Раздел V. Позитивное право: система и катего

Рии

Необходимо на практике реализовать конституционно положение о том, что вся деятельность государства, каждог его органа и должностного лица должна быть подчинена инте ресам обеспечения прав и свобод человека. Требуется всеобъ емлющая система процедур и механизмов защиты прав и свобод человека, причем наряду с совершенствованием традиционных судебных и административных форм защиты долзкны разрабатываться новые, нетрадиционные. В частности, необходимо скорейшее принятие закона о петициях и обращениях граждан в органы исполнительной власти. Представляет также интерес опыт Великобритании, где действует Управление жалоб на действия полиции. В его компетенцию входит контроль за рассмотрением наиболее серьезных жалоб, проверка материалов по всем жалобам на действия полиции с целью решения вопроса о дисциплинарной или уголовной ответственности ее работников.

С распадом СССР особую актуальность приобретает проблема беженцев и вынужденных переселенцев. Эта значительная группа людей до приобретения ими соответствующего статуса находится как бы вообще вне закона. Более того, существующие нормативные акты, определяющие правовой статус указанных лиц, не исполняются, права беженцев и вынужденных переселенцев ущемляются.

Кризис правосознания проявляется также в несовершенстве действующего законодательства. Сама Конституция Российской Федерации во многом декларативна, представляет собой теоретическую модель пока еще недостижимого будущего. Правовая система страдает от избыточности и несогласованности нормативного материала. Объясняется это тем, что одни акты унаследованы от СССР; другие были приняты в РСФСР, когда она находилась в составе Союза; третьи представляют собой концептуально новые документы, в основе которых лежат либо американские юридические конструкции, либо м°" дели, воспринятые из романо-германской правовой системы-

В законодательстве трудно разобраться даже юристу профессионалу, а для неподготовленного человека оно праК" тически недоступно. Все это осложняет осмысление необхоДй мости права, его оценку, а также восприятие процессов пра воприменения. В подобных условиях трудно говорить о ясно и отчетливом правосознании населения и отдельных граЖДа

Важнейшим элементом правовой реформы должна ста научно обоснованная концепция нормотворчества, котора может найти воплощение в Федеральном законе "О нормат1 ных правовых актах Российской Федерации". Представляете

Глава

9. Правосознание, правовая культура и правовое воспитание 399

.т0 основными компонентами такой концепции являются." оп-еделение социальных потребностей в законотворчестве, предмета и пределов законотворческой и иной нормотворческой деятельности; требование юридического, экономического, финансового и иного обоснования законопроектов их авторами; независимая правовая (технико-юридическая, международно-правовая, криминологическая и т. д.) экспертиза законопроектов; независимая экономическая, экологическая, социально-демографическая экспертиза законопроектов; формирование широкодоступного федерального банка правовой информации; непрерывная кодификация и систематизация законодательства. Для разработки законопроектов необходимо формировать творческие авторские коллективы, состоящие из ведущих ученых и практиков. Следует усилить роль закона, повысить его авторитет как первичного регулятора наиболее важных общественных отношений.

К сожалению, все еще недостаточно четко определено место указов Президента в системе нормативных правовых актов. Согласно Конституции, указы Президента обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, они не должны противоречить законам, но и не являются строго подзаконными актами. Конституция не требует от Президента издавать указы "на основании и во исполнение законов". По существу, Президенту предоставляется право своими указами восполнять пробелы в законотворчестве.

Известный русский ученый И. М. Коркунов предлагал различать обычные указы главы государства и указы чрезвычайные. Чрезвычайные указы издаются по вопросам, которые Должны быть урегулированы законодательством или в отмену закона. "Издание чрезвычайного указа, — писал он, — есть, собственно, правонарушение, оправдываемое только требованиями необходимости. Устанавливаемые им меры могут быть По праву установлены только законодательным актом. Лишь в силу невозможности при данных исключительных условиях соблюсти это требование закон заменяется чрезвычайным указом. Однако такие указы носят временный характер, установленные чрезвычайным указом меры должны быть представлены на усмотрение законодательного органа"1.

В наши дни в России чрезвычайные указы, по существу, действовали в период поэтапной конституционной реформы £ 21 сентября 1993 г. до избрания Федерального Собрания). Федставляется целесообразным указы Президента подразде-

х°ркунов И. М. Указ и закон. СПб., 1894. С. 272.

400