2.5. Теоретические подходы к управлению качеством окружающей среды
Достижение необходимого (социально приемлемого) уровня качества окружающей среды, в принципе, возможно в результате переговоров между загрязнителем и лицом (или лицами), терпящим ущерб от загрязнения. В этом случае важно на первом этапе определить, кто владеет правом собственности на окружающую среду. Предположим, что загрязнитель имеет право выбросы вредных веществ в окружающую среду. В этом случае "жертва" может заплатить загрязнителю за снижение выбросов до некоторого приемлемого уровня. (На Рис. 2.4а готовность жертвы платить за сокращение выбросов соответствует кривой МЕС.) Загрязнитель может пойти на это, если полученная им сумма будет достаточна для того, чтобы либо покрыть издержки сокращения выбросов путем модернизации технологии, либо переориентации производства на экологически чистую продукцию, либо вообще отказа от деятельности, связанной с загрязнением окружающей среды. (Кривая МАС на Рис 2.4а.) Таким образом, в результате переговоров уровень выбросов будет соответствовать точке равновесия Е*.
Если же права собственности на чистую окружающую среду принадлежат "жертве", загрязнитель должен будет достичь соглашения с ним о допустимом уровне выбросов. И в этом случае равновесный уровень загрязнения будет соответствовать точке Е*. Этот феномен иллюстрирует суть так называемой теоремы Коуза, названной так в честь Нобелевского лауреата по экономике Р.Х.Коуза. Коуз сделал вывод о том, что независимо от принадлежности права собственности, свободные переговоры между заинтересованными сторонами могут привести к достижению экономически эффективного уровня загрязнения. На первый взгляд, единственное, что необходимо для решения проблем окружающей среды, - это создание условий для переговоров жертвы и загрязнителя. Однако на практике оказывается, что предположения теоремы Коуза не выполняются.
Одним из условий эффективности рынка являются низкие трансакционные издержки. Трансакционные издержки связаны, например, с поиском партнеров, проведением переговоров, контролем исполнения договоренностей, решением проблем невыполнения условий договора и т.д. Если трансакционные издержки ниже, чем выгоды от заключения соглашение, то весьма вероятно, что рынок самостоятельно справится с провалом. Однако в большинстве случаев при загрязнении окружающей среды теорема Коуза может быть неприменима. Важнейшим препятствием для саморегулирования рынка является вовлечение большого количества сторон в решение экологической проблемы. Если проблема ограничивается только двусторонними контактами, то провести переговоры и найти взаимоприемлемое решение достаточно легко. Однако если проблема касается загрязнения воздушного бассейна крупного города, затраты на определение участников, проведение переговоров и реализацию соглашения становятся очень большими.
Кроме того, при большом количестве участников при решении экологической проблемы обязательно найдутся “бесплатные ездоки/зайцы”, то есть категория лиц, стремящихся получить выгоды от борьбы с экстерналиями за счет других. Действительно, например, эффекты от улучшения качества воздуха не могут быть распределены только между теми, кто сократил уровень выбросов или компенсировал нанесенный экологический ущерб. Индивид, не имеющий отношения к решаемой экологической проблеме, автоматически воспользуется выгодой от ее решения другими сторонами, вдыхая чистый воздух. Зачастую общество не может исключить "зайцев" из поля экологических решений по социальным или политическим причинам.
Другой случай, когда рынку трудно найти решение самостоятельно, – проблема с определением вовлекаемых сторон. Многие экологические проблемы проистекают из “размывания” форм взаимодействия сторон, когда трудно определить, кто и в какой степени вызывает деградацию природного ресурса. Например, загрязнение грунтовых вод может возникнуть во многих местах (реки, озера, почва) и по многим причинам. Кроме того, между сбросами загрязнителей и отравлением подземных вод может существовать временной лаг.
Даже если круг вовлекаемых сторон известен, иногда невозможно провести с ними переговоры. Например, в случае, когда экстерналии затрагивают интересы будущих поколений. Эти люди не имеют возможности голосовать по принятию решений сейчас, но в будущем они могут столкнутся с проблемами, доставшимися им от предыдущих поколений.
Таким образом, во многих случаях рынок не способен самостоятельно решать проблемы ухудшения качества окружающей среды. Для устранения провалов рынка требуется вмешательство государства, проведение специальной природоохранной политики, учитывающей интересы всего общества.
Если руководствоваться принципом, согласно которому все издержки должны нести загрязнители, возникает необходимость "интернализации" внешних эффектов, т.е. преобразования экстернальных издержек во внутренние издержки загрязнителей. В идеальном случае, необходимо определить полный ущерб от загрязнения окружающей среды и заставить загрязнителя компенсировать этот ущерб.
В экономической литературе такой подход связывают с именем английского экономиста Пигу, который предложил ввести налог на загрязнителя, который стимулирует снижать загрязнение до экономически оптимального уровня. На Рис. 2.5 "Пигувианский налог" равен Р*. В этом случае загрязнитель оплачивает природоохранные издержки (площадь ОЕ*Е0) и налог Р**Е*.
Рис. 2.5. Пигувианский налог.
Отметим, однако, что определить оптимальный уровень загрязнения сложно. Можно сравнительно легко оценить кривую предельных природоохранных затрат, используя, например, существующую в Западной Европе базу данных о наилучших доступных производственных технологиях (best available techniques, ВАТ), в которой содержится информация как об экологических характеристиках, так и о затратах на установку технологического оборудования. Но, как показывает опыт, ущерб окружающей среде определить гораздо сложнее. Можно даже утверждать, что в большинстве случаев точно посчитать его не представляется возможным, хотя приближенные оценки можно получить, используя различные методы экономической оценки, которые рассматриваются в Главе 7.