3. Практические методы управления качеством окружающей среды

Необходимость государственного вмешательства в управление качеством окружающей среды возникает в том случае, когда фактический уровень качества окружающей среды не является приемлемым для общества, а рынок не обеспечивает достаточных стимулов для улучшения ситуации. В распоряжении у правительства есть множество различных инструментов для того, чтобы воздействовать на поведение как производителей, так и потребителей.

Системы управления качеством окружающей среды в разных странах формировались под воздействием исторических, политических, социальных и многих других факторов. Поэтому в различных государствах используются разные инструменты регулирования. Анализ мирового опыта позволяет типологизировать эти инструменты и дать им краткую характеристику.

Существуют следующие основные группы инструментов управления качеством окружающей среды: административные методы регулирования, система экономических стимулов и формирование рыночных отношений в области природопользования. Административное регулирование предполагает введение соответствующих нормативов, стандартов и ограничений, а также прямой контроль и лицензирование процессов природопользования. Экономические инструменты предполагают внедрение системы платежей за выбросы, экологических налогов и субсидий и других экономических стимулов, чтобы заинтересовать производителей и потребителей в рациональном природопользовании. Рыночные методы предусматривают использование рыночных механизмов для достижения природоохранных целей, например, путем распределения квот на загрязнение или использование природных ресурсов между экономическими агентами, которые могут свободно продаваться и покупаться на рынке.

На разных стадиях процесса производства и потребления благ могут применяться все три типа инструментов. При этом эффективность того или иного инструмента зависит от специфики решаемой проблемы, экономических и социо-культурных особенностей страны или региона, многих других факторов.

3.1. Административные методы управления природоохранной деятельностью

Административные методы природоохранного регулирования являются доминирующими во многих странах мира. Одна из самых распространенных форм административного регулирования – введение нормативов или стандартов, обязательных к исполнению для загрязнителей. Существует несколько типов экологических стандартов:

• Стандарты качества окружающей средырегламентируют допустимое состояние воздушного и водного бассейнов, почв и других ее составляющих. Обычно для каждого из загрязнителей предусмотрен показатель предельно-допустимой концентрации (ПДК) данного вещества в окружающей среде. Считается, что наличие загрязняющих веществ в количествах, не превышающих ПДК, не оказывает существенного негативного влияния на здоровье человека, состояние экосистемы. Стандарты качества окружающей среды не могут напрямую использоваться в управлении, однако они позволяют определить, какой суммарный уровень загрязнения может быть разрешен всем источникам загрязнения на данной территории.

• Стандарты воздействияна окружающую среду определенного производственного процесса устанавливают уровень сбросов или выбросов из данного источника после применения очистных мероприятий. Такие стандарты обычно определяются на основе ПДК. При этом суммарные выбросы не должны превышать величину величины, соответствующей нормативам ПДК. Обычно расчеты стандартов воздействия проводят с учетом рассеивания выбросов и наложения их на фоновое загрязнение. Такие стандарты, как правило, выражается в количестве выбросов загрязнителей на единицу времени (граммах в час, тонн в неделю и др.).

Необходимо учитывать разницу между стандартами на выбросы и стандартами качества среды обитания. Установление стандартов на выбросы не всегда гарантирует установление стандарта качества среды обитания. Примером может послужить установление стандартов на выбросы для автомобилей на каждый километр. Но поскольку проконтролировать пройденное расстояние и количество машин на дороге практически невозможно ограничить, общий объем выбросов оказывается не контролируемым.

• Технологические стандартыустанавливают определенные требования для производственного процесса или очистной технологии. Например, в странах ЕС и США в качестве технологических стандартов используются так называемые наилучшие доступные технологии (они доступны в системе Интернет). Такой стандарт означает, что предприятия-загрязнители должны выполнять требование соответствия природоохранной технологии некоему эталонному уровню.

• Стандарты качества продукции. Наиболее показательный пример такого стандарта – норматив содержания вредных примесей в продуктах питания, питьевой воде и т.д.

Помимо стандартов, зачастую используются и другие меры административного воздействия на загрязнителей окружающей среды.

Прямые запреты. Эта мера применяется, если воздействие на окружающую среду оказывается настолько нежелательным, что эффективным становится только запрещение производственной и иной деятельности. В качестве примеров можно привести запрет на использование ДДТ в сельском хозяйстве, международное запрещение производства и потребления хлорфторуглеводородов, разрушающих озоновый слой Земли. Таких примеров можно привести немало

В случае, если запрещение призвано ограничить уровень добычи или потребление некоторого ресурса (например, заготовку леса, вылов рыбы), то часто вводятся лимиты или квоты. В них определяется объем использования ресурса на единицу времени, площади земли и т.д.

Сертификатына использование земли или воды выдаются для ранжирования потенциально конфликтующих пользователей в целях обеспечения максимальной эффективности природопользования. Они служат вместе с системой стандартов для защиты ль незапланированных выбросов. Сертификаты или лицензии предоставляют право на временное или постоянное использование конкретного участка земли, леса, забор определенного объема воды, выбросы загрязняющего вещества и т.п.

Оценка воздействия на состояние окружающей среды (ОВОС) служит для сбора и представления информации о потенциальных издержках экологического воздействия проектов. Обычно процедура ОВОС включает информацию о масштабах антропогенного воздействия вследствие реализации того или иного инвестиционного проекта, о возможностях применения и издержках на очистные технологии, об альтернативах осуществления проекта, элементах устойчивого развития с указанием невозобновимых потерь ресурсов. Процедура ОВОС позволяет оценить уникальные крупномасштабные проекты развития ресурсного потенциала, строительства химических комбинатов и другие проекты, сопряженные со значительным воздействием на окружающую среду.

Разрешения и лицензии. Чаще всего эти инструменты привязаны к производственной технологии или стандартам качества окружающей среды. Выдача или возобновление разрешения обычно производится на определенный промежуток времени и нередко увязывается с экологической стратегией предприятия. Одним из главных преимуществ разрешений и лицензий является то, что они способствуют выполнению экологических программ путем объединения в одном документе всех обязательств по предотвращению загрязнения окружающей среды. Разрешения и лицензии могут сочетаться с другими административными мерами, такими как выдача сертификатов на землепользование, требование проведения ОВОС и др., а также экономическими инструментами природоохранной политики (налоги, платежи за выбросы и др.)

Административные методы предоставляют максимум полномочий для контроля за качеством окружающей среды природоохранным органам. Преимуществом в этом случае является то, что официальная природоохранная структура обладает достаточными возможностями оценки уровня загрязнения и выработки мер по его снижению. Однако административные инструменты подвергаются критике, главным образом за то, что при использовании этих методов регулирования предотвращение загрязнения осуществляется недостаточно эффективным образом с экономической точки зрения.

На Рис. 3.1 проиллюстрирован пример установления стандарта на выбросы загрязняющих веществ. Предположим, что в обществе достигнут консенсус относительно уровня выбросов, который определяется как Е_S. Если Е_S совпадает с Е*, то можно считать, что нам удалось решить проблему и достигнуть оптимального уровня загрязнения. Однако Е_S может быть ниже оптимального уровня Е*, как представлено на Рис. 3.1. В этом случае предельные затраты на сокращение выбросов будут превышать предельный ущерб на величину P''-P'. Такая ситуация, как мы обсуждали выше, не является оптимальной. (Это же относится и к уровню стандарта выше оптимального объема выбросов, при этом предельный ущерб будет превышать предельные затраты.)

На практике достаточно трудно рассчитать такой уровень стандарта, который бы совпадал с оптимальным уровнем загрязнения. Поэтому возникновение избыточных издержек при использовании стандартов практически неизбежно. Дело осложняется еще и тем, что для того, чтобы стандарт соблюдался, необходимо ввести какое-то наказание. В качестве такого наказания могут использоваться самые разнообразные меры, такие как штрафы, лишение должности, тюремное заключение и т.п. Допустим, что мы можем выразить все эти виды наказания в денежной форме и назовем все это одним словом штраф.

На Рис. 3.2 изображена ситуация, в которой штраф определен на уровне Р^$. Предположим, что этот уровень ниже, чем величина издержек Р*, соответствующая оптимальному уровню загрязнения. В этом случае загрязнителю будет выгодно снижать выбросы не до уровня Е*, а лишь до Е'. При этом он уплатит штраф в размере E_SDCE' и затратит величину Е₀CE' на сокращение выбросов, но сэкономит величину BCD. Следовательно, для того, чтобы у загрязнителя был стимул снижать загрязнение до уровня, определенного стандартом, необходимо устанавливать такой уровень штрафа, при котором ему будет невыгодно нарушать нормативы выбросов.

Рис. 3.1. Регулирование загрязнения путем введения стандарта.

Рис. 3.2. Стандарты и штрафные санкции за их несоблюдение.

В долгосрочной перспективе эффективными инструментами природоохранной политики считаются те, которые стимулируют предприятия производить технические или управленческие изменения для снижения загрязнения. Технологические стандарты, как правило, не обеспечивают таких стимулов, поскольку они законодательно определяют технологию, которая должна быть применена, но не делают снижение выбросов экономически выгодным для предприятий. Стандарты на выбросы предусматривают некоторые стимулы для проведения технологических инноваций, но они не настолько эффективны, как, например, налоги на выбросы, которые мы рассмотрим ниже.