4.3. Учет внешних негативных эффектов хозяйственной деятельности

Трансформация (интернализация) внешних эффектов во внутренние достигается путем корректирования индивидуальных предельных издержек или полезности таким образом, чтобы они отражали действительные общественные издержки либо полезность – корректирующие налоги и субсидии. На практике определить правильную величину корректирующего налога или субсидии зачастую затруднительно. Производители и потребители продукции, создающей отрицательные внешние эффекты, часто активно борются против подобных налогов. Другой способ интернализации внешних эффектов – установление прав собственности на использование ресурса. Если отдать реку в пользование рыбакам, химкомбинат будет вынужден покупать право на сброс загрязняющих веществ у рыбаков. Или, наоборот, если собственность на реку установлена за химкомбинатом, рыбаки будут вынуждены субсидировать использование комбинатом очистных сооружений (кстати, и реально происходит что-то похожее, когда скандинавские государства вкладывают средства в уменьшение выбросов наших производств на Кольском полуострове).

Американский экономист Рональд Коуз доказал теорему, согласно которой при нулевом уровне операционных издержек внешние эффекты могут быть интернализованы путем установления правительством прав собственности на ресурсы и разрешения свободно обменивать эти права. При этом не важно первоначальное распределение прав. При разрешении свободного обмена правами итоговое распределение ресурсов будет одним и тем же.

Главный вопрос – в реальной эффективности осуществления прав собственности в каждом конкретном случае. Каковы, например, операционные издержки защиты установленных прав в суде? Другой вопрос, не всегда упоминаемый в традиционных учебниках экономики, – насколько в действительности замкнута создаваемая система отношений собственности? Ведь к учету загрязнения воды надо, по-видимому, добавить и учет загрязнения почв, а также воздуха. Интересным прецедентом было бы юридически закрепленное право жителей либо местных органов самоуправления на сохранение эстетичности ландшафта и т.п. Начиная с какого состояния систему отношений собственности по внешним эффектам можно считать практически замкнутой – довольно тонкий вопрос, который, по-видимому, чаще всего должен решаться «по месту». И все же итог этих рассмотрений говорит в пользу принципа определенности первоначальных прав.

При относительно небольшом числе источников внешних эффектов любое распределение прав собственности способствует лучшей нормализации временных внешних эффектов, чем ситуация неопределенных прав собственности (концепция ценности ресурса). Как мы уже, предположительно, убедились, даже при рассмотрении хорошо учитываемых ресурсов задача максимизации общественных выгод имеет довольно много нюансов. Проблема, уже отчасти упомянутая нами, заключается также и в том, что не все так легко поддается прямому денежному учету, как классические доходы от рыболовства.

Первым шагом на пути решения этой проблемы должно стать признание того, что не всегда рыночная цена полностью отображает ценность ресурса. Некоторые авторы проявляют тенденцию к отождествлению понятий цены и ценности. Мы же будем исходить из того, что для любого ресурса существует цена, складывающаяся стихийно на рынке, либо устанавливаемая какими-то управляющими органами, либо формируемая различным образом участниками рынков, не являющихся чисто конкурентными. Но существует также и такая достаточно трудноуловимая, но все же объективно существующая категория, как ценность ресурса, отражающая его общую полезность, а точнее – даже предпочтительность по сравнению с прочими ресурсами. Так, способность обработанной рыбы утолять голод и служить источником белков и фосфора – это ценность. Но ценностью являются и отложения речной долины на участках со спокойным течением (обычно – в нижнем течении), повышающие плодородность почв. Эта ценность легко превращается в антиценность, если, отложения, например, содержат в значительных количествах соли тяжелых металлов. Ценностью является и способность ландшафтов речной долины удовлетворять эстетическим потребностям местных и приезжих жителей. Сохранность генофонда диких видов для будущих исследований генной инженерии либо сохранность видового разнообразия растений для новых находок в фармацевтике – на сегодня тоже уже вполне осмысливаемые и конкретные ценности.

В последнее время растет понимание того, что вопросы поддержания устойчивости природных ресурсов не зависят от той или иной структуры режима собственности. Отмечается, что права собственности должны быть не только четко определены, но и увязаны с социальными целями равноправного доступа к природным ресурсам, эффективности и неистощимости ресурсопользования, а также практической реализуемости. Экологические ресурсы характеризуются выгодами от их запасов и потоков, которые меняются во времени. Поэтому важно учитывать межпоколенные интересы и эффективность ресурсопользования.

При разработке прав собственности следует учитывать интересы заинтересованных сторон. Для этого вначале нужно выявить их круг. Следует исключить возможность появления заинтересованных сторон, которые не будут делать никакого вклада в правовой режим, но пользоваться его выгодами. Необходимо достигнуть совместимости экологических и социальных (экономических) систем в установлении режимов собственности. При этом пользуются концепцией «упругости экосистем», возможности их возвращения в начальное, до внесения в них возмущений, состояние – степень сопротивляемости экосистем воздействию на них и скорость возвращения в начальное равновесное состояние.

Правовые системы собственности на условно возобновляемые природные ресурсы (рыбные, лесные, животный мир, нелесная растительность, пастбища) обычно реализуются через: эксклюзивные или перепродаваемые лицензии, аренду, квоты, разрешения. Эти формы реализации прав собственности также используются для борьбы с загрязнением воздуха и воды, деградацией и загрязнением почв, управления землепользованием.

Применение систем прав собственности, основанных на рыночных механизмах, – относительно новое (примерно последних 10 лет) явление для ресурсов коллективного пользования. Преимуществом систем собственности с использованием рынка является то, что они, подобно административно-командным системам или системам нормативного регулирования на местном уровне, способны реализовывать экологические цели, но в отличие от последних передают сложные проблемы распределения (назначения) ресурсов на усмотрение рынка. Это означает, что администраторы только устанавливают стратегические направления политики и не должны делать выбор между конкурирующими между собой ресурсопользователями. Такие рыночные системы вынуждают администраторов вырабатывать предупредительную политику в управлении ресурсами, и принятые ими решения часто трудно изменить.

Еще одним преимуществом систем прав собственности на основе рыночных обменов является то, что они не имеют дело с налогами и даже могут привести к росту индивидуального или коллективного благосостояния. Например, индивидуальные передаваемые квоты в рыболовстве нацелены на присвоение экономической ренты, которая без квот рассеивалась бы в режимах собственности с открытым доступом или других режимах с менее эксклюзивными и четко определенными правами. На практике пока мало встречается лиц, принимающих решения, которые используют эти инновационные системы, не имея опыта и не опасаясь ошибок. Цели экономической эффективности иногда вступают в противоречие с целями сохранения местных сельскохозяйственных сообществ. Минимизация таких последствий может происходить только за счет увеличения административных и накладных (социально направленных) расходов, тем самым снижая экономическую эффективность (в соответствии с принципом Парето).

Так как рыночно ориентированные системы прав собственности основаны на стимулировании управляемого индивидуального интереса в большей степени, чем административно-командные системы, их эффективность является функцией ценности (стоимости) передаваемых (перепродаваемых) прав. Права на рыбную ловлю, выпас животных, вырубку леса, выброс загрязняющих веществ в воздух или их сброс в воду становятся товарами. Поэтому их ценность можно повысить, сделав права такими, чтобы их можно было :

– передавать другим для максимизации возможной прибыли от них, закладывать и передавать в банки как ценные бумаги;

– сделать делимыми или отдельными, т.е чтобы их можно было легко делить на компоненты и/или продавать малыми или большими частями (например, права на выбросы тяжелых металлов были бы более ценными, если бы их можно было отделить от прав на выбросы хрома).

Права собственности рассматриваются как «пучки» (связки) прав (от права владения, распоряжения, пользования до права продажи), и важным в этой связке является наличие возможности, в случае изменений в отдельных правах (например, изменения нормативов), получить компенсацию. Например, индивидуальные передаваемые квоты на рыболовство обычно не связаны официально с возможностью их продления и получения компенсации, если государственные ведомства меняют «правила игры». Чтобы учесть такие ситуации, можно определить права в качестве привилегий и установить условия, при которых правительство может вносить изменения в них, когда угодно. Но в этом случае теряется возможность долгосрочного планирования, прибыльного закладывания прав или размещения их в банках. Или следует настаивать на компенсации потерь, если они возникнут из-за изменения правительством условий действия прав.

Вопросы равноправия можно решать, основываясь на следующих принципах:

• не допускать аккумулирования прав у малочисленных избранных лиц без компенсации пострадавшим от этого;

• распределять бремя риска таким образом, чтобы наиболее уязвимые лица были менее подвержены ему, чем те, кто получает основную прибыль;

• поддерживать структуры, более расположенные к работникам и другим менее привилегированным лицам, путем их объединения;

• снижать стимулы для монополистической или олигополистической практики;

• создать механизмы передачи доходов местному населению.

Для достижения социальных целей передаваемость прав можно ограничить определенными слоями населения, включая защиту малого бизнеса или семей от притязаний крупных компаний, защиту работников от давления собственников, защиту местных жителей.