Региональное программирование как теория и практика территориального размещения производственных баз и инфраструктуры

Период индивидуального авторства теорий размещения в развитых странах сменила эпоха преимущественно коллективного творчества ряда специалистов, просчитывающих сценарные возможности различных вариантов размещения производительных сил на территории страны. В этом реализуется известная закономерность, что по мере повышения уровня обобществления производства, в т. ч. территориального обобществления, усиливаются организационно-хозяйственные функции государства по программированию экономики, превращая последнее в одно из основных средств выработки политики ускорения темпов экономического роста¹²¹. На макроэкономическом уровне эта тенденция находит проявление в увеличении доли ВНП, аккумулируемой в государственном бюджете. Так, во Франции уровень ВНП, проходящий через государственный бюджет, достигает половины ВНП. Такая же тенденция в Скандинавских странах.

Современное программирование экономики представляет собой сочетание текущего регулирования и перспективной координации экономического развития страны на основе установления определенных народнохозяйственных пропорций, составления и реализации общенациональных отраслевых и функциональных программ¹²². Соответственно региональное программирование это - обеспечение через разработку и реализацию программ различного уровня (национальный, субнациональный, региональный, субрегиональный) необходимых территориальных пропорций общественного развития или заданных пропорций и структуры производства на территории соответствующих регионов, а также достижения поставленных целей перепрофилирования регионов в соответствии с национальными интересами и приоритетами.

Региональное программирование в современных рыночных условиях становится одной из постоянных функций государства. Для этого к разработке программ территориального развития и размещения производительных сил привлекается в каждой стране все большая численность специалистов и соответственно повышается потребность в разработке новых теоретических обоснований комплексного и бескризисного развития региональных хозяйственных комплексов.

Содержательно региональное программирование представляет собой следующее. Это постоянная работа государственных органов высшей и региональной исполнительной власти по целеполаганию социально-экономического развития для обеспечения желательных пропорций национальной экономики и составлению программ достижения поставленных целей через увязку отраслевых и функциональных проектов и программ на территории страны или ее отдельно взятого региона, корректируемая текущим регулированием производственной деятельности субъектов хозяйствования, использующим возможности государственных бюджетно-налоговых и нормативно-правовых регуляторов.

В России региональное программирование имеет длительную историю. Первой макрорегиональной программой, разработанной в разрезе регионов, стал План ГОЭЛРО, охвативший территорию восьми крупных экономических районов¹²³. Правильнее даже говорить, что под объединенным названием Плана ГОЭЛРО содержалось несколько программ, крупнейшими из которых были так называемые Программы А и Б: первая предусматривала восстановление и реконструкцию объектов энергетики, возведенных до Первой мировой войны, а вторая – строительство новых районных электростанций. Кроме того, «вблизи промышленных центров на крупных реках, в районах залегания угля и торфяников предполагалось построить 30 районных электростанций (10 – ГЭС и 20 - тепловых) общей мощностью 1,7 млн. кВт и с годовой выработкой 8,8 млрд. кВт/ч», а также «коренную перестройку и реконструкцию всех отраслей народного хозяйства, широкое промышленное строительство, укрепление сельского хозяйства»¹²⁴.

В последующем в отечественной экономической истории были программные разработки по созданию районных промышленных комбинатов, освоению целинных земель, созданию как целостности территориально-производственных комплексов и по трансрегиональным железнодорожным проектам (Байкало-Амурская магистраль - БАМ).

В западных странах региональное программирование зародилось в США в 1930-е годы в качестве одного из направлений антикризисных проектов в годы Великой Депрессии. Так, считается, что первой территориальной программой была разработанная еще по инициативе Теодора Рузвельта «Программа долины реки Теннеси», охватывающей части семи юго-восточных штатов, наиболее бедствующих в условиях глубочайшего кризиса и призванная превратить их в крупный центр производства гидроэнергии¹²⁵. Затем мощный импульс региональное программирование получило после разработки такой пионерной для Запада управленческой технологии, как «Планирование – программирование - бюджетирование» (РРВ). Региональное программирование как инструмент стратегического планирования, ранее не известного традиционно рыночным странам, позволило на национальном и региональном уровнях систематизировать связи, существующие между различными смежными сферами деятельности; упорядочить сеть внутренних целей; выбрать необходимую стратегическую альтернативу¹²⁶.

Исходя из необходимости комплексного решения трех основных задач регионального развития: пространственно-производственной, социально-экономической и ресурсно-экологической, разработана следующая классификация основных мероприятий регионального программирования. Это мероприятия:

1) создания промышленных, агропромышленных, транспортных и других комплексов;

2) создания различных форм производственной и социальной инфраструктуры;

3) экономического стимулирования различных районов и отраслей в регионах с целью создания благоприятных условий для размещения производства;

4) проведения комплексных мероприятий по упорядочению концентрации и производства и населения (включая программы по охране окружающей среды).¹²⁷

Позже эти мероприятия предполагались в качестве основных в концепции пространственных производственных кластеров Майкла Портера.

В настоящее время региональное программирование приобрело характер всеобщего инструмента выравнивания социально-экономических пропорций внутри государств и подъема проблемных территорий до средненационального уровня. Различают:

• макропрограммирование, представляющее собой не только перспективную взаимоувязку национальных региональных программ с общим национальным планом Стратегии социально-экономического развития на среднесрочную и долгосрочную перспективу, но и программы по достижению целевых установок предпочтительного темпа роста экономики, укрепления национальной валюты и платежного баланса;

• макрорегиональное программирование, ориентированное на подъем макрорегионов и использующее для этого Федеральные целевые программы (ФЦП) и Федеральные адресные инвестиционные программы (ФАИП). Среди известных в настоящее время программ подобного рода следует назвать такие, как ФЦП «Юг России», нацеленная на подъем экономики северокавказских республик, ФЦП «Дальний Восток и Сахалин» и т.п.;

• региональное программирование, или собственно региональные программы, разрабатываемые для решения задач, стоящих перед каждым конкретным регионом;

• локальное программирование, предполагающее разработку программ для решения узловых проблем муниципальных образований городских и сельских поселений.

Однако такое различение – формально, поскольку в содержательном смысле все эти программы разного уровня должны быть тесно между собой увязаны, чтобы региональное программирование было конкретизацией макропрограммирования, и даже если региональные объекты не включены в ФЦП или ФАИП, то хозяйствующие субъекты, разрабатывая свои стратегические планы и инвестиционные проекты, должны исходить из тех перспектив, которые наметило государство. Тогда эффект для их бизнеса может быть значительно выше, как это показывали на уровне агломерационной ориентации Альфред Вебер и его последователи, разработавшие теории «центров и полюсов роста» и «диффузии нововведений».

Опыт регионального программирования, накопленный в развитых странах, по-новому заставляет переосмыслить и отечественный опыт, который может быть дополнен собственно рыночными инструментами. Так, например, в американской «Программе Аппалачей» задача преодоления изолированности района Аппалачей, вызвавшей застой, решалась через стимулирование строительства автодорожный шоссейных дорог, которые, будучи обустроенными дорогами доступа из глубинки, создали приемлемую для бизнеса модель инвестиционных вложений со стороны частного капитала. Более того, Конгрессом США в 1956 году была принята специальная программа сооружения «Национальной системы междуштатных шоссейных дорог»¹²⁸. Тем самым формировались центры развития между штатами, способствовавшие повышению хозяйственной плотности территорий за счет образования придорожной инфраструктуры. В свою очередь, это вызвало к жизни создание соответствующей социальной инфраструктуры, что усилило тесноту связей между различными регионами страны. иными словами, имело место реализации модели «полюсов роста», дополненной комплексом усиливающих эффект сопутствующих мероприятий. Это обстоятельство представляется особенно важным для использования в региональной политике в нашей стране в целях преодоления российской изолированности регионов друг от друга.

Таким образом, региональное программирование вышло за рамки теоретического обоснования перспектив развития производства в региональных комплексах, став одновременно и развитой теорией.

Теории обоснования целесообразности регионального сотрудничества «Объединения угля и стали» в Европе как начала европейской интеграции. Этапы и формы создания Европейского экономического союза и их теоретическое отражение в идеологии объединения.

Региональное программирование показало пределы роста производительных сил в рамках отдельно взятых стран, когда очевидным становился транснациональный уровень развития этих сил. Одновременно инструментарий регионального программирования подсказывал возможности усиления ряда стран, совместно решающих задачи рационального размещения производственных мощностей на пространстве расширяющегося рынка определенных видов индустриальной продукции. Следующий предел будет преодолен, когда потребуется свобода перемещения инвестиций, вкладываемых уже не в индустриальные сектора экономики, а в сферу услуг и движение капитала в форме нематериальных активов. Однако начиналось все на этапе бурного индустриального подъема.

Оборот товарного капитала своим следствием обусловил межстрановый оборот денежного капитала, который, в свою очередь, вызвал необходимость в межстрановом обороте производственного капитала. Возникла потребность в надстроечной координации транснационального сотрудничества, и в ареалах наиболее тесных международных странах начали образовываться зоны свободной торговли, таможенные союзы и другие организационные формы беспрепятственного перемещения товаров, капитала и производственных мощностей.

В Европе идея создания целостности в форме федеративного метагосударства по аналогии с США обсуждалась давно, начиная практически с начала ХХ века. Его и назвать хотели по образцу США – Соединенные Штаты Европы. Однако вначале Первая мировая война, а затем и Вторая мировая война надолго отодвинули эти планы.

В конце 1946 года был создан Союз европейских федералистов, а в начале 1947 г. Международная Лига борьбы за Соединенные Штаты Европы. В том же 1947 году создается Европейский Союз парламентариев, в задачу которого входила работа по унификации основных торговых требований и условий, призванных упростить межстрановую торговлю и в последующем - процесс интеграции. Появившиеся организации нуждались в скоординированной работе, и для этих целей был создан Международный комитет движений за объединение Европы¹²⁹.

В 1948 году учреждается Организация европейского экономического сотрудничества (ОЕЭС), куда вошло 17 основных стран Западной Европы. Велись переговоры о создании Европейского таможенного союза в том же составе. При этом обсуждались также возможности создания таможенного союза между Скандинавскими странами, а также двусторонних таможенных союзов между Францией, Италией и Турцией¹³⁰. Однако реально реализовался только такой союз, как Бенилюкс. Спустя три года (в 1951г.) ФРГ, Франция Италия и страны Бенилюкса организовали Европейское объединение угля и стали (ЕОУС). Это было первое на территории Европы регионально-интеграционное образование, которое имело множество внутренних барьеров и ограничений, но тем не менее был создан прецедент, показавший, что процессы объединения возможны.

По названию – ЕОУС - очевидно, что предметом урегулирования на межстрановом уровне стали вопросы производства и реализации угля и стали, важнейших в процессе индустриализации товаров. Участие правительственных учреждений в регулировании всех спорных вопросов показало высокую эффективность сотрудничества, если это отвечает интересам стран-участниц.

Уже в начале 1958 года образовано Европейское экономическое сообщество, которое представляло собой более высокое по уровню организации и взаимодействию стран-участниц по сравнению с ЕОУС интеграционное образование. Современный Европейский Союз (ЕС) – детище Европейского экономического сообщества.

Однако далеко не все проходило без проблем в ходе последующих этапов расширения ЕС. На первом этапе расширения ЕС в 1973 г., которое происходило за счет принятия в Союз Великобритании, Дании и Ирландии, с экономической точки зрения проблема возникла только с наиболее «слабым звеном» - с Ирландией. Понадобился определенный период времени, прежде чем удалось обеспечить некоторое выравнивание, которое создало условия даже для экономического подъема в этой стране.

На последующих этапах - в 1981 г. со вступлением Греции и в 1986 г. со вступлением Испании и Португалии - интеграционному сообществу пришлось столкнуться с более серьезными различиями в уровне социально-экономического развития и с региональными диспропорциями вновь принимаемых членов. Возможно, поэтому этот этап связывают с началом проведения собственно европейской региональной политики, которая стала осуществляться с 1988-1989 гг.

Самостоятельной проблемой, не решенной до сих пор, стало объединение двух Германий. Но здесь основная нагрузка выпала на государственный бюджет ФРГ. Опыт, накопленный в политике выравнивания присоединенных восточных земель, пригодился позже, когда наступил современный этап приема и адаптации стран бывшего социалистического содружества – стран Центральной Европы.

Большие сложности в обеспечении интегрированной региональной целостности, не преодоленные до сих пор, были вызваны референдумом по принятию общеевропейской конституции ЕС. Оба запуска по всем европейским странам-членам ЕС встретили неодобрение населения Франции и затем - Ирландии.

Идеологическое обеспечение интеграционных процессов во многом приобрело политизированный характер, причем асимметричный для «старых» членов Сообщества и для «новых» стран. Для первых проблематика повышения конкурентоспособности Союза несколько отошла на второй план, поскольку необходимо решать задачи выравнивания, которые требовали все больших средств на эти цели. Отчасти эти проблемы вновь реанимировали теории центральных мест и полюсов роста. Для «новых» членов Союза проблема повышения конкурентоспособности вообще не значима, и основное стремление связано с повышением своего благосостояния по европейским стандартам.

Для руководителей отечественных региональных органов исполнительной власти, исходя из изложенного, важно иметь в виду, что активная деятельность властных органов способна активизировать хозяйственную и предпринимательскую инициативу, используя возможности координации, основанные на так называемом административном ресурсе.

Современные зарубежные теории развития и размещения производительных сил. Теории региональной интеграции на примере Европейского экономического сообщества, Североамериканской торговой экономической зоны (NAFTA) и других региональных интеграционных образований.

Проблемы рационального размещения производительных сил, обсуждаемые в развитых зарубежных странах, в основном аналогичны дискутируемым в России. Это вполне объяснимо. Очевидно, что переход на рыночную модель поставил не только проблемы, свойственные для рыночной экономики, но и подсказал наработанные там инструменты и способы решения, многие из которых имели развитый научный и теоретико-методический аппарат. Открытость экономики и отсутствие идеологических барьеров позволяют применять методы регионального регулирования, положительно себя зарекомендовавшие в развитых рыночных странах.

Вместе с тем, даже использование известного в России научно-теоретического инструментария по региональной политике и размещению производственных мощностей для российской высшей федеральной и региональной исполнительной власти представляет интерес, потому что решаются новые по предмету задачи, связанные с обеспечением реальной и более полной интеграции стран в ЕС. Это должно быть полезно для той части российской элиты, которая реально заинтересована в поиске путей формирования российско-белорусского Союзного государства, в «нащупывании» форм приемлемой для всех сторон интеграции с экономикой Украины, Казахстана, обеспечении Евразийского экономического содружества эффективными механизмами повышения результативности совместной деятельности, росте заинтересованности остальных стран СНГ теснее работать с Россией.

Западная регионально-экономическая мысль в основном развивается в двух основных направлениях:

• традиционный комплекс теорий: дальнейшая разработка теорий полюсов роста, политики выравнивания уровней социально-экономического развития в ЕС, регионального программирования, развития пространственных кластеров и технопарков;

• новый комплекс идей, осваивающих инструментарий так называемой новой экономики, когда доминирующим фактором перераспределения финансовых потоков становятся нематериальные активы.

Теории полюсов роста, рассматривающее развитие региона как поляризующийся процесс, как пространственное фокусирование предпринимательской активности, концептуально оставаясь в рамках старой парадигмы, разрабатываются в настоящее время на новых методологических основаниях с использованием инструментария теории игр, теории хаоса и синергетики И.Пригожина и Стингера. Пространственная концентрация предпринимательской активности становится предметом регулирования программными и бюджетно-налоговыми средствами, чтобы «диффузия» этой активности вовлекала все прилегающие регионы. Так, по мнению современного французского регионалиста Ж.Будевиля, региональный «полюс роста», становящийся целью и одновременно средством региональной политики, «представляет собой набор развивающихся и расширяющихся отраслей, размещенный в урбанизированной зоне и способных вызвать активизацию экономической деятельности во всей зоне своего влияния»¹³¹. Полученные в отраслевом и региональном разрезах приоритеты формируют последовательность регионов, в которых инициируется предпринимательская активность.

Все более осмысливается, получая соответствующее научное обоснование, «живая» проблематика европейской региональной политики, включая необходимость реально интегрировать вновь принятые страны Центральной Европы, поскольку с учетом их имеет место крайнее обострение экономических и социальных различий внутри европейского интеграционного сообщества. Пополнение прежнего европейского интеграционного сообщества новыми странами-членами ЕС, весьма разнородными с точки зрения уровня благосостояния и конкурентоспособности, ставит принципиально новые проблемы перед Сообществом в условиях, когда не решены и «старые» проблемы.

К числу таких «старых» проблем относится рациональное управление бюджетом Европейского союза, в котором более трети расходов, т.е. примерно 30 миллиардов евро в год, предусмотрено направлять на цели проведения региональной политики, или, используя терминологию договора об интеграции¹³², на укрепление экономического и социального единства Сообщества.

Второе направление, связанное с новым комплексом идей, осваивающих инструментарий новой экономики, принципиально ново для отечественной теории и практики регионального регулирования. Прежде всего, поскольку новая экономика отличается от традиционной рыночной тем, что в ней начинают доминировать нематериальные активы (контрактные сети, бренды, торговые марки, know-how и т.п.), то и инструментарий современных зарубежных теорий формируется по этой линии. Здесь задействованы инструменты финансового программирования, регулирования на фондовых рынках мира динамики повышательной и понижательной конъюнктуры через «голубые фишки» ТНК, имеющих региональную структурную рассредоточенность, что позволяет инициировать конъюнктурные процессы в соответствующих регионах в нужных направлениях.

Так, известно, финансовые кризисы 90-х годов прошлого века в Бразилии, Таиланде, Индонезии и России (так называемый финансовый дефолт 1998 года), повлиявшие на удешевление целых групп товаров, производимых преимущественно в перечисленных странах, этим и были вызваны. В этом винили известного американского биржевого спекулянта миллиардера Джорджа Сороса, замеченного ранее в валютных атаках на английский фунт стерлингов, хотя для этих целей есть целые аналитико-стратегические центры в США¹³³. Для нас здесь важно отметить и подчеркнуть не столько персонализацию виновника, сколько сам факт возможности таких технологий оперирования нематериальными активами, способными наносить, не используя военную силу, существенный урон материальным производительным силам страны, удешевляя их в результате финансовых дефолтов как формы обесценения национальной валюты. Это и есть веяние новой экономики.

Таблица 5