Органы управления субъектов федерации в зависимости от их статуса (республика, край, область, автономный округ).

В соответствии с Конституцией Российской Федерации федеративное устройство страны составляют субъекты Российской Федерации. Следует помнить, что 65-я статья Конституции Российской Федерации перечисляет их в соответствии с установленным порядком: вначале перечисляются республики, затем края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Такая упорядоченность находит проявление и в соответствующем нормативно-правовом закреплении статусных уровней субъектов Российской Федерации.

Так, статус республики определяется Конституцией Российской Федерации, согласно ее статье 66, и конституцией республики. Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации.

Соответственно уровни управления и компетенции федеральных и региональных органов управления строятся согласно указанной упорядоченности. В республиках формируется правительство республики. В крупных областях может быть также правительство области, в остальных - администрации глав областей. Представительные органы власти в субъектах Российской Федерации также формируются в соответствии с этим подходом, и наряду с законодательными собраниями, могут быть и областные государственные думы, как эти имеет место, например, в Томской области.

Поскольку республики в составе России созданы в соответствии с доминантой национально-этнического состава, определяющего их название, то республики имеют право, наряду с общегосударственным согласно Конституции Российской Федерации русским языком, вводить собственный государственный язык. Их употребление осуществляется в органах государственной власти, в муниципальных органах и органах территориального самоуправления в местах преимущественного проживания так называемой коренной национальности наряду с русским языком. Этим как одной из конкретных форм обеспечивается сохранение национальной культуры всех народов, населяющих Россию.

Выше были рассмотрены предметы ведения и полномочий федеральных и региональных государственных органов управления. Здесь же важно отметить, что безопасность и целостность страны обеспечивают территориальные органы федеральных министерств и ведомств, которые призваны обеспечивать должную экологическую, технико-технологическую, атомную и энергетическую безопасность и порядок. Так, имеются территориальные управления министерств Внутренних дел, Чрезвычайных ситуаций, природных ресурсов и охраны окружающей среды с Федеральной службой Ростехнадзор. Их наличие вместе с общефедеральными магистралями электропроводящих сетей и железнодорожных путей служит «каркасом» устойчивости страны.

Федеральная региональная политика и место в ней субъектов федерации и муниципальных образований. Региональная структура управления (на примере субъекта Российской Федерации).

В советский период истории России региональная политика органически входила в систему плановых и предплановых документов целостной системы народнохозяйственного планирования. Разработке основной формы государственных планов социального и экономического развития – пятилетних и годовых – предшествовала мощная предплановая подготовка, ориентированная на комплексное развитие каждой территории страны. Предшествовали всей плановой работе разработка таких комплексных документов, как:

• Комплексная Программа научно-технического прогресса страны и его социально-экономических последствий на 20-тилетний период в разбивке на пятилетия и также на 20 лет разрабатывались Комплексные программы научно-технического прогресса и его социально-экономических последствий в союзных республиках. В этих программах разрабатывались сценарии наиболее вероятных прогнозов в отраслях народного хозяйства и влияние прогнозируемых разработок на смежные отрасли народного хозяйства. В республиканских Комплексных программах упор делался на отрасли региональной специализации, чем в значительной степени занимались республиканские академии наук, работающие под единым комплексным планом фундаментальных исследования АН СССР;

• Генеральная Схема развития и размещения производительных сил на территории всей страны на 20-тилетний период в разбивке на пятилетия и соответствующих Схем развития и размещения производительных сил на территории союзных республик, где учитывались возможности развития территориальных производительных сил исходя из реально складывающихся природно-географических и минерально-ресурсных возможностей. Предполагалось, что прогностическая работа, проведенная в Комплексной Программе научно-технического прогресса страны и его социально-экономических последствий, отражается и учитывается в территориальных проработках, в т. ч. для формирования тех территориально-производственных комплексов, которые призваны материализовать достижения НТП;

• Основные направления социального и экономического развития страны и союзных республик на 15-тилетний период с разбивкой по пятилетиям и вбирающие в себя результаты двух предшествующих предплановых документов.

Уже на основании этих документов и с учетом их разработок в научно-техническом и территориальном плане разрабатывался и утверждался правительством страны Пятилетний план социального и экономического развития страны и союзных республик. В них находили отражение все проработки на уровне административно-территориального устройства страны, союзных республик и субъектов Российской Федерации (автономных республик, автономных национальных округов, областей, краев, автономной области). Соответственно были пятилетние планы социального и экономического развития всех административно-территориальных образований, кроме административных районов. Пятилетние планы имели годовую разбивку, для реализации последовательного и поэтапного осуществления всех инвестиционных планов. На каждый год разрабатывался и утверждался соответствующий годовой план социального и экономического развития страны и союзных республик.

Однако в силу того, что реальные капитальные вложения распределялись ежегодно, т.е. на каждый год отдельно и в начале каждого года, то реально действующим инструментом становился годовой народнохозяйственный план. В нем все научно-технические и территориальные проработки всех предплановых документов, если они не сулили открытие дополнительного потока капитальных вложений под конкретные ведомственные объекты, практически игнорировались. В результате идеально разработанная система предплановых документов и планов социального и экономического развития страны в полной мере не работала. Будучи формально идеальной, система народнохозяйственного планирования не осуществлялась должным образом. Вопреки всем долгосрочным проработкам стратегического характера реально приоритеты складывались ежегодно исходя из множества конкретно политических соображений.

В результате планы постоянного корректировались как в содержательном плане, так и по срокам выполнения конкретных плановых заданий. Образовывались огромные массивы неоконченных строительных объектов (так называемые «долгострои»), под которые выбивались правдами и неправдами неплановые объемы финансирования, которые затем перенаправлялись на другие неплановые объекты. Наращиваемые в результате этого народнохозяйственные диспропорции, расширяющееся пространство дефицита было следствием такого игнорирования утвержденных планов, их постоянной корректировки, объяснялись не методологией планирования, а его практикой. Поэтому о засилии якобы тотального нарохозплана, препятствующего развитию местной инициативы и неучете местных особенностей, можно говорить, только лукавя и как бы не замечая реальной практики хозяйствования, постоянно нарушающей требования планирования. Поэтому одним из первых институциональных мероприятий, подсказанных в т. ч. и западными консультантами, стал слом плановой системы: ликвидация Государственного Планового комитета страны и союзных республик (Госплана), Государственного комитета по материально-техническому снабжению (Госснаба) и т.п.

Модель «Слепая рука рынка», характерная для Англии и Голландии XVI-XVII веков, в высоко обобществленном народнохозяйственном комплексе России с ее крупными предприятиями, тесно взаимосвязанными поставками друг с другом, привела к коллапсу, к банкротству многих предприятий и деиндустриализации страны по ряду секторов. По утверждению академика Е. Каблова, генерального директора Всероссийского научно-исследовательского института авиационных материалов (ВИАМ), за годы реформ Россия «безвозвратно утратила 55% технологий, которые определяли промышленный, экономический и оборонный потенциал страны. Хуже того, процесс этот продолжается, вынуждая отечественных специалистов горько шутить, что скоро даже микросхемы для наших ракет придется выковыривать из китайских игрушек»⁴⁴.

Возрождение страны, наблюдаемое за последние годы, вновь поставило на повестку дня необходимость разработки стратегических планов развития страны, ее крупных межотраслевых комплексов и регионов. Возникла потребность в возрождении и региональной политики, способной обеспечить сбалансированное пропорциональное развитие всей страны и каждого ее региона в отдельности. Решением Правительства Российской Федерации в 2004 году в соответствии с приоритетами деятельности Правительства Российской Федерации, определенными в «Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации до 2008 года», было принято решение о необходимости разработки Концепции Стратегии социального и экономического развития России, а после ее обсуждения и самой Стратегии. Более того, было признанным, что в целях создания благоприятных условий для развития всех регионов в составе России подключить к разработке этой Стратегии все субъекты федерации. Теперь каждый субъект Российской Федерации самостоятельно разрабатывает и представляет в Министерство регионального развития Российской Федерации свою стратегию социально-экономического развития на среднесрочный или долгосрочный период. В настоящее время идет активная разработка каждым регионом стратегий на период до 2020 года. Разработанные стратегии вносятся на обсуждение на специальных заседаниях специально созданной для этих целей Межведомственной комиссии по разработке Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации при Минрегионе России.

Благодаря такому привлечению специалистов исполнительной власти региональных органов управления отлаживается разработка механизмов формирования стратегий российских регионов, формируются общие при нципы и подходы, позволяющие также итеративно налаживать процесс согласования перспектив развития страны с учетом видения регионов своих стратегических направлений развития. С 2005 года, когда этот процесс начался, рассмотрены стратегии социально-экономического развития уже более 75 субъектов. Не все проекты стратегий социально-экономического развития регионов принимаются с первого раза, и с учетом высказанных замечаний и рекомендаций происходит уточнение параметров развития, достижение необходимых душевых показателей потребления основных социальных и потребительских благ и услуг. Некоторые руководители субъектов Российской Федерации требуют от руководителей администраций муниципальных образований городов и административных районов также разработки их Стратегий социального и экономического развития на среднесрочный и долгосрочный периоды. Так, губернатор Московской области Б.В.Громов обязал всех руководителей администраций районов в составе Московской области разрабатывать такие стратегии для своих муниципальных образований. Бесспорно, работа над поиском лучшей модели социально-экономического развития территории, работа над потенциальными сценариями развития регионов на долгосрочный период мобилизует поиск своих локальных ресурсов для решения задач роста благосостояния населения регионов и местных сообществ.

Перспективным решением было признание необходимости, наряду со Стратегиями социально-экономического развития региона, разрабатывать также схемы территориального планирования субъектов федерации и обсуждать их также в Межведомственной комиссии Министерстве регионального развития Российской Федерации. Несомненно, комплексная проработка региональных планов развития позволит ставить и решать задачи значительно более широкого диапазона, чем если рассчитывать только на стихийный механизм рыночной самонастройки. На федеральном уровне пока не разрабатывается Генеральная схема развития и размещения производительных сил на территории России. Но идущая в настоящее время доработка проекта Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года (в части регионального развития), проводимая Министерством регионального развития Российской Федерации, осуществляется в разрезе регионов и потому учитывает разработанные ими стратегии. В них содержатся основные направления развития территорий Российской Федерации, разработанные на основе комплексного анализа их потенциала и территориальных схем развития регионов на среднесрочный и долгосрочный периоды.

Необходимость использовать старые наработанные подходы к стратегическому планированию с отлаженным инструментарием обеспечения сбалансированности и согласованности разных ключевых показателей между собой, есть требование времени. Это важно, чтобы в новых условиях обеспечивать воспроизводство человеческих ресурсов, поддерживать и развивать инфраструктуру, усиливать конкурентные преимущества регионов на основании определения своего места в системе международного и межрегионального разделения труд.

Эпоха новой экономики выводит на мировую арену в качестве субъектов хозяйственной деятельности целые регионы, которые будут все более конкурировать как региональные корпорации (квазикорпорации) на глобальном рынке за лучшее качество человеческого капитала на своей территории, потому что только такое качество способно обеспечить инновационный путь развития на постоянно воспроизводимой на новом уровне основе. Когда такая конкуренция регионов станет всеобщим глобальным явлением, тогда действительно человеческий потенциал как генератор вновь и вновь появляющихся новых нематериальных активов будет главенствующим в новой экономике. Правда, на этом уровне экономика превратиться уже в нечто иное.

Показатели социально-экономического развития муниципального образования и степень влияния на них обоих ветвей власти муниципалитета.

Показатели социального и экономического развития муниципального образования являются своеобразными индикаторами для его администрации при постоянном отслеживании изменения ситуации на подведомственной территории. Они только тогда приобретают операционный характер, когда служат предметом постоянного аналитической работы по взаимозависимости влияния изменения одних показателей на другие. Постоянный поиск зависимости тенденций изменения от внешних и внутренних условий является залогом корректного и грамотного управления социально-экономическими процессами.

Результативность ведения аналитической работы обеспечивается только при постоянном мониторинге изменений значения каждого показателя. Примерный перечень показателей, по которым целесообразно отслеживать изменение ситуации по годам или кварталам в зависимости от принимаемых решений, представлены в таблице 5. Более полный перечень показателей, характеризующих динамику изменения социально-экономических характеристик муниципального образования, в т.ч. для целей прогнозирования, дан в Приложении 3.

Важнейшим инструментом, призванным обеспечить реальную комплексность развития региона или муниципального образования становится постоянная работа обеих ветвей власти. Если перед исполнительной властью, как правило, стоят задачи во многом формального подтверждения правильности проводимой политики на уровне муниципального образования, то перед представительной властью, избранной муниципальным сообществом для защиты своих исконных интересов, во многом в качестве основной стоит задача обеспечения реального повышения жизненного уровня.

А это значит - наполнение формальных показателей динамики качества жизни реальным содержанием.

Таблица 5

Примерный перечень показателей социально-экономического развития муниципального образования

№ п/п	Показатель	Единица измерения
1.	Объем производства промышленной продукции по крупным и средним предприятиям	в процентах нарастающим итогом за 3 последних года в сопоставимых ценах
2.	Объем производства промышленной продукции по крупным и средним предприятиям на одного работающего в промышленности	тыс. рублей
3.	Валовая продукция сельского хозяйства в хозяйствах всех категорий	в процентах нарастающим итогом за 3 последних года в сопоставимых ценах
4.	Валовая продукция сельского хозяйства в хозяйствах всех категорий на душу населения	тыс. рублей
5.	Поголовье крупного рогатого скота в сельскохозяйственных организациях	в процентах нарастающим итогом за 3 последних года
6.	Надой молока от одной коровы в сельскохозяйственных организациях	килограмм
7.	Урожайность зерновых и зернобобовых культур в хозяйствах всех категорий	центнеров с гектара
8.	Урожайность овощей в хозяйствах всех категорий	центнеров с гектара
9.	Поступления налоговых платежей и других доходов в консолидированный бюджет региона на одного трудоспособного жителя	в процентах нарастающим итогом за 3 последних года
10.	Поступления налоговых платежей и других доходов в консолидированный бюджет региона на душу населения	рублей
11.	Собственные доходы бюджета муниципального образования (за исключением финансовой помощи) на одного трудоспособного жителя (по данным финансового органа)	в процентах нарастающим итогом за 3 последних года
12.	Собственные доходы бюджета муниципального образования (за исключением финансовой помощи) на душу населения	рублей
13.	Прибыль прибыльных предприятий по крупным и средним организациям	в процентах нарастающим итогом за 3 последних года
14.	Прибыль прибыльных предприятий на одного работающего по крупным и средним организациям	рублей
15.	Удельный вес убыточных предприятий на конец периода	в процентах к общему числу предприятий
16.	Инвестиции в основной капитал за счет всех источников финансирования по крупным и средним организациям	в процентах нарастающим итогом за 3 последних года в сопоставимых ценах
17.	Инвестиции в основной капитал за счёт всех источников финансирования на одного работающего по крупным и средним организациям	рублей
18.	Ввод в действие жилых домов	в процентах нарастающим итогом за 3 последних года
19.	Ввод в действие жилых домов	кв. метров на 1000 человек
20.	Среднемесячная заработная плата работников крупных и средних организаций	рублей
21.	Среднемесячная заработная плата работников крупных и средних организаций	в процентах нарастающим итогом за 3 последних года
22.	Просроченная задолженность по заработной плате на конец года	в процентах к соответствующей дате предыдущего года
23.	Просроченная задолженность по заработной плате на конец года на одного работающего	рублей
24.	Оборот розничной торговли	в процентах нарастающим итогом за 3 последних года в сопоставимых ценах
25.	Оборот розничной торговли на душу населения	рублей
26.	Объем платных услуг	в процентах нарастающим итогом за 3 последних года в сопоставимых ценах
27.	Объем платных услуг на душу населения	рублей
28.	Уровень зарегистрированной безработицы к экономически активному населению	на конец года, в процентах
29.	Охват детей дошкольным образованием (по данным Министерства образования и науки Челябинской области)	в процентах к общему количеству детей дошкольного возраста
30.	Количество зарегистрированных преступлений	единиц на 10 тыс. человек

Надо отметить, что это иногда бывает в ущерб благоприятным количественным показателям. И в этом функциональное назначение представительной ветви власти – добиваться не формальных благоприятных и благополучных показателей, а реального изменения жизни населения к лучшему.

Роль муниципального сообщества в подготовке и принятии решений по комплексному развитию территории, подведомственной аппарату управления муниципального образования.

В настоящее время далеко не многие муниципальные образования могут похвастать активным участием своего муниципального сообщества через свои представительные органы власти в разработке стратегий и программ социально-экономического развития. Предстоит много работать над тем, чтобы постоянное участие муниципального сообщества стало нормой его жизнедеятельности. Между тем, это, как показывает практика регионального управления, социокультурные закономерности и опыт ряда демократически более развитых стран, является магистральным направлением развития социумов самого разного уровня в иерархии административно-территориального устройства страны.

Для регионального руководства должно быть императивом (долженствованием) - чем скорее удастся осуществить привлечение в конструктивное обсуждение всех лучших сил муниципального сообщества к выбору направлений и путей собственного развития, тем лучше будет для него. Это означает, что значительно больше интеллектуальных ресурсов может быть задействовано в поиске наиболее перспективных сценариев социально-экономического развития муниципального сообщества, его исполнительной власти и региона, куда такие сообщества входят, в целом.

Причем в условиях демографического тренда (тенденции) в сторону все большего старения населения в большинстве регионов России необходимость поиска форм привлечения к работе пенсионеров становится дополнительным ресурсом для уменьшения демографической нагрузки на трудоспособное население.

Все большее раскрытие в новой экономике качества регионов в межрегиональной конкуренции как квазикорпораций предполагает возрастание субъектных характеристик регионального сообщества. Бюрократический характер управления, который проявляется и на корпоративном уровне, как это подметил еще в середине прошлого века как основную тенденцию известный американский экономист Джон Кеннет Гелбрейт и назвал ее техноструктурой, на региональном уровне также реализуется в доминировании исполнительной власти над представительной властью. Преодолеть и побороть это даже в государстве рабочих и крестьян, как поначалу задумывался советский строй, не удалось. Власть была узурпирована партийно-правительственной и государственно-хозяйственной номенклатурой, усиленной военно-полицейской репрессивной машиной, и эта ситуация внутреннего распределения элитных групп по горизонтали власти в центре и по вертикали власти по регионам практически осталась до сих пор. Предстоит обеспечить выход муниципального сообщества как субъекта коллективно-групповой деятельности на уровень неформальной и содержательной разработки перспектив собственного развития и принятия соответствующих решений. Это – магистральный путь социокультурного развития региональных социумов. В глобальной конкуренции регионов и ТНК выиграет та страна, где это удастся сделать быстрее. Это – геополитический и социокультурный императив новой экономики.

Пока же мы имеем парадокс отечественного мироощущения и коллективно-группового сознания: чем ниже уровень иерархии управления и соответственно административно-территориального устройства, тем менее консолидировано общественное самоуправление. В Западной Европе, где традиции самоуправляемых общин, берущих начало от профессиональных ремесленных цехов и гильдий, а также муниципальных сообществ городских кварталов и сельских поселений, длительное время не переформатировались общественно-политическими коллизиями, как в нашей стране, складывается закономерное соответствие между уровнем административно-территориального устройства государства и степенью консолидации общества. Постепенное обобществление труда приводит к тому, что формируются такие феномены, как классовая солидарность, партийные и общественные движения.

В нашей стране нормальные процессы земства, сословных представительств, а потом советов крестьянских, рабочих и солдатских депутатов после политизации и бюрократизации исполнительной власти этих же советов перестали соответствовать реальной интеграции на уровне местного сообщества, эволюционному развитию социально-коммуникативных процессов по превращению местных сообществ в социальную общность по месту проживания. Поэтому предстоит формировать эти коммуникации снова, конструируя их вновь и используя не только опыт гражданского общества, но и возможности информационно-коммуникационных технологий.

Проводимая до 2010 года в нашей стране Административная реформа отчасти направлена на решение подобных задач, но поскольку она осуществляется без привлечения той самой местной и региональной общественности, для которой она проводится, то видимо и результат будет «как всегда». Однако для региональных руководителей, реально заинтересованных в повышении эффективности функционирования не только самого исполнительного аппарата, но и в прогрессирующем развитии регионального социума, содержательно и процедурно наполненная демократизация должна стать путеводной нитью совершенствования общества на уровне конкретно взятого подведомственного региона. По мере расширения нового поколения региональных руководителей, принимающих данную прогрессивную парадигму и подчиняя ей все управленческие технологии, прогресс всего российского общества станет очевидным «городу и миру», как говорили об общественно полезных акциях в Древнем Риме.

Сказанное позволяет увидеть проблемы консолидации при формировании должного субъекта территориального управления. Выражая региональные интересы, такой субъект должен быть носителем и реализатором объективно общих для различных групп населения социально-экономических интересов.