1.2. Основні сучасні системи місцевого самоврядування

Процес становлення сучасних правових форм місцевого самоврядування розпочинається з кінця XVIII сторіччя, коли внаслідок перемоги буржуазно-демократичних революцій у правових системах США та ряді західноєвропейських держав отримала визнання та закріплення теорія природних прав, що базується на ідеї свободи як вищої соціальної цінності, автономії людини та інститутів громадянського суспільства, в тому числі і територіальної громади, у відношенні до держави. В цей час відбувається зародження двох основних сучасних систем місцевого самоврядування: англосаксонської (англо-американської) та континентальної (французької).

Перша система веде свій початок з місцевих громад та парафій, а також з міст середньовічної Англії, управління якими поступово «вмонтовувалося» в державну вертикаль управління країною. Починаючи з XI сторіччя самоврядним англосаксонським громадам надавалася широка автономія як у виконанні приписів королівської влади, так і у творенні власних норм права. Становлення англосаксонської муніципальної системи в основному було завершене реформою 1888 р., в ході якої були визначені територіальні основи місцевого самоврядування, його організаційна та фінансова самостійність, структура органів місцевого самоврядування та їх повноваження. Характерними рисами цієї системи є:

• значна автономія органів місцевого самоврядування у відношенні до держави - вони формально виступають як такі, що діють автономно в межах наданих їм повноважень, а пряме підпорядкування органів різного територіального рівня відсутнє;

• відсутність на місцях повноважних представників центральної влади, які б опікали органи місцевого самоврядування. Контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування здійснюється переважно непрямим шляхом - через центральні міністерства. Цій моделі притаманний також жорсткий судовий контроль;

• виборність ряду посадових осіб місцевого самоврядування територіальною громадою;

• функціонування органів місцевого самоврядування в межах своєї компетенції, закріпленої в законі (доктрина inter vires), і заборона їх виходу за межі своєї компетенції (ultra vires). Тобто, повноваження місцевого самоврядування визначаються згідно позитивним принципом правового регулювання (органи місцевого самоврядування можуть робити лише те, що прямо передбачено законом).

Правова форма та основні елементи другої системи склалися ще в період еволюції Римської держави. Так, у процесі формування єдиної централізованої держави та переходу від античної республіки до абсолютної монархії неримське населення вело постійну боротьбу за рівні з громадянами Риму політичні і громадянські права. Особливо гострим було питання щодо політичного рівноправ’я, що значно розширювало можливості населення інших громад – municipes (неримських громадян) для участі як у суспільно-державному житті, так і в торговельно-економічному обороті на основі римського приватного права. Оскільки італійські та інші громади і провінції забезпечували Рим всім необхідним для його існування як центру держави, вони також вимагали від нього повного обсягу політичних і громадянських прав і свобод.

У той час ця боротьба не увінчалася успіхом. Навіть після того як римське право було поширене на всю територію Римської імперії, міста та громади за межами Риму залишалися municipium - такими, що не мають політичних прав, навіть при здійсненні ними незначної юрисдикції яка була повністю підпорядкована римським магістратам (префектам чи іншим чиновникам). Вони призначалися в міста центральною владою і жорстко забезпечували проведення в життя норм римського права і приписів римських органів та посадових осіб. З часом їх адміністративна компетенція та судова влада поступово розширювалася і, навпаки, муніципальні магістрати позбавлялися владних повноважень і потрапили в повне підпорядкування до римських магістрів.

Так закладалися правові та політичні засади взаємодії між центральною (державною) та місцевою (муніципальною) владами за умови жорсткої опіки останньої представниками центральної влади на місцях.

Сучасна континентальна модель організації влади на місцях є результатом тривалої еволюції римської системи, і свій кінцевий вигляд вона отримала у Франції після прийняття в 1982 р. Закону «Про права і свободи місцевих колективів». Ця система характеризується такими рисами:

• більш високим (порівняно з англо-американською моделлю) ступенем централізації, наявністю вертикальної підпорядкованості;

• поєднанням місцевого самоврядування і прямого державного управління на місцях. Це знаходить свій прояв у функціонуванні на одному територіальному рівні обраних територіальною громадою органів місцевого самоврядування та призначених центральною владою уповноважених представників (префектів, комісарів та ін.), які здійснюють адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування;

• повноваження місцевого самоврядування визначаються згідно з негативним принципом правового регулювання (органам місцевого самоврядування дозволяється робити все, що не заборонено законом).

Поряд з цими основними муніципальними системами в зарубіжних країнах мають місце їх різновиди (змішані системи) і окремі специфічні моделі організації місцевої влади.