- •Навчальний посібник ужгород
- •Передмова
- •Розділ 1. Загальна характеристика муніципального права
- •§1. Поняття, предмет та методи муніципального права
- •§2. Муніципально-правові норми та муніципально-правові інститути. Система муніципального права
- •§3. Муніципально-правові відносини
- •§4. Джерела муніципального права
- •§.5. Муніципальне право як наукова та навчальна дисципліна
- •§1. Історико-теоретичні основи місцевого самоврядування
- •1.1. Історія виникнення місцевого самоврядування
- •1.2. Основні сучасні системи місцевого самоврядування
- •1.3. Поняття “місцевого самоврядування” у науковій думці
- •1.4. Основні теорії (концепції) місцевого самоврядування
- •§2. Концепція місцевого самоврядування в Європейській хартії місцевого самоврядування
- •§3. Концепція місцевого самоврядування в Конституції України
- •§4. Взаємовідносини державної влади та місцевого самоврядування в Україні
- •§5. Принципи, завдання та функції місцевого самоврядування
- •Розділ 3. Правові основи місцевого самоврядування
- •§1. Конституційно-правові основи місцевого самоврядування
- •4. Норми, в яких закріплені правові гарантії місцевого самоврядування. Вони стосуються:
- •§2. Європейська хартія місцевого самоврядування
- •§3. Закони України та підзаконні нормативні акти, що становлять правову основу місцевого самоврядування в Україні
- •§4. Акти місцевого самоврядування
- •§1. Поняття системи місцевого самоврядування та її елементи
- •§2. Територіальна громада - базовий елемент системи місцевого самоврядування
- •§3. Поняття та види органів місцевого самоврядування. Представницькі органи місцевого самоврядування
- •3.1. Поняття органу місцевого самоврядування, основні ознаки органу місцевого самоврядування
- •3.2. Представницькі органи місцевого самоврядування
- •3.3. Сесія як основна форма роботи місцевих рад
- •3.4. Постійні комісії та тимчасові контрольні комісії ради
- •3.5. Районна в місті рада
- •§ 4. Обласні та районні ради
- •§ 5. Сільський, селищний, міський голова
- •5.1. Правовий статус сільського, селищного та міського голови
- •5.2. Особливості правового статусу та повноваження голови міста Києва
- •§ 6. Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад
- •§ 7. Статус депутата місцевої ради
- •7.1. Особливості статусу депутата місцевої ради
- •7.2. Початок і припинення повноважень депутата місцевої ради
- •7.3. Права і обов’язки депутата місцевої ради
- •7.3.1. Робота в раді
- •7.3.2. Робота у виборчому окрузі
- •7.4. Депутатські групи і депутатські фракції
- •7.5. Гарантії депутатської діяльності
- •4. Гарантії депутатів місцевих рад від необґрунтованого переслідування
- •§ 8. Статус службовців органів місцевого самоврядування
- •§ 9. Місце та роль органів самоорганізації населення в системі місцевого самоврядування
- •§ 10. Асоціації та інші добровільні об’єднання органів місцевого самоврядування
- •§1. Поняття і види виборів до органів місцевого самоврядування
- •§2. Місцевий референдум
- •§3. Загальні збори жителів за місцем проживання
- •§ 4. Місцеві ініціативи
- •§5. Громадські слухання
- •§6. Відкликання депутата місцевої ради
- •§7. Перспективи розвитку безпосередніх форм місцевої демократії в Україні
- •Питання для самоконтролю :
- •Розділ 6 компетенція місцевого самоврядування
- •§1. Поняття та зміст компетенції місцевого самоврядування
- •1. Об’єктивні критерії - обсяг і характер завдання.
- •2. Суб’єктивні критерії - ефективність та економія.
- •1) Питання місцевого значення;
- •2) Питання, що не вважаються безпосередньо місцевими і право вирішувати які делегується відповідно до закону органам місцевого самоврядування.
- •§2. Закріплення сфери компетенції та повноважень місцевого самоврядування в Конституції та законах України
- •2.1. Компетенція сільських, селищних, міських рад
- •2.2. Компетенція районних, обласних рад
- •2.3. Компетенція сільського, селищного, міського голови
- •2.4. Компетенція виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної в місті ради
- •1. У сфері соціально-економічного і культурного розвитку, планування та обліку:
- •2. У галузі бюджету, фінансів і цін:
- •3. Щодо управління комунальною власністю:
- •4. У галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв’язку:
- •6. У сфері освіти, охорони здоров’я, культури, фізкультури і спорту:
- •7. У сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища:
- •8. У сфері соціального захисту населення:
- •9. У галузі зовнішньоекономічної діяльності:
- •10. Щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою:
- •11. Щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян:
- •12. Щодо відзначення державними нагородами, відзнаками Президента України та присвоєння почесних звань України:
- •Фінансово-економічна основа місцевого самоврядування
- •§1. Комунальна власність та її правовий режим
- •1.1. Поняття комунальної власності
- •1.2. Об’єкти і суб’єкти права комунальної власності
- •1.3. Правові форми використання комунальної власності
- •1.4. Відчуження об’єктів комунальної власності
- •§2. Місцеві бюджети та цільові фонди місцевого самоврядування
- •§3. Місцеві податки і збори
- •§ 1. Поняття та система гарантій місцевого самоврядування
- •§ 2. Судовий захист прав та інтересів місцевого самоврядування
- •2.1. Роль судової влади у системі захисту прав місцевого самоврядування
- •2.2. Захист прав місцевого самоврядування в Конституційному Суді України
- •2.3. Захист прав місцевого самоврядування в судах загальної юрисдикції
- •Розділ 9. Відповідальність у муніципальному праві
- •§1. Поняття та види відповідальності у муніципальному праві
- •Види відповідальності у муніципальному праві
- •§2. Особливості відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування
- •Особливі випадки відповідальності у муніципальному праві у формі дострокового припинення повноважень органів і посадових осіб місцевого самоврядування та призначення позачергових виборів
- •§3. Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед юридичними і фізичними особами
- •Навчальний план з курсу “Муніципальне право України”
- •Вимоги до рівня засвоєння змісту дисципліни
- •Вимоги до рівня підготовки для засвоєння дисципліни
- •Вимоги до знань та умінь
- •Знати :
- •Тестові завдання
- •Установіть відповідність між поняттями та їх визначеннями :
- •Закінчіть речення, наведені нижче
- •Рекомендована література
- •Ужгородська міська рада
- •IV сесія V скликання
- •Рішення
- •Ужгородська міська рада __іv__ сесія __v__ скликання
- •Затверджено
- •V скликання від 29.12.06
- •Регламент
- •Ужгородської міської ради V скликання
- •Розділ і
- •Загальні положення
- •Розділ II Сесія міської ради
- •Розділ III Порядок денний сесії
- •Розділ IV Засідання міської ради
- •Розділ V Прийняття рішень
- •Розділ VI Порядок надання слова
- •Розділ VII Порядок голосування пропозицій
- •Розділ vііі Дисципліна та етика на пленарних засіданнях
- •Розділ IX Протокол. Стенографічний звіт пленарного засідання
- •Розділ X Депутат міської ради
- •Розділ XI Постійні комісії ради
- •Розділ XII Депутатські групи і фракції
- •Розділ XIII Тимчасові контрольні комісії ради
- •Розділ XIV Міський голова
- •Розділ XV Секретар міської ради
- •Розділ XVI Відділ по роботі з депутатами та постійними комісіями
- •Виконавчий комітет міської ради
- •Виконавчого комітету Ужгородської міської ради
- •1. Загальні положення
- •2. Організація роботи виконавчого комітету
- •3.Планування роботи
- •4.Підготовка та проведення засідань виконкому, прийняття рішень
- •5.Порядок підготовки та прийняття розпорядчих документів
- •6.Підготовка та проведення нарад , зустрічей та інших заходів з участю міського голови
- •7.Організація роботи з документами
- •8.Організація роботи з документами в управліннях, відділах, інших структурних підрозділах
- •9.Організація контролю за виконанням документів
- •10.Порядок розгляду звернень та організації прийому громадян
- •11.Кадрова робота
- •12.Порядок проходження таємних документів
- •13.Робота з нагородними документами
- •14. Порядок прийому зарубіжних делегацій у міській раді
- •15.Порядок виконання друкарських і розмножувальних робіт
- •17.Організація використання робочого часу
- •18.Порядок забезпечення електронним зв’язком
- •19.Матеріально-технічне забезпечення діяльності виконкому, міської ради, режим роботи в приміщенні адмінбудинку
- •Ужгород - 2005
- •Місто Ужгород та його статус
- •Стаття 2 Сутність та правовий статус територіальної громади
- •Стаття з Рішення, що мають загальнообов'язкову силу
- •Стаття 4
- •Розділ II назва, символи влади
- •Розділ iiі територіальна громада міста
- •Загальні збори мешканців
- •Частина друга Міський голова
- •Частина третя Виконавчі органи ради
- •Частина четверта Відповідальність органів та посадових осіб Ужгородської міської ради та виконавчого комітету
- •Розділ VI бюджет територіальної громади міста ужгорода
- •Розділ VII майно територіальної громади
- •Розділ VIII
- •Опис та правила використання традиційної символіки на території м.Ужгорода.
- •81 Сахенко с. Визначення природи мандата депутата місцевої ради // http://www.Guds.Gov.Ua/document/42115
§2. Територіальна громада - базовий елемент системи місцевого самоврядування
Територіальна громада в Україні з її звичаями і традиціями має ознаки глибокої давнини. Дослідник громади в Україні І.Черкаський слушно писав: «... про початок походження цієї установи ми не знаходимо жодних відомостей ні в літописах, ні в писаних законодавчих пам’ятках. З великою ймовірністю можна думати, що сільські громади постали за тих часів, коли слов’янські племена, які заселяли теперішню південно-західну Русь, ще не були об’єднанні в державні спілки під зверхньою владою господарів»44.
Еволюцію територіальної громади в період Київської Русі досліджував М.Грушевський. Він простежив процес розвитку територіальної громади, починаючи з родин та родів, і показав, як на певному етапі розвитку родинні зв’язки слабшали і зміцнювалися «мотиви територіальної близькості, сусідства, солідарності територіальної й економічної», як внаслідок поділу родин «рідні осідали побіч себе групами, і пізніше, як розросталися й ділилися ширші родини, на старих займанщинах повставали нові родини, зв’язані спорідненням і творили громаду»45. За М.Грушевським, «сільській групі «родів» - дворищ досить близько відповідає громада Руської Правди - «вервь». Вона, з одного боку, не стільки не велика, що може ручити за своїх членів і відповідати за переступ, счинений на її території, з другого боку - се союз свобідний, її члени самі розпоряджають собою і укладають між собою умови» 46.
«Руська Правда» вже досить конкретно регулювала діяльність верві (територіальної громади). У джерелах знаходимо відомості, що «Руська Правда» прямо говорить про вервь або має її на увазі у 15 статтях. У них вона виразно значиться як територіальна організація сільського населення з конкретно визначеними функціями. На це передусім указує обширна територія, яку займає вервь, що закріплено в «Руській Правді». У багатьох статтях «Руська Правда» накладає матеріальну відповідальність за злочини, вчинені на території верві, найперше на конкретну особу - злочинця, а вервь відповідає лише тоді, коли його не знайдено. А те, що відповідальність виражається у матеріальному відшкодуванні у вигляді штрафу, означає, що конкретна особа, член верві, мала економічну самостійність.
М.Владимирський-Буданов, пояснюючи термін «вервь» писав: « ... та сама одиниця провінціального поділу як у південних і в північних землях називається верв’ю (корінь слова спільний індоєвропейський worf). Тій самій одиниці відповідають і назви «сотня» не тільки в міському, але і в провінціальному поділі»47. Згодом, як підкреслює С.Юшков, «вервь - це архаїчний інститут, який в основних руських центрах повинен був зникнути з розвитком феодальних відносин. Замість верві стали оформлятись сільські громади»48.
Еволюція територіальної громади в Україні тривала століттями. Роль та значення громади завжди були важливими в українському суспільстві.
Наприкінці XIX ст. Іван Франко, розмірковуючи над значенням громад у політичному житті держави, писав: «... коли кожний повіт, кожний край, кожна держава складається з громад - сільських чи міських, то все одно перша і найголовніша задача тих, що управляють державою, краями, повітами, повинна би бути така, щоб добре упорядкувати і мудрими правами якнайліпше забезпечити ту найменшу, але основну одиницю. Бо коли громада зле впорядкована, бідна, темна і сама в собі розлазиться, то очевидно, ще й увесь побудований на ній порядок повітовий, крайовий і державний не може бути тривалий»49.
Протягом усього свого існування територіальна громада в Україні здійснювала низку важливих функцій, що забезпечували життєдіяльність села чи міста. Серед них найважливіші: забезпечення правопорядку на своїй території, безпека всіх членів громади та збереження рухомого і нерухомого майна, а також господарська, соціального захисту, культурно-просвітницька функції.
Функції територіальних громад не втратили актуальності і в наш час, однак жителі населених пунктів сучасної України мало що знають про територіальну громаду, її силу, авторитет, взаємодопомогу і соціальний захист. Радянський період мав інші соціальні цінності, територіальні громади замінили керовані компартією ради, і самоврядування було ліквідоване. Тоталітарний режим не міг навіть на місцевому рівні терпіти самоврядування.
І тільки Конституція України, прийнята 26 червня 1996 року, відновила територіальну громаду в Україні. Конституція України (ст.140) закріпила: «Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України».
Нормативне визначення територіальної громади дається в ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» - це жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому Конституцією України, Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування - сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Безпосередньо територіальні громади можуть здійснювати самоврядування, тобто вирішувати питання місцевого значення у формі місцевого референдуму, загальних зборів громадян, місцевих ініціатив, громадських слухань.
Пріоритет територіальної громади в системі місцевого самоврядування прямо закріплено в статті 143 Конституції України, згідно з якою вона вирішує питання місцевого значення безпосередньо або через утворені нею органи місцевого самоврядування. Відповідно до цих конституційних положень Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (стаття 6) характеризує територіальну громаду як первинний суб’єкт місцевого самоврядування, основний носій його функцій і повноважень.
Водночас слід зазначити, що конституційний статус територіальної громади ще не отримав належної законодавчої деталізації, не визначено порядку створення, реорганізації та ліквідації територіальних громад, їх статусу як юридичної особи50 тощо.
Більш того, повноваження місцевого самоврядування в чинному законодавстві визначаються, як і за радянської системи, через компетенцію відповідних органів місцевого самоврядування. Це стримує розвиток місцевої демократії, стоїть на заваді становлення дієздатних та самодостатніх територіальних громад. Переважна більшість територіальних громад не має належної демографічної, територіальної, матеріальної та фінансової основи для утримання комунальних та інших служб, необхідних для надання соціальних послуг населенню.
Все це свідчить про те, що територіальні громади в Україні значною мірою сьогодні існують лише на папері, вони ще не стали спільностями людей, об’єднаних не лише спільною територією проживання, а й спільними інтересами та спільною участю у вирішенні питань місцевого значення, спільною відповідальністю за розвиток села, селища, міста, в суспільній свідомості місцеве самоврядування ще ототожнюється з місцевими органами влади та їх посадовими особами.
Внаслідок цього виникають обґрунтовані побоювання, що широкі самоврядні повноваження, які декларуються Конституцією як права територіальних громад, в силу фактичної відсутності останніх та слабкої матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування можуть потрапити до рук місцевої бюрократії і здійснюватися в корпоративних інтересах. Ці обставини свідчать про доцільність розробки та прийняття окремого закону (Закону України «Про територіальну громаду»), в рамках якого можна було б чітко врегулювати всі зазначені питання статусу територіальної громади.
Право територіальної громади на місцеве самоврядування забезпечується правом кожного громадянина України брати участь у місцевому самоврядуванні. Згідно зі ст. З Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за ознакою належності до відповідних територіальних громад. При цьому, будь-які обмеження цього права залежно від їх раси кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються.
Право членів територіальної громади на участь у здійсненні місцевого самоврядування може бути реалізоване у таких формах:
місцевий референдум;
вибори депутатів відповідної місцевої ради та передбачених законом посадових осіб місцевого самоврядування (місцеві вибори);
загальні збори (конференції) громадян за місцем проживання;
колективні та індивідуальні звернення (петиції) до органів і посадових осіб місцевого самоврядування;
громадські слухання;
місцеві ініціативи;
участь у роботі органів місцевого самоврядування та робота на виборних посадах місцевого самоврядування;
інші, не заборонені законом, форми.
Правову основу місцевого референдуму, місцевих виборів, інших форм безпосередньої участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування становлять Конституція України, закони України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 року, «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 06 квітня 2004 року, Положення про загальні збори громадян за місцем проживання, затверджене постановою Верховної Ради України від 17 грудня 1993 року та статути територіальних громад. Проте, слід зазначити, що деякі з цих актів прийняті до набуття чинності Конституцією України і тому вони сьогодні діють лише в частині, що не суперечить Конституції України. В силу цього ряд питань організації та проведення місцевих референдумів, зборів громадян за місцем проживання не має належного правового урегулювання, у зв’язку з чим на практиці виникають труднощі із застосуванням цих форм прямої демократії.
Основні ознаки територіальної громади, що закріплені в законодавстві України:
— територіальна — спільне проживання осіб (жителів), які входять у громаду на певній території (у межах певної адміністративно-територіальної одиниці—село, селище, місто - ч. 1 ст. 140 Конституції);
— інтегративна — територіальна громада виникає на основі об’єднання всіх жителів, які мешкають на певній території незалежно від того, чи є вони громадянами даної держави, тобто членами територіальної громади можуть бути громадяни даної держави, а також іноземні громадяни, особи без громадянства, котрі постійно мешкають на певній території. Можливе включення до територіальної громади біженців і переміщених осіб (ст. 1 Закону У країни від 21 травня 1997р.);
— інтелектуальна — в основі конституювання територіальної громади лежать спільні інтереси жителів, які мають специфічний характер і виявляються у вигляді широкого спектра системних індивідуально-територіальних зв’язків (основний об’єкт діяльності територіальної громади — питання місцевого значення - ч. 1 ст. 140 Конституції України);
— майнова — територіальна громада є суб’єктом права комунальної власності (їй належать рухоме і нерухоме майно, прибутки місцевих бюджетів, інші кошті, земля, природні ресурси, що перебувають у власності відповідних територіальних громад—ч. 1 ст. 142 Конституції України);
— фіскальна — члени територіальної громади є платниками місцевих податків і зборів (ст. 67 Конституції України; статті 4, 6, 15 Закону України «Про внесення змін у Закон України «Про систему оподаткування» від 18 лютого 1997р.)51.