§2. Місцевий референдум

Пріоритетною формою безпосередньої демократії в місцевому самоврядуванні є місцеві референдуми, проведення яких передбачено законодавством багатьох країн світу. В деяких країнах, зокрема США, референдуми застосовуються виключно на рівні штатів та місцевих територіальних спільнот, а проведення референдумів в загальнонаціональному масштабі взагалі не передбачено.

Варто зазначити, що до початку XIX ст. референдуми переважно практикувалися на локальному рівні, зокрема перший достовірно відомий референдум було проведено в 1439 р. у швейцарському кантоні Берн⁷³.

Батьківщиною референдумів вважається Швейцарія. Тут ще з 15 століття проводились чисельні “народні опитування”, перше з яких відбулось в 1449 році, внаслідок якого народ погодився на запровадження додаткового податку для покриття воєнного боргу республіки. З 16 століття в Європі стали відомими близькі до сучасних референдумів опитування мешканців общин3. Вперше прийняття конституції на референдумі відбулось у 1793 році у Франції. У подальшому інститут референдуму набував все більшого поширення і ця тенденція зберігається дотепер⁷⁴.

У суспільно-політичне життя України місцеві референдуми ввійшли порівняно недавно, але набули значного поширення, перетворившись на політичну та правову реальність нашого часу. Місцеві референдуми — це безпосереднє (пряме) волевиявлення територіальних громад щодо прийняття рішень з питань місцевого значення шляхом прямого голосування членів цих громад.

За своєю суттю місцеві референдуми є формою безпосередньої прямої локальної (місцевої) демократії, здійснення місцевої публічної влади безпосередньо територіальними громадами в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Місцевий референдум — вища форма безпосереднього волевиявлення територіальної громади щодо вирішення питань місцевого значення. Він є також основним актом локальної нормотворчості територіальної громади, який дозволяє їй браги пряму участь в управлінні місцевими справами.

Місцевий характер референдумів насамперед обумовлений характером питань, які можуть бути предметом відання територіальної громади. Предметом місцевого референдуму може бути, як зазначається в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні», будь-яке питання, віднесене Конституцією України, цим Законом та іншими законами до компетенції місцевого самоврядування. За змістом місцеві референдуми — це безпосереднє вирішення територіальними громадами питань місцевого самоврядування, тобто питань (справ), які випливають із колективних інтересів місцевих жителів — членів відповідної територіальної громади, віднесених Конституцією, законами України та статутами територіальних громад до предметів відання місцевого самоврядування, а також тих питань, які не входять до компетенції органів державної влади України. Не випадково згідно зі ст. 7 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцевий референдум визначається як форма вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення.

Водночас чинне законодавство визначає ряд обмежень щодо питань, які можуть виноситися на місцеві референдуми, і передбачає можливість визнання недійсними рішення, прийняті на таких референдумах, якщо їх предметом є питання, які законодавче не можуть виноситися на місцеві референдуми. Зокрема, на місцеві референдуми не виносяться: питання про скасування законних рішень органів державної влади та самоврядування; питання, віднесені до відання органів суду та прокуратури; питання, пов’язані з обранням, призначенням і звільненням посадових осіб, що належать до компетенції відповідної місцевої ради та її виконавчих органів.

Місцеві референдуми поділяють­ся на кілька видів. Зокрема, їх можна диференціювати за місцем і часом проведення, за підставами і наслідками їх проведення та іншими озна­ками. За місцем (територією) проведення місцеві референдуми поділя­ються на сільські, селищні й міські. За часом проведення місцеві рефе­рендуми поділяються на звичайні та повторні. За підставами проведен­ня місцеві референдуми поділяються на обов’язкові та факультативні, ініціативні та імперативні.

Місцеві референдуми є прерогативою територіальних громад. Відповідно до ст. 143 Конституції України територіальні громади забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх резуль­татів. Оскільки територіальними громадами визнаються лише жителі сіл, селищ, міст, то за місцем проведення об’єктивно розрізняють лише сільські, селищні й міські референдуми. Районні та обласні референду­ми Конституцією України не передбачені. Проте, вважають В.Ф. Погорілко та В.Л. Фсдоренко, не виключена можливість, що вони будуть враховані майбутніми законами про місцеві референдуми, аналогічно проведенню місцевих виборів депутатів обласних і районних рад⁷⁵. Зва­жаючи на особливості адміністративно-територіального поділу Ук­раїни, Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» визначив суто український різновид місцевого референдуму — рефе­рендум Автономної Республіки Крим.

З більшості питань, які перебувають у віданні місцевого самовряду­вання, проводяться факультативні (необов’язкові) референдуми з ініціативи місцевої ради, або на вимогу її депутатів, або на вимогу перед­баченої законодавством кількості громадян України, що постійно прожи­вають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» пе­редбачає проведення і обов’язкових місцевих референдумів. Зокрема, в ст. 6 цього Закону зазначається, що виключно місцевими референдума­ми в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць вирішуються питання про найменування й перейменування сільрад, се­лищ, міст, районів, областей; питання про об’єднання в одну із зазначе­них адміністративно-територіальних одиниць із спільним адміністра­тивним центром; питання про зміну базового рівня місцевого самовря­дування у сільських районах; питання про реорганізацію або ліквідацію комунальних дошкільних навчальних закладів, а також дошкільних навчальних закладів, створених колишніми сільськогосподарськими колективними та державними господарствами.

Деякі з цих положень нині втратили своє значення (зокрема, утворен­ня та ліквідація районів, визначення та зміна меж районів і міст, віднесен­ня населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів — виключна прерогатива Верховної Ради Ук­раїни (п. 29 ст. 85 Конституції України)), але в цілому обов’язковість як підстава винесення питань на місцеві референдуми, а відповідно і мож­ливість обов’язкових місцевих референдумів збереглися.

Істотне значення має також поділ місцевих референдумів на ініціативні та імперативні.

Звичайні місцеві референдуми є ініціативними. Вони призначають­ся відповідно до ст. 12 Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» місцевими радами за власною ініціативою або за пропозицією тих суб’єктів, які мають право вносити до відповідної ради проекти рішень або пропозиції щодо прийняття відповідних рішень.

Водночас можливе проведення місцевих референдумів на вимогу депутатів або громадян України. Зокрема, ст. 13 Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» передбачає, що місцева рада також призначає місцевий референдум на вимогу депутатів, що становлять не менш як половину від загального складу ради, або на вимогу, підписа­ну однією десятою частиною громадян України, які постійно прожива­ють на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці й мають право брати участь у референдумі.

Поділ місцевих референдумів на звичайні та повторні зумовлений можливістю порушення законодавства про відповідні референдуми та необхідністю відновлення справедливості шляхом проведення рефе­рендуму повторно на тих самих підставах і з таких самих питань. Так, відповідно до ст. 43 Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» якщо під час проведення місцевого референдуму було допущено грубі порушення цього Закону, відповідна місцева рада у 15-денний строк може призначити повторний місцевий референдум на всій тери­торії відповідної адміністративно-територіальної одиниці або на її час­тині. У такому випадку може бути прийнято рішення щодо утворення комісій з референдуму в новому складі.

Як справедливо зазначають В.Ф. Погорілко та В.Л. Федоренко, в перспективі, тобто за новим Законом, місцеві референдуми за своїм змістом мають поділятися на статутні та звичайні⁷⁶. Однак це, безумов­но, вимагає внесення коректив до профільного Закону «Про місцеве са­моврядування в Україні», ст. 19 якого — «Статут територіальної грома­ди села, селища, міста» — відносить прийняття означеного документа до відання представницького органу місцевого самоврядування. Звідси висновок, що в Україні фактично не створено правових умов для прове­дення статутних референдумів, що суттєво обмежує права місцевих жи­телів та не відповідає європейським стандартам локальної демократії.

Характер кожного виду місцевих референдумів знаходить свій ви­яв у предметі місцевого референдуму та принципах і стадіях його ор­ганізації і проведення.

Відповідно до ст. 4 Закону «Про всеукраїнський та місцеві референ­думи» предметом місцевого референдуму може бути: прийняття, зміна або скасування рішень з питань, віднесених законодавством України до відання місцевого самоврядування відповідних адміністративно-тери­торіальних одиниць; прийняття актів, які визначають зміст рішень рад, їхніх виконавчих органів, а також сільських, селищних і міських голів.

Основні засади організації і проведення місцевого референдуму в цілому ідентичні основним засадам організації і проведення всеукраїнського референдуму та місцевих, парламентських і президентських виборів. Місцеві референдуми ґрунтуються на принципах загальності, рівності, прямого характеру участі громадян у цих референдумах і таємності голосування.

Стадії проведення місцевих референдумів в основному аналогічні стадіям проведення всеукраїнського референдуму та виборів. Зокрема, виділяються наступні стадії: 1) призначення місцевого референдуму; 2) утворення територіальних одиниць з проведення місцевого референдуму; 3) утворення органів (комісій) з місцевого референдуму; 4) скла­дання списків громадян, які мають право брати участь у місцевому ре­ферендумі; 5) агітація за прийняття рішень, що виносяться на референ­дум; 6) голосування; 7) визначення результатів місцевого референдуму.