§1. Поняття, предмет та методи муніципального права

Вже сьогодні муніципальне право можна розглядати як самостійну галузь національного права України. На користь такого висновку свідчать, насамперед, положення Конституції України, де міститься велика кількість норм (викладені більш як у двадцяти статтях), в яких закріплюються основні принципи організації та функціонування місцевого самоврядування. Зокрема, Конституція України фіксує принципи визнання та гарантування місцевого самоврядування (ст. 7), підзаконності місцевого самоврядування (ст. 19), вона визначає статус органів місцевого самоврядування як самостійного виду органів публічної влади (вони не входять до системи органів державної влади - ст. 5) та службу в органах місцевого самоврядування як самостійний вид публічної служби (ст. 38), дає визначення місцевого самоврядування як права територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення тощо.

Проте обґрунтування муніципального права як самостійної галузі права не вичерпується посиланням на значну кількість конституційних норм, що регулюють питання місцевого самоврядування. Воно відповідає всім основним вимогам до галузі права, що сформульовані загальною теорією держави та права.

Як і інші галузі права, муніципальне право являє собою підсистему національного права, що характеризується специфічним режимом правового регулювання й охоплює відносно самостійний комплекс однорідних суспільних відносин і відрізняється від інших галузей права предметом, методами регулювання та джерелами, має власну систему.

Як і будь-яка інша галузь права, муніципальне право являє собою сукупність правових норм, що регулюють певний комплекс суспільних відносин. У силу цього, для визначення муніципального права (як і визначення будь-якої іншої галузі права) першочергове значення має встановлення предмета правового регулювання - кола суспільних відносин, що регулюються муніципально-правовими нормами.

Водночас у вітчизняній та зарубіжній (зокрема, російській) юридичній літературі висловлюються різні підходи до окреслення предмета муніципального права, що не могло не привести до різних варіантів визначення цієї галузі. Так, у підручнику з муніципального права під редакцією В. Ф. Погорілка, О. Ф. Фрицького² до його предмета відносять «відносно самостійний вид суспільних відносин, пов’язаний з організацією і здійсненням місцевої влади, тобто публічної влади, влади народу в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць».

На нашу думку, такий підхід не достатньо чітко відокремлює групу суспільних відносин, що становлять предмет самостійної галузі права. Тому що,

по-перше, сам термін «місцева влада» не має законодавчого визначення і в юридичній літературі вживається досить довільно, наприклад, для позначення різних суб’єктів влади на регіональному та місцевому територіальних рівнях - як органів місцевого самоврядування, так і місцевих органів виконавчої влади;

по-друге, «місцева влада» - це публічна влада, що здійснюється на місцевому і регіональному рівнях, а участь у її здійсненні, з урахуванням існуючої в Україні системи територіальної організації влади, беруть як територіальна громада, органи місцевого самоврядування, органи самоорганізації населення, так і органи виконавчої влади. А що стосується останніх, то їх діяльність регламентується швидше нормами конституційного та адміністративного, ніж муніципального, права і подібне тлумачення предмета муніципального права може привести до його невиправданого розширення.

З огляду на зазначене, слід підкреслити, що предмет муніципального права охоплює лише суспільні відносини, що складаються у зв’язку з організацією і здійсненням місцевого самоврядування (відносини місцевого самоврядування), що дозволяє характеризувати муніципальне право як право місцевого самоврядування.

Предмет муніципального права є досить специфічним - його становлять суспільні відносини, що виникають не в окремій сфері суспільних відносин, а в різних сферах життєдіяльності суспільства - політичній, економічній, соціальній, духовній, тобто там, де реалізують свої повноваження територіальні громади та інші суб’єкти місцевого самоврядування. Об’єднує ці відносини те, що всі вони пов’язані з організацією та здійсненням особливої форми публічної влади - місцевого самоврядування, тобто муніципальне право - це за своїм предметом право безумовно публічне, хоча це не виключає і наявності в його структурі і приватноправових норм та інститутів (вони регулюють відносини в тій сфері, де суб’єкти муніципального права виступають як приватноправові утворення, наприклад, діяльність комунальних підприємств, оренда нерухомості, що перебуває у комунальній власності, тощо).

Для визначення кола цих відносин принципове значення мають положення статті 140 Конституції України, згідно з якою до відання місцевого самоврядування віднесене вирішення питань місцевого значення. Звичайно, це конституційне формулювання є досить розпливчастим і невизначеним - можна навести багато прикладів таких питань, що мають місцеве значення, але згідно з чинним законодавством не віднесені до компетенції територіальної громади чи її органів (наприклад, несвоєчасна виплата заробітної плати на державних підприємствах, що розташовані на території громади), і, навпаки, є багато питань, що мають як місцеве, так і загальнодержавне значення.

Певною мірою ця конституційна невизначеність компенсується встановленням предметів відання органів місцевого самоврядування в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», проте питання, віднесені до відання місцевого самоврядування, не можна зводити лише до предметів відання органів місцевого самоврядування і, в силу цього, можна констатувати наявність прогалини в законодавчому визначенні сфери компетенції місцевого самоврядування. Крім того, значне коло питань, що, безумовно, мають місцеве значення, віднесені чинним законодавством (Закон України «Про місцеві державні адміністрації») до сфери компетенції органів виконавчої влади.

Наслідком зазначеного є неможливість чіткого та вичерпного визначення предмета муніципального права. Можна лише вказати на локальний характер відповідних суспільних відносин та окреслити групи однорідних відносин, що регулюються нормами муніципального права і до яких слід віднести відносини, пов’язані:

• з організацією та функціонуванням системи місцевого самоврядування;

• із визначенням територіальної та фінансово - економічної основи місцевого самоврядування;

• із гарантуванням місцевого самоврядування;

• із відповідальністю органів та посадових осіб місцевого самоврядування;

• із взаємовідносинами органів місцевого самоврядування з органами державної влади.

Запропонована структура предмета муніципального права має загальний характер, вона охоплює великі масиви суспільних відносин, на які регулюючий вплив здійснює місцеве самоврядування. В свою чергу, вони можуть бути деталізовані. Наприклад, відносини, що виникають у зв’язку з організацією та функціонуванням системи місцевого самоврядування, складають таку систему:

• відносини, пов’язані з безпосереднім здійсненням територіальною громадою місцевого самоврядування (місцеві вибори, місцеві референдуми, загальні збори);

• відносини, пов’язані з участю громадян у здійсненні місцевого самоврядування (місцеві ініціативи, громадські слухання, громадські роботи тощо);

• відносини, пов’язані з організацією та діяльністю органів місцевого самоврядування і органів самоорганізації населення;

• відносини, пов’язані з розподілом повноважень у системі місцевого самоврядування та їх реалізацією тощо.

Для визначення муніципального права важливе значення має також його комплексний характер - воно не належить до основних галузей національного права України. Муніципальне право формується на стику конституційного, адміністративного, земельного, господарського, фінансового, цивільного права внаслідок розвитку місцевого самоврядування та законодавства про місцеве самоврядування, що, власне кажучи, і спричинило відокремлення відповідних правових норм у самостійну галузь права.

Комплексний характер муніципального права знаходить прояв й у тому, що муніципально-правові норми та інститути носять міжгалузевий характер - вони одночасно є нормами (інститутами) основних галузей права - конституційного, адміністративного тощо.

У рамках власного предмета регулювання, муніципальне право використовує тіж методи регулювання, що й інші галузі публічного права.

Під методами правового регулювання слід розуміти способи впливу правових норм на суспільні відносини в системі місцевого самоврядування.

Науковці серед основних методів виділяють:

1) Імперативний (публічно-правовий) метод передбачає владний вплив на учасників муніципальних правовідносин і має пріоритетне значення, що обумовлене публічним характером галузі муніципального права (так звані відносини «влади-підпорядкування»).

2) Диспозитивний (приватноправовий метод) - це спосіб регулювання відносин між такими учасниками муніципально-правових відносин, які є рівноправними сторонами. Він може бути застосований, наприклад, при регулюванні діяльності органів місцевого самоврядування, пов’язаної з реалізацією ними самоврядних повноважень.

Як і в конституційному праві, в муніципальному праві використовується метод гарантій. Його розкривають російські вчені О.Є. Кутафін та В.І. Фадеєв і зводиться він, зокрема, до забезпечення державою мінімальних місцевих бюджетів на основі нормативів мінімального бюджетного забезпечення. Ці ж автори виділяють також метод рекомендаційного регулювання³. Дійсно, в муніціпальному праві, як і в конституційному праві, адміністративному праві містяться норми, виконання яких є бажаним, але не обов’язковим, що ще раз підкреслює самостійність місцевого самоврядування.

З урахуванням викладеного можна сформулювати таке визначення, муніципального права:

Муніципальне право України - це комплексна галузь національного права України, яку становлять правові норми, що регулюють суспільні відносини, пов’язані з організацією та здійсненням місцевого самоврядування, закріплюючи при цьому цінності, принципи, вихідні категорії місцевого самоврядування, основи місцевого самоврядування, компетенцію та гарантії місцевого самоврядування, відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування.