§3. Загальні збори жителів за місцем проживання

Важливою формою безпосереднього волевиявлення територіальної громади є загальні збори жителів за місцем проживання — ор­ганізаційно-правова форма спільного публічного обговорення та вирішення жителями певної території питань місцевого значення. За законодавством України під загальними зборами розуміється зібрання всіх чи частини жителів села (сіл), селища, міста для вирішення питань місцевого значення (ст. 1 Закону «Про місцеве самоврядування в Ук­раїні»). Проведення зборів громадян, крім того, регламентується Поло­женням про загальні збори громадян за місцем проживання, затвердже­ним постановою Верховної Ради України від 17 грудня 1993 р., за яким загальні збори громадян є складовою частиною системи місцевого са­моврядування (сільрад, селищ і міст).

Загальні збори громадян скликаються за місцем проживання грома­дян (села, селища, мікрорайону, житлового комплексу, вулиці, кварталу, будинку та іншого територіального утворення) для обговорення найважливіших питань місцевого життя (ст. 1 означеного Положення).

Такі збори є багатогранним та багатофункціональним явищем. Во­ни можуть розглядатися як засіб народовладдя та форма здійснення місцевого самоврядування; організаційна форма діяльності громадсь­ких організацій та структурний елемент інших форм народовладдя; форма реалізації конституційних прав та свобод людини та громадяни­на — засіб волевиявлення; комплекс природних прав; засіб зворотного зв’язку між громадянами та державою тощо.

За відносним спрощенням організаційного механізму даної форми безпосередньої демократії приховується відносно складне завдання: об’єднати політичне та соціальне різнорідних людей в працездатну асоціацію, що приймає збалансовані рішення, які відповідають інтере­сам більшості мешканців даної території. У соціальному плані збори жителів можна визначити як форму публічного контакту людей, які складають більш-менш стійку територіальну спільноту.

Загальні збори громадян за місцем проживання значною мірою відрізняються від інших форм безпосередньої демократії, зокрема ре­ферендумів, виборів тощо. На відміну від місцевого референдуму, який є формою вирішення питань місцевого значення шляхом голосування всіма членами громади, загальні збори проводяться на рівні «мікрогромад», у межах окремих частин сіл, селищ, міст як адміністративно-територіальних одиниць (будинків, вулиць, кварталів, мікрорайонів то­що), а тому є формою участі окремих груп членів територіальної гро­мади в обговоренні та вирішенні питань, що належать до відання місцевого самоврядування. Істотний момент, який відрізняє збори від означених заходів, — одночасна присутність учасників в одному місці та прийняття ними рішення безпосередньо після обговорення винесе­ного на порядок денний питання⁷⁷. Відмінність зборів жителів від всіх інших зборів, зокрема трудових колективів, полягає також в ор­ганізаційній постійності та періодичності, у великому розмаїтті питань, які обговорюються та вирішуються місцевими жителями. Основною перевагою зборів як інституту безпосередньої демократії і як форми місцевого самоврядування є органічне поєднання в них колективної соціальної дії: обговорення тієї чи іншої проблеми, вираження колек­тивної думки, прийняття колективного рішення з особистою ак­тивністю учасників зборів. В рамках зборів кожний його учасник тим чи іншим шляхом висловлює свою думку, виявляє інтерес до чогось, які шляхом зіставлення з думками та інтересами інших учасників мо­жуть набувати спільного значення. На відміну від референдумів, діяль­ності представницьких органів зіставлення думок та відпрацювання спільного рішення має при проведенні зборів безпосередній характер, тобто «не відривається» від самих учасників, від тієї стадії зборів, на якій проходить обговорення питань. При цьому суб’єкти обговорення та суб’єкти відпрацювання конкретного рішення, а в деяких випадках і суб’єкт реалізації прийнятого рішення, в основному, співпадають (суб’єктів обговорення іноді може бути більше, чим суб’єктів прийнят­тя рішення).

Історична практика місцевого самоврядування свідчить, що за­гальні збори громадян є однією з найбільш поширених та масових форм безпосередньої демократії. Протягом століть однією з основних форм управління місцевими справами були сільські сходи (збори). На них вирішувалися питання, пов’язані з громадським землеволодінням, благоустроєм населеного пункту та веденням місцевого господарства. Ці питання, зокрема, стосувалися прийняття до громади нових членів з правом на земельну ділянку, виключення з громади порочних членів, опіки над малолітніми та неповнолітніми сиротами, устрою та підтри­мання церков та сільських училищ, заснування сільських банків, утри­мання доріг тощо.

Предметом загальних зборів в Україні є, по-перше, створення з доз­волу відповідної ради будинкових, вуличних, квартальних, дільничних комітетів, комітетів мікрорайонів та вирішення інших питань щодо керівництва цими органами і, по-друге, попереднє обговорення рішень рад та їхніх виконавчих органів; заслуховування звітів та інформації сільського, селищного, міського голови, керівників підприємств, уста­нов і організацій, що належать до комунальної власності територіальної громади; порушення перед відповідними органами місцевого само­врядування питань щодо колективних потреб жителів відповідного бу­динку, вулиці, кварталу, а також села, селища, міста в цілому; обгово­рення питань, пов’язаних із залученням членів територіальної громади до виконання робіт з благоустрою населених пунктів тощо⁷⁸.

Збори можна класифікувати за різними підставами: за масштабами проведення, за суб’єктами ініціативи, за кінцевим результатом, за засо­бами проведення, за характером питань порядку денного тощо. Зокре­ма, за масштабами проведення збори можна диференціювати на будин­кові, вуличні, квартальні, збори жителів мікрорайону, району в місті, збори жителів села, селища, міста в цілому тощо. За суб’єктом ініціати­ви збори поділяються на збори, скликані за громадською ініціативою, за ініціативою органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також за ініціативою державних органів.

За характером кінцевого результату збори можуть бути імперативні та консультативні. Так, рішення загальних зборів з питань місцевого зна­чення, які стосуються суто внутрішніх проблем самоорганізації територіальної громади, її членів (виконання громадських робіт, самооподат­кування, збір благодійних внесків і т. ін.) та прийняті в межах законодав­ства, є обов’язковими для виконання органами територіальної самоорганізації населення, окремими членами територіальної громади. Рішення загальних зборів, у яких містяться звернення чи пропозиції до відповідних рад та їхніх виконавчих органів й посадових осіб, керівників підприємств, установ і організацій, не є обов’язковими для виконання, але повинні бути розглянуті ними в установлені законом строки.

Водночас загальні збори можна поділяти за засобами проведення — на законні та незаконні; за характером питань порядку денного — політичні, економічні, соціальні, культурні, екологічні тощо.

Збори як інститут безпосередньої демократії в місцевому самовря­дуванні мають ряд специфічних функцій: політичну, дорадчу, інфор­маційну, контрольну, культурну тощо.

Суб’єктів інституту загальних зборів можна поділити на суб’єктів ініціативи, суб’єктів участі, суб’єктів підготовки та організації, суб’єктів реалізації рішень зборів. Загальні збори громадян за місцем проживання скликаються сільськими, селищними, міськими головами, виконавчими органами відповідних рад, органами самоорганізації на­селення за власною ініціативою або на вимогу однієї третини членів те­риторіальної громади, які проживають відповідно у будинку, кварталі, вулиці, мікрорайоні, селі, селищі, місті тощо.

У загальних зборах мають право брати участь громадяни України — мешканці територіальних громад із правом голосу, тобто фізичні особи, які проживають у територіальній громаді, є її членами і відповідають усім вимогам закону про вибори до органів місцевої вла­ди.

Резюмуючи, зауважимо, що загальні збори, суттєво трансформуючись з часом, залишаються найбільш доступною для мешканців фор­мою вирішення своїх колективних проблем та одним з ефективніших засобів їх самоорганізації. Загальні збори забезпечують мешканцям ре­альну можливість поєднання колективного обговорення питань і прийняття рішень з їх особистою активністю та ініціативою, які виявляються в різних організаційних та організаційно-правових формах (запитан­нях, виступах, участі в голосуванні тощо). Тому загальні збори відігра­ють важливу роль у системі місцевого самоврядування, виступають формою залучення громадян до здійснення найрізноманітніших уп­равлінських функцій. Важливою є роль даного інституту у вихованні правосвідомості та політичної культури, громадянської активності ши­роких мас. Можливість в процесі обговорення випрацьовувати своє су­дження, відстоювати власну думку — найважливіша функція локаль­них інститутів прямого врядування. Провідний принцип громадянсько­го суспільства — кожний вирішує сам за себе — реалізується в інсти­тутах прямого правління. Внаслідок невеликої території рішення втілюється порівняно швидко та так чи інакше мають відношення до добробуту кожного. На локальному рівні даний взаємозв’язок особли­во помітний, що й є об’єктивною передумовою для прийняття обґрунтованого рішення. Саме прагнення до досягнення ідеальної моделі — кожний вирішує сам за себе — формує й громадську свідомість.

Крім традиційних зборів, про які йшлося вище, слід виділити ще один вид зборів, який є формою реалізації конституційного права гро­мадян збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації (ст. 39 Конституції України). Різниця між цими формами демократії полягає в тому, що збори жителів як форма здійснення місцевого самоврядування має постійний нормативний характер та служить меті вирішення питань місцевого значення. Щодо зборів, мітингів, демонстрацій, пікетування, то вони не мають жорсткого нор­мативного обмеження ні за складом учасників, ні за цілями, формами та процедурами їх проведення. Вони, як правило, використовуються або як засоби підтримки, або як засіб тиску на органи влади, в тому числі й місцевого самоврядування, з метою примусити їх прийняти якісь рішення⁷⁹.