§6. Відкликання депутата місцевої ради

Деякі автори до системи прямого народовладдя відносять таку форму діяльності, як відкликання депутатів та виборних посадових осіб місцевого самоврядування⁸⁰. Відкликання депутата або виборної посадової особи місцевого самоврядування як інститут безпосередньої демократії є формою прямого волевиявлення територіальної громади щодо прийняття рішення про відповідальність депутата (виборної посадової особи) перед населенням, змістом якої є можливість дострокового припинення його повноважень шляхом голосування членів цієї громади. Особливістю даної форми безпосереднього волевиявлення населення є те, що воно носить характер санкції припинення представницького мандата депутата (виборної посадової особи) місцевого самоврядування.

Законодавство України про місцеве самоврядування допускає дострокове припинення повноважень депутата місцевої ради, в тому числі у разі його відкликання виборцями (п.1 ч.1 ст.5 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11 липня 2002 року).

Процедура відкликання включає наступні стадії: ініціювання проведення голосування про відкликання; підготовка до проведення голосування про відкликання; проведення агітаційної кампанії; голосування та визначення результатів голосування про відкликання.

Підставами для відкликання виборцями обраного ними депутата можуть бути: 1) порушення депутатом місцевої ради положень Конституції і законів України, що встановлено судом; 2) пропуск депутатом місцевої ради протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, невиконання ним без поважних причин рішень і доручень ради та її органів; 3) невідповідність практичної діяльності депутата місцевої ради основним принципам і положенням його передвиборної програми.

Право вносити пропозиції про відкликання депутата місцевої ради до територіальної виборчої комісії належить відповідній місцевій раді, а також зборам виборців та зборам (конференціям) об’єднань громадян, їхніх місцевих осередків, які відповідно до Закону України "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" мають право висувати кандидатів у депутати і знаходяться на території відповідного виборчого округу.

У разі прийняття рішення щодо внесення пропозиції про відкликання депутата місцевої ради на зборах виборців, зборах (конференціях) об’єднань громадян, їхніх місцевих осередків створюється ініціативна група для збирання підписів виборців відповідного виборчого округу на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради, затверджується її склад.

Після прийняття протоколу на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради територіальна виборча комісія видає необхідну кількість підписних листів керівнику ініціативної групи по збиранню підписів.

Відповідна територіальна комісія у десятиденний термін після одержання відповідного рішення ради чи складення протоколу про результати збирання підписів приймає рішення про призначення у відповідному виборчому окрузі голосування пропозиції про відкликання депутата місцевої ради, визначає день голосування.

Депутат місцевої ради вважається відкликаним, якщо за його відкликання проголосувало більше половини виборців, які взяли участь у голосуванні.

Слід зазначити, що інститут відкликання є дуже важливою складовою принципу імперативного мандата, характерного для радянського періоду розвитку України. У вітчизняній політико-правовій системі, за якої органи місцевого самоврядування відсторонені від вирішення політичних завдань, імперативний мандат різко втратив свою актуальність. Видається, що імперативний мандат депутата місцевої ради у його буквальному значенні є інститутом недієздатним. Якщо депутат з кожного питання повинен попередньо з’ясовувати думку своїх виборців, то, навіть відволікаючись від суто технічних труднощів, прийняття рішень у раді було б неможливим. Однак навіть якщо розуміти імперативний мандат менш жорстко, а саме як обов’язок депутата керуватися волею своїх виборців, коли вона прямо висловлена, маючи свободу дій в інших випадках, то і при такому розумінні конструкція викликає принципові сумніви: якщо депутат вважає, що воля його виборців суперечить інтересам усієї громади, то він зобов’язаний виконати її чи подати у відставку? А якщо не виконає – буде відкликаний. Це призводить до розгубленості депутата при прийнятті рішення.

Багато в чому недієвим є й механізм забезпечення імперативного мандата. Так, за даними статистики, інститут відкликання використовується вкрай рідко, винятково у разі вчинення депутатом місцевої ради злочину, тобто за підставою, що дублює інший конституційний інститут – дострокове припинення повноважень депутата місцевої ради. У зв’язку з цим викликає сумнів така підстава відкликання депутата місцевої ради, як порушення Конституції і Законів України. Така підстава є зайвою – депутата, що порушив закон, значно правомірніше позбавити мандата рішенням ради на підставі обвинувачувального рішення суду, що вступило в законну силу. За таких цілком явних законних підстав не має необхідності задіювати громіздкий інститут відкликання.

За іншою підставою – невиконання депутатських обов’язків – право відкликання депутата місцевої ради фактично не реалізується. Зокрема, у 1996 – 2003 роках в Одеській області не було виявлено жодного випадку відкликання депутата за несумлінну працю. Повна неефективність інституту відкликання є наслідком організаційно-фінансових, матеріально-технічних, суспільно-політичних, морально-психологічних проблем, що виникають при необхідності проведення цього заходу⁸¹.

Крім того, в умовах авторитаризації системи управління деяких поселень відкликання може стати засобом тиску на депутата. Зовні демократичний інститут може перетворитися на правові пута, що обмежують внутрішні переконання та сумління депутата. Надаючи таке право виборцям, законодавець тим самим обмежує депутата, робить його жорстко залежним у власних оцінках, рішеннях, діях. Перебуваючи в умовах несвободи, депутат не може нести й повну відповідальність за свої політичні вчинки. Якщо ж депутат здійснив аморальний вчинок, то є й інші механізми (комісії з етики, ЗМІ), через які на нього можна здійснити відповідний вплив.

Як вже було сказано в Розділі 4 даного навчального посібника (див. питання 7.2.) до прийняття 12 січня 2007 року Верховною Радою України змін до Закону України „Про статус депутатів місцевих рад” правом відкликання депутата місцевої ради наділялися виключно виборці. З вступом в чинність вищезазначеного нормативно-правового акту таким правом були наділені і політичні партії. Багато науковців виступають за зміну імперативного мандата депутата місцевої ради на вільний мандат. На таку модель, крім іншого, орієнтують європейські стандарти місцевого самоврядування. Так, відповідно до статті 7 Європейської хартії місцевого самоврядування мандат місцевих виборних представників передбачає вільне здійснення ними своїх функцій. Однак, як бачимо, законодавча практика в Україні пішла шляхом закріплення імперативного мандата депутата місцевої ради.