§ 1. Поняття та система гарантій місцевого самоврядування

Відповідно до ст. 7 Конституції України місцеве самоврядування в Україні визнається і гарантується. З метою реалізації цієї конституційної норми в Україні на сучасному етапі здійснюється поступове формування сталої і узгодженої системи гарантій місцевого самоврядування. Гарантії місцевого самоврядування є одним із принципів місцевого самоврядування, передбачених ст. 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Гарантованість прав місцевого самоврядування є необхідною передумовою його організації, функціонування та розвитку в будь-якій країні.

Система гарантій місцевого самоврядування – це сукупність умов та засобів, які забезпечують дієву і ефективну реалізацію закріплених за ним Конституцією та законами України прав та належне виконання покладених обов’язків.

Відповідно, здійснення місцевого самоврядування в Україні забезпечується цілою системою гарантій, яку становлять економічні, політичні, правові та інші умови та засоби, що забезпечують повну й ефективну реалізацію прав місцевого самоврядування та їх надійний захист. Тобто система гарантій місцевого самоврядування включає:

• загальні гарантії, до яких належать економічні, політичні, духовні;

• спеціальні гарантії (власне юридичні)⁹⁹.

Інколи в юридичній літературі виділяють також і міжнародні гарантії місцевого самоврядування¹⁰⁰. До них, передусім, можна віднести Європейську хартію місцевого самоврядування, інші міжнарод­но-правові документи щодо сфери місцевого і регіонального розвитку, а також інституції Ради Європи та Європейської комі­сії, наприклад, Конгрес місцевих і регіональних влад Європи, Ради Європи; а також вітчизняні законодавчі акти, спрямовані на розвиток міжнародної кооперації у сфері місцевого самоврядування, скажімо, Закон України “Про транскордонне співробітництво” від 24 червня 2004 № 1861-IV.

При цьому, до загальних гарантій місцевого самоврядування відносять досягнутий рівень розвитку країни, тобто ті економічні, політичні, соціальні, духовні відносини, які склалися в суспільстві. Відповідно, можна говорити про економічні, політичні, соціальні та духовні гарантії.

Так, економічні гарантії становить економічна система, засади якої (однаковий загальний правовий режим для всіх форм господарювання, гарантованість прав усіх суб’єктів власності і господарювання тощо) отримали закріплення в Конституції України. Політичні гарантії пов’язані з демократичним державним режимом України, відносно децентралізованою системою територіальної організації влади. До духовних гарантій слід віднести існуючу в Україні систему культурних та ідеологічних цінностей, загальний рівень суспільної свідомості, стан усвідомлення широкими верствами населення природи та призначення місцевого самоврядування, його ролі і значення у здійсненні народовладдя.

Спеціальні або правові гарантії місцевого самовря­дування - це правові засоби, що забезпечують нормальну організацію та функціонування місцевого самоврядування. Вони встановлені в Конституції та законах України і спрямовані на забезпечення та захист прав місцевого самоврядування, його самостійність та ефективність. Їх існування обумовлене потребами становлення правової держави, в якій повинні отримати визначення конституційно-правового статусу всі інститути публічної влади, в тому числі і місцеве самоврядування. Ця вимога отримала закріплення в ст.2 Європейської хартії місцевого самоврядування: «принцип місцевого самоврядування визнається в національному законодавстві і, у міру можливості, в конституції».

Крім того, в системі місцевого самоврядування приймаються локальні нормативно-правові акти, що також можуть передбачати відповідні правові засоби, що мають на меті забезпечити належні умови для функціонування місцевого самоврядування - статути територіальних громад, рішення відповідних місцевих рад тощо.

У цілому, правові гарантії місцевого самоврядування мають цільове призначення, яке полягає в тому, що вони мають забезпечити правовими засобами організаційну, фінансову і матеріальну самостійність місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення, а також надійний захист його прав і законних інтересів, створення належних умов для їх ефективної реалізації.

Відповідно до цільового призначення систему правових гарантій становлять гарантії організаційної, фінансово-економічної самостійності місцевого самоврядування та гарантії захисту прав місцевого самоврядування

Гарантіями організаційної самостійності місцевого самоврядування є:

• положення Конституції України про те, що органи місцевого самоврядування не входять до єдиної системи органів державної влади (ст.5), а служба в органах місцевого самоврядування виступає самостійним видом публічної служби (ст.38);

• віднесення питань обрання органів місцевого самоврядування, обрання чи призначення посадових осіб місцевого самоврядування до повноважень місцевого самоврядування;

• встановлена Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст.71) заборона органам виконавчої влади та їх посадовим особам втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України та законами України до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом;

• встановлена Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст.21) заборона обмежувати права територіальних громад на місцеве самоврядування, за винятком умов воєнного чи надзвичайного стану.

Гарантіями фінансово-економічної самостійності місцевого самоврядування є:

• встановлення Конституцією України (ст.142) матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування;

• положення Конституції України щодо захисту законом права комунальної власності на рівних умовах з правом власності інших суб’єктів (ст.13);

• закріплення обов’язків держави фінансувати здійснення окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих органам місцевого самоврядування (ст.143 Конституції України), та компенсувати витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади і попередньо не забезпечені відповідними фінансовими ресурсами (ст. 67 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»);

• передбачена Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 61) заборона втручання державних органів у процес складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів, за винятком випадків, передбачених законом;

• передбачений Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 62) обов’язок держави фінансово підтримувати місцеве самоврядування, брати участь у формуванні доходів місцевих бюджетів, здійснювати контроль за законним, доцільним, економним, ефективним витрачанням коштів та належним їх обліком, гарантувати органам місцевого самоврядування доходну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб;

• передбачене Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (статті 68 - 70) право органів місцевого самоврядування утворювати цільові фонди, затверджувати положення про ці фонди, встановлювати місцеві податки і збори, випускати місцеві позики, лотереї та цінні папери тощо.

Гарантіями захисту прав місцевого самоврядування є:

• передбачена Конституцією України обов’язковість до виконання на відповідній території актів органів місцевого самоврядування (ст. 144) та актів, прийнятих шляхом місцевого референдуму;

• судовий порядок захисту права місцевого самоврядування (ст. 145 Конституції України);

• встановлена Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 72) підзвітність і підконтрольність місцевих державних адміністрацій районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань.

• передбачена Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальними громадами (ст. 75), перед юридичними і фізичними особами (ст. 77);

• встановлені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 71) заборона для органів виконавчої влади, їх посадових осіб втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування та обов’язок місцевих державних адміністрацій повідомляти відповідні органи місцевого самоврядування про розгляд ними питань, що зачіпають інтереси місцевого самоврядування;

• право органів та посадових осіб місцевого самоврядування звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, ор­ганів та посадових осіб місцевого самоврядування (ст. 71 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Аналіз наведених положень чинного законодавства свідчить про те, що правові гарантії спрямовані на:

по-перше, створення умов, які б виключали будь-які порушення прав і законних інтересів місцевого самоврядування з боку органів державної влади, підприємств, організацій тощо, а також органів і посадових осіб місцевого самоврядування (в останньому випадку мова йде про захист прав територіальної громади, її окремих членів на участь у здійсненні місцевого самоврядування);

по-друге, припинення порушень прав і законних інтересів місцевого самоврядування;

по-третє, поновлення порушених прав і законних інтересів місцевого самоврядування.

Окреме місце в системі правових гарантій місцевого самоврядування займають гарантії діяльності депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів - виборних представників територіальних громад.

До них, згідно із Законом України «Про статус депутатів місцевих рад» віднесено:

• непорушність повноважень депутата місцевої ради та забезпечення умов для їх здійснення;

• особливий порядок вирішення питання про притягнення депутата місцевої ради до кримінальної відповідальності;

• звільнення депутата місцевої ради від виробничих або службових обов’язків для виконання депутатських повноважень;

• охорона трудових та інших прав депутата місцевої ради;

• право депутата місцевої ради на безплатний проїзд;

• надання депутатові місцевої ради інформаційної та юридичної допомоги;

• відповідальність за невиконання вимог закону щодо забезпечення гарантій депутатської діяльності.