1.3. Поняття “місцевого самоврядування” у науковій думці

Історія наукової розробки поняття «місцеве самоврядування» ще складніша, ніж історія становлення інституту місцевого самоврядування.

Перш за все слід зазначити, що під терміном «самоврядування», який є визначальним у словосполученні «місцеве самоврядування» в загальному вигляді розуміють відносно автономне функціонування певного колективу (організації) людей, що забезпечується самостійним прийняттям членами цього колективу норм та рішень, які стосуються його життєдіяльності, відсутністю в колективі розриву між суб’єктом та об’єктом управління.

Колективи або організації, в яких втілюється самоврядування, іменуються одиницями самоврядування. Залежно від виду одиниць самоврядування виділяють дві його форми - 1) самоврядування в колективах, які формуються на основі виробничої або професійної діяльності, спільної політичної програми або віросповідання, спільними творчими прагненнями тощо; 2) самоврядування територіальних спільнот людей - стійких колективів людей, об’єднаних системою зв’язків та відносин, що склалися історично внаслідок їх постійного проживання в межах однієї території, та які перебувають у перманентному розвитку.

У першому випадку можна говорити про корпоративні системи самоврядування, в другому - про самоврядування територіальної громади або місцеве самоврядування¹⁰.

Відомий український вчений та незаперечний європейський науковий авторитет середини XX сторіччя з питань місцевого самоврядування Юрій Панейко поняття «самоврядування» пов’язує з поняттям «самоврядний орган»¹¹, під якими він розуміє органи, що не перебувають у ієрархічних стосунках з центральною владою. При цьому виділяються дві форми (види) самоврядування: територіальне, коли самоврядний орган поширює свою владу на всіх, хто живе на відповідній території та не територіальне (корпоративне), коли влада самоврядного органу поширюється на людей, які належать до «означеної професії чи стану і сходяться на площині спільних господарських, професійних або духовних інтересів».

У даному навчальному посібнику поняття «самоврядування» розглядається як синонім терміну «місцеве самоврядування», тобто як самоврядування територіальної громади (територіальне самоврядування). Поряд з терміном «місцеве» для характеристики самоврядування територіальної громади в законодавстві багатьох зарубіжних країн застосовуються терміни «муніципальне», «муніципалітет»¹² .

Як вже зазначалося вище, термін «муніципалітет» з’являється за часів республіканського періоду Стародавнього Риму, коли ним традиційно позначали міське управління, яке брало на себе весь тягар вирішення міських проблем, розпорядження господарськими об’єктами, що задовольняли спільні потреби жителів міста.

Поява терміна «самоврядування» (self-government) пов’язана з історією Англії. Починаючи з кінця XVIII сторіччя цей термін в англійській науці конституційного права використовується для характеристики особливостей організації англійського державного ладу як стану народу, який самоврядується за допомогою парламенту та місцевих представницьких органів, за діяльністю яких немає будь-якої адміністративної опіки зовні. При такому підході поняття «самоврядування» можна розглядати у двох значеннях: в широкому (коли під самоврядною організацією розуміється держава, в структурі механізму якої парламент виступає органом самоврядування) та вузькому (як власне місцеве самоврядування).

На думку Юрія Панейка¹³, поширенню терміна «місцеве самоврядування» сприяв німецький вчений Р. Гнейст, який пристосував англійське «self-government» до умов організації місцевої влади в Пруссії середини XIX сторіччя. При цьому він скористався німецьким «Sebstverwaltung», яке ідентифікував з «self-government», а це, як стверджує Юрій Панейко, було помилкою, оскільки «self-government» є формою правління парламентської держави, що є протилежною до «government by prerogative» - форма правління, яка іменується абсолютною монархією. А сам термін «місцеве самоврядування» Р. Гнейст запозичив з праці Сміта «Local selfgovernment», який для позначення англійської місцевої адміністрації вживає слова «local selfgovernment»¹⁴.

У перекладі з німецької як «местное самоуправление» цей термін прийшов до Росії та як «місцеве самоврядування» - до України.

У деяких державах подібна термінологія взагалі не застосовується, наприклад, у Франції законодавство оперує термінами «децентралізація» (la decentralization), який почав застосовуватися як реакція на введення 28 плювіозу VIII року (17 лютого 1800 р.) Наполеоном префектуальної комунальної системи, або «муніципальна влада» (pouvoir municipal).

Зазначена термінологічна неоднозначність обумовлює актуальність наукової розробки питань, пов’язаних з поняттям, природою, змістом місцевого самоврядування, його співвідношенням з державною владою.

Починаючи з XIX сторіччя в юридичній літературі з’являються різні спроби дати визначення місцевого самоврядування. Наприклад, видатний німецький вчений Г. Єллінек сформулював його як «державне управління через посередництво осіб, які не є професійними державними посадовими особами, - управління, яке на протилежність державно-бюрократичному є управлінням через посередництво самих зацікавлених осіб».

англійський вчений І. Редліх визначав місцеве самоврядування як «здійснення місцевими жителями або їх обраними представниками тих обов’язків і повноважень, які їм надані законною владою або які належать їм за загальним правом (common law)».

Один з теоретиків російського муніципального права князь А. Васильчиков писав, що «самоврядуванням називається такий порядок, за якого місцеві справи і місцеві посади заміщуються місцевими жителями - земськими обивателями», на відміну від державного управління, в якому «ті ж самі справи і посади доручаються стороннім людям, не внаслідок їх належності до тієї місцевості, якою вони управляють, а за довільним вибором начальства».

Наявність різних за змістом визначень поняття «місцеве самоврядування» та існування різних моделей організації місцевої влади в різних країнах (та й навіть в межах однієї країни, наприклад, США, Швейцарія тощо) спонукали деяких вчених до висновку про неможливість його однозначного визначення. Так, німецький вчений Е. Мейєр на початку XX сторіччя стверджував, що будь-які намагання сформулювати теоретичне поняття самоврядування спираються на етеричну розумову конструкцію і позбавлені будь-якого тривалого значення¹⁵. Зрозуміло, що подібні висловлення свідчать про комплексний характер наукової проблематики місцевого самоврядування - вона є багатогранною і досліджується різними суспільними науками.