1.4. Відчуження об’єктів комунальної власності

Найважливішим повноваженням власника майна є його право визначати юридичну долю речі — право розпорядження. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (п. 30 ст. 26) відносить право прийняття рішень по відчуженню комунального майна до виняткової компетенції сесії ради, як органа, що уособлює територіальну громаду села, селища, міста. Це єдиний орган, правомочний приймати подібні рішення, оскільки він уособлює власника.

Відчуження об’єктів комунальної власності різним суб’єктам права власності має свої особливості і регламентується різними нормативними актами.

Передача майна з комунальної в державну власність здійснюється на підставі Закону України «Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності» від 3 березня 1998 р., Порядку представлення і розгляду пропозицій щодо передачі об’єктів з комунальної в державну власність, створення і роботи комісії з питань передачі об’єктів у державну власність, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України «Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності» від 21 вересня 1998 р.

Об’єкти з комунальної в державну власність передаються комісією з питань передачі, до складу якої входять представники виконавчого органа відповідної ради, фінансового органа, підприємства, трудового колективу підприємства, майно якого підлягає передачі, органа приватизації, органа, уповноваженого керувати частками, акціями. У випадку передачі орендованого майна, до складу комісії включаються представники орендодавця й орендаря. До роботи комісії можуть залучатися експерти, радники з правом дорадчого голосу.

Передача оформляється актом прийому-передачі (форма акта встановлена зазначеною вище постановою Кабінету Міністрів України), що затверджується органом, що створив комісію. Право власності на об’єкт виникає з дати підписання акта прийому-передачі.

Окрему групу відносин, пов’язаних з відчуженням об’єктів комунальної власності, складають відносини їхньої приватизації.

Приватизація об’єктів комунальної власності почалася з прийняттям законодавчих актів про приватизацію: Законів України «Про приватизацію майна державних підприємств» від 18 вересня 1992 р., «Про приватизацію невеликих державних підприємств (малої приватизації)» від 6 березня 1992 р., «Про приватизацію державного житлового фонду», у той час коли комунальна власність визнавалася і закріплювалася в законодавстві як складова частина державної власності. Плани приватизації комунального майна доводилися до органів місцевого самоврядування на підставі Державної програми приватизації і місцевих програм приватизації, що затверджувалися щорічно. Вимоги Державної програми були обов’язкові для місцевих програм приватизації.

В даний час, після визнання Конституцією України комунальної власності як самостійної форми власності, питання про доцільність і порядок відчуження об’єктів комунальної власності органи місцевого самоврядування вирішують самостійно.

§2. Місцеві бюджети та цільові фонди місцевого самоврядування

Важливим інститутом муніципального права України є інститут фінансової основи місцевого самоврядування, який становлять правові норми, що регулюють питання місцевих фінансів, тобто структуру, порядок і процедуру формування, розподілення та використання місцевих коштів.

Предмет цього інституту - це відносно самостійна система суспільних відносин, що виникають у зв’язку із складанням проектів, затвердженням і виконанням місцевих бюджетів, визначенням джерел їх дохідної частини, встановленням місцевих податків та зборів, формуванням цільових фондів, використанням коштів комунальних підприємств тощо.

У системі муніципального права будь-якої держави інститут фінансової основи місцевого самоврядування займає особливе місце. Це пов’язано з тим, що проблема місцевих фінансів є найбільш складною проблемою розвитку місцевого самоврядування. Наявність у територіальної громади фінансових ресурсів, достатніх для вирішення питань місцевого значення, значною мірою визначає реальність місцевого самоврядування в тій чи іншій країні.

Тому і не випадково питанням місцевих фінансів присвячена чи не найбільша за обсягом стаття Європейської хартії місцевого самоврядування (ст.9), в якій закріплено принцип фінансової автономності місцевих властей, що базується на таких положеннях:

1) місцеві власті повинні мати право на свої власні фінансові ресурси;

2) вони можуть вільно розпоряджатися цими ресурсами в межах своїх повноважень;

3) фінансові ресурси місцевих властей мають адекватно відповідати функціям місцевого самоврядування, передбаченим конституцією або законом;

4) принаймні частина фінансових ресурсів місцевих властей має формуватися за рахунок місцевих податків та зборів;

5) фінансові системи мають бути достатньо різноманітними та гнучкими з точки зору можливості приведення їх у відповідність до зміни вартості здійснення функцій місцевого самоврядування;

6)слабким у фінансовому відношенні місцевим властям має бути надана фінансова підтримка шляхом запровадження процедур усунення фінансових диспропорцій чи інших заходів;

7) субсидії місцевим властям не повинні мати цільово-характеру і не можуть скасувати їх свободу проводити свою політику в межах їхньої власної компетенції;

8) місцеві власті звітують про використання субсидій;

9) з метою фінансування витрат на капіталовкладення місцеві власті повинні мати доступ до національного ринку капіталу

На жаль, українська реальність сьогодні така, що значна частина вимог Європейської хартії щодо фінансової самостійності місцевого самоврядування поки що не може бути адекватно реалізована. Переважна більшість територіальних громад України ще не володіє фінансовими ресурсами, достатніми для забезпечення виконання передбачених законом функцій місцевого самоврядування та надання в системі місцевого самоврядування громадських послуг населенню на рівні європейських стандартів.

Фінансові ресурси територіальної громади (місцеві фінанси) за своєю структурою включають: а) кошти бюджету місцевого самоврядування; б) цільові фонди місцевого самоврядування; в) кошти комунальних підприємств та інші кошти місцевого самоврядування.

Бюджет місцевого самоврядування. Бюджети місцевого самоврядування розробляють, затверджують і виконують відповідні органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах.

Місцеві бюджети, поряд з бюджетами місцевого самоврядування, становлять також бюджети Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах⁹⁴.

Формування і використання місцевих фінансів базується на принципах самостійності, державної фінансової підтримки, гласності і здійснення у відповідності з Конституцією України, законами України, статутами територіальних громад, іншими правовими актами органів місцевого самоврядування.

Місцеві фінанси визначаються як сукупність грошових коштів, що формуються і використовуються для вирішення питань місцевого значення. Таким чином, місцеві фінанси входять в структуру фінансової системи України у якості її самостійної ланки.

Згідно ст.5 Бюджетного кодексу України (далі – БКУ) – бюджетна система України складається з державного бюджету та місцевих бюджетів. Бюджетами місцевого самоврядування визнаються бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань. Місцевими бюджетами визнаються бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування.

Бюджетна система України

Державний бюджет України

+

місцеві бюджети

бюджет АРК

+

обласні бюджети

+

+

+

районні бюджети

бюджети місцевого самоврядування

+

бюджети територіальних громад:

міст

бюджети районів у містах

+

+

селищ

+

сіл

+

об’єднань територіальних громад

За роки відновлення місцевого самоврядування в Україні (починаючи з 1990 р.) організація місцевих бюджетів постійно стикалася зі значними труднощами та невирішеними проблемами, найбільш актуальними з яких були:

відсутність чіткого розподілу між органами влади повноважень на здійснення видатків та відповідальності місцевих органів влади перед населенням за вирішення питань, віднесених законом до їх компетенції;

відсутність зацікавленості місцевих органів влади у збільшенні надходжень до усіх бюджетів;

відсутність правової бази щодо визначення відповідальності за порушення бюджетного законодавства та бюджетної дисципліни⁹⁵.

Зазначені проблеми обумовили залежність місцевих бюджетів від щорічного встановлення Верховною Радою України пропорцій розподілу обсягу фінансових ресурсів між державним бюджетом, бюджетом Автономної Республіки Крим і обласними бюджетами - бюджетне законодавство України (Закон України «Про бюджетну систему України») передбачало формування бюджетів різних територіальних рівнів «зверху - вниз».

З прийняттям 21 червня 2001 р. Бюджетного кодексу України ситуація починає змінюватися, зокрема, бюджетні та міжбюджетні відносини отримали більш чітку правову регламентацію. Так, питанням місцевих бюджетів у Бюджетному кодексі України присвячено окремий розділ «Місцеві бюджети», що складається з двох глав: глави 11 «Надходження та витрати місцевих бюджетів (статті 63-74) та глави 12 «Складання, розгляд, затвердження, виконання та звітність місцевих бюджетів» (статті 75-80), в яких визначені концептуальні положення та принципи щодо побудови та функціонування місцевих бюджетів.

Згідно з Бюджетним кодексом України (ст. 63) бюджети місцевого самоврядування містять надходження і витрати на виконання повноважень місцевого самоврядування, які складають єдиний баланс бюджету місцевого самоврядування.

Бюджет місцевого самоврядування має дохідну та видаткову частини.

При цьому, надходження бюджету місцевого самоврядування, в свою чергу, включають дві групи доходів:

доходи, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів;

доходи, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів

До першої групи доходів (кошик доходів, що закріплюється за бюджетами місцевого самоврядування) належать такі податки і збори:

1) податок з доходів фізичних осіб у частині, визначеній статтею 65 Кодексу;

2) державне мито в частині, що належить відповідним бюджетам;

3) плата за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються виконавчими органами відповідних рад;

4) плата за державну реєстрацію суб’єктів підприємницької діяльності, що справляється виконавчими органами відповідних рад;

5) плата за торговий патент на здійснення деяких видів підприємницької діяльності (за винятком плати за придбання торгових патентів пунктами продажу нафтопродуктів (автозаправними станціями, заправними пунктами), що справляється виконавчими органами відповідних рад;

6) надходження адміністративних штрафів, що накладаються виконавчими органами відповідних рад або утвореними ними в установленому порядку адміністративними комісіями;

7) єдиний податок для суб’єктів малого підприємництва у частині, що належить відповідним бюджетам.

До доходів місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, належать:

1) місцеві податки і збори, що зараховуються до бюджетів місцевого самоврядування;

2)100 відсотків плати за землю - для бюджетів міст Києва та Севастополя; 75 відсотків плати за землю – для бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення; 60 відсотків плати землю - для бюджетів сіл, селищ, міст районного значення та їх об’єднань;

3) податок з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів у частині, що зараховується до відповідного бюджету;

4) надходження сум відсотків за користування тимчасово вільними бюджетними коштами;

5) податок на промисел, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування;

6) надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що є у власності відповідної територіальної громади;

7) плата за забруднення навколишнього природного середовища у частині, що зараховується до відповідного бюджету;

8) кошти від відчуження майна, яке перебуває у комунальній власності, в тому числі від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення, що перебуває у комунальній власності;

9) фіксований сільськогосподарський податок у частині, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування;

10) плата за оренду майнових комплексів, що перебувають у комунальній власності;

11) надходження від місцевих грошово-речових лотерей;

12) плата за гарантії, надані відповідними місцевими радами щодо виконання боргових зобов’язань;

13) гранти та дарунки у вартісному обрахунку;

14) власні надходження бюджетних установ, що утримуються за рахунок коштів відповідного бюджету;

15) податок на прибуток підприємств комунальної власності;

16) платежі за спеціальне використання природних Ресурсів місцевого значення;

17) інші надходження, передбачені законом.

Доходи бюджетів місцевого самоврядування мають бути достатніми для ефективного здійснення завдань та функцій місцевого самоврядування. Аналіз зазначених положень Бюджетного кодексу України дозволяє зробити висновок, що в ньому передбачаються різні шляхи формування доходної частини місцевих бюджетів:

по-перше, за рахунок власних джерел (місцеві податки і збори), що відповідає вимогам Європейської хартії місцевого самоврядування і гарантує фінансову автономність місцевого самоврядування. Зокрема, стаття 9 Хартії встановлює, що принаймні частина коштів місцевого самоврядування повинна надходити за рахунок місцевих зборів і податків. У структурі дохідної частини бюджетів великих та середніх міст України, наприклад, частка власних джерел становить від 9-11% (Ужгород, Тернопіль) до 35% (Одеса, Хмельницький).

Що стосується інших європейських держав, то частка власних доходів у місцевих бюджетах там коливається від 0 до 60%. При цьому в дев’яти країнах - членах Ради Європи виключно місцеві податки становлять понад 30% від загальної суми муніципального фінансування, наприклад, в Данії - 51 %, Швеції - 61 %, Норвегії - 42%, Франції - 36%;

по-друге, до доходів місцевих бюджетів зараховуються закріплені доходи, тобто закріплені законом загальнодержавні податки, збори та інші обов’язкові платежі;

по-третє, в дохідну частину місцевих бюджетів можуть входити кошти з державного бюджету, які передаються з метою надання фінансової підтримки місцевого самоврядування з боку держави, яка гарантує органам місцевого самоврядування доходну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. При цьому мінімальні розміри місцевих бюджетів мають визначатися на основі нормативів бюджетної забезпеченості на одного жителя з урахуванням економічного, соціального, природного та екологічного стану відповідних територій, виходячи з рівня мінімальних соціальних потреб, встановленого законом.

Фінансова допомога місцевому самоврядуванню з боку держави може здійснюватися у формі дотацій або субвенцій.

Дотації - це кошти, які передаються до місцевого бюджету з державного бюджету у випадках, коли коштів, що надходять з власних джерел та закріплених доходів, недостатньо для формування мінімального розміру місцевого бюджету. Використання дотацій не має цільового призначення, вони виділяються державою на безвідплатній та безповоротній основі.

Субвенції - це кошти, які виділяються з державного бюджету на певний строк для фінансування конкретних програм з метою соціально-економічного вирівнювання відповідних територій.

Кошти державного бюджету, що передаються у вигляді дотацій, субвенцій, розподіляються обласними радами між районними бюджетами і бюджетами міст обласного значення в розмірах, необхідних для формування дохідних частин не нижче мінімальних розмірів місцевих бюджетів, визначених законом, а також використовуються для фінансування з обласного бюджету спільних проектів територіальних громад. Кошти обласного бюджету, передані державою у вигляді дотацій, субвенцій, зараховуються до районних бюджетів і розподіляються районними радами між місцевими бюджетами;

по-четверте, до дохідної частини місцевого бюджету включаються кошти, необхідні для фінансування витрат, пов’язаних зі здійсненням органами місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади та виконанням рішень органів виконавчої влади.

Згідно з частиною 7 ст. 64 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» видатки бюджетів місцевого самоврядування поділяються на дві частини: видатки, пов’язані з виконанням власних повноважень місцевого самоврядування, і видатки, пов’язані з виконанням делегованих законом повноважень органів виконавчої влади.

Аналіз статей 88-91 Бюджетного кодексу України дозволяє здійснити таку класифікацію видатків бюджетів місцевого самоврядування:

по-перше, видатки, які визначаються функціями держави та можуть бути передані на виконання місцевому самоврядуванню з метою найбільш ефективного їх виконання на основі принципу субсидіарності. Ці видатки враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, держава регулює їх здійснення та бере на себе зобов’язання забезпечувати відповідними ресурсами;

по-друге, видатки, які спрямовані на реалізацію повноважень місцевого самоврядування, що мають місцевий характер. Ці видатки не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів⁹⁶.

Видатки бюджетів місцевого самоврядування включають бюджетні призначення, встановлені рішенням про місцевий бюджет, на конкретні цілі, що пов’язані з реалізацією програм, зазначених у статтях 88-91 Бюджетного кодексу України.

Наприклад, до видатків, що здійснюються з бюджетів сіл, селищ, міст районного значення та їх об’єднань і враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів (видатки на виконання делегованих повноважень) належать видатки на: 1) органи місцевого самоврядування сіл, селищ, міст районного значення; 2) освіту: дошкільну освіту; загальну середню освіту (школи, дитячі садки); 3) первинну медико-санітарну, амбулаторно-поліклінічну та стаціонарну допомогу (дільничні лікарні, медичні амбулаторії, фельдшерсько-акушерські та фельдшерські пункти); 4) сільські, селищні та міські палаци культури, клуби та бібліотеки; 5) місцеву міліцію.

До видатків, пов’язаних в виконанням власних повноважень, Кодекс відносить:

1) місцеву пожежну охорону;

2) місцеву міліцію

3) позашкільну освіту;

4) соціальний захист та соціальне забезпечення:

а) програми місцевого значення стосовно дітей, молоді, жінок, сім’ї;

б) місцеві програми соціального захисту окремих категорій населення;

в) програми соціального захисту малозабезпеченої категорії учнів професійно-технічних навчальних закладів

5) місцеві програми розвитку житлово-комунального господарства та благоустрою населених пунктів;

6) культурно-мистецькі програми місцевого значення;

7) програми підтримки кінематографії та засобів масової інформації місцевого значення;

8) місцеві програми з розвитку фізичної культури і спорту;

9) типове проектування, реставрацію та охорону пам’яток архітектури місцевого значення;

10) транспорт, дорожнє господарство:

а) регулювання цін на послуги метрополітену за рішеннями органів місцевого самоврядування;

б) експлуатацію дорожньої системи місцевого значення (в тому числі роботи, що проводяться спеціалізованими монтажно-експлуатаційними підрозділами);

в) будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання доріг місцевого значення;

11) заходи з організації рятування на водах;

12) обслуговування боргу органів місцевого самоврядування;

13) програми природоохоронних заходів місцевого значення;

14) управління комунальним майном;

15) регулювання земельних відносин;

16) інші програми, затверджені відповідною радою згідно із законом.

Видатки бюджетів місцевого самоврядування здійснюються органами місцевого самоврядування на потреби територіальних громад, а їх розмір і цільове спрямування визначаються місцевими бюджетами цих громад. Видатки, пов’язані із здійсненням районними, обласними радами заходів щодо забезпечення спільних інтересів територіальних громад, визначаються відповідними районними та обласними бюджетами.

У бюджетах місцевого самоврядування можуть бути передбачені загальний фонд (поточний бюджет) та спеціальний фонд, складовою частиною якого є бюджет розвитку бюджету місцевого самоврядування.

Кошти поточного бюджету спрямовуються на фінансування установ і закладів, що утримуються за рахунок бюджетних асигнувань і не належать до бюджету розвитку.

Кошти бюджету розвитку спрямовуються на погашення основної суми, капітальні вкладення, внески органів місцевого самоврядування у статутні фонди суб’єктів підприємницької діяльності.

При цьому, згідно зі ст. 71 Бюджетного кодексу України, надходження до бюджету розвитку місцевих бюджетів включають:

1) кошти від відчуження майна, яке перебуває у комунальній власності, в тому числі від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення;

2) надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що є у власності відповідної територіальної громади;

3) кошти від повернення позик, які надавалися з відповідного бюджету до набрання чинності цим Кодексом, та відсотки, сплачені за користування ними;

4) кошти, які передаються з іншої частини місцевого бюджету за рішенням відповідної ради;

5) запозичення;

6) субвенції з інших бюджетів на виконання інвестиційних проектів.

До витрат бюджету розвитку бюджетів місцевого самоврядування належать: 1) погашення основної суми боргу місцевого самоврядування; 2) капітальні вкладення; 3) органів місцевого самоврядування у статутні фонди суб’єктів підприємницької діяльності.

Повноваження органів місцевого самоврядування у бюджетній сфері чітко визначені Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Бюджетним кодексом України.

Так Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (стаття 26) до відання сільських, селищних, міських рад у фінансовій сфері відносить затвердження бюджету місцевого самоврядування, внесення до нього змін, затвердження звіту про виконання відповідного бюджету, встановлення місцевих податків і зборів, утворення утворення цільових фондів, затвердження положень про ці фонди, прийняття рішень щодо випуску місцевих позик тощо. При цьому втручання інших органів і організацій у процес складання, затвердження та виконання місцевого бюджету не допускається, крім винятків, встановлених законами України.

Районні та обласні ради затверджують районні та обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету, для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів, та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних та культурних програм.