§2. Концепція місцевого самоврядування в Європейській хартії місцевого самоврядування

Новітні підходи до розкриття змісту терміна «місцеве самоврядування», як правило, опираються на нормативні визначення, що містяться в Європейській хартії місцевого самоврядування:

«І. Місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевих властей, в межах закону, здійснювати регулювання й управління суттєвою часткою громадських справ, які належать до їхньої компетенції в інтересах місцевого населення.

2 Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення ніяким чином не заважає використанню зборів громадян, референдумів або будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом».

З цього визначення випливає, що об’єктом місцевого самоврядування виступає частка публічних (громадських) справ, яку становлять питання місцевого значення, тобто такі питання, що мають локально-територіальний характер і виникають у процесі функціонування територіальної громади, задоволення потреб її членів. Ці питання мають комплексний характер, оскільки пов’язані з реалізацією інтересів членів територіальної громади в усіх сферах місцевого життя: економіка, освіта, культура, громадський порядок тощо. Проте чітко визначити коло питань місцевого значення, відмежувати їх від питань загальнодержавного чи регіонального значення надзвичайно важко. Європейська хартія не містить будь-яких критеріїв такого розмежування, надаючи тим самим повну свободу з цього питання національному законодавству.

Визначення місцевого самоврядування, що міститься в Європейській хартії, є досить прагматичним, свідченням чому є таке:

1. Хартія не обмежується декларуванням права місцевих властей самостійно приймати рішення з питань місцевого значення, в ній акцентується увага на їх реальній спроможності це робити. Поняття спроможності є важливим у тому сенсі, що право управляти місцевими справами обов’язково повинно супроводжуватися реальними засобами (а саме, фінансовими, матеріальними, кадровими та іншими ресурсами), які мають у своєму розпорядженні місцеві власті. Такий підхід надзвичайно важливий - він дозволяє з’ясувати, коли місцеве самоврядування реально функціонує, а коли воно залишається лише декларованим - його правова модель не втілюється на практиці.

2. Згідно з Хартією на перше місце в механізмі здійснення місцевого самоврядування поставлені «ради або збори», тобто представницькі органи місцевого самоврядування, а вже потім власне територіальна громада, яка використовує з цією метою «збори громадян, референдуми або будь-які інші форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом». Такий підхід Хартії до визначення ролі органів місцевого самоврядування, по-перше, свідчить що вона базується насамперед на концептуальних положеннях державницької теорії місцевого самоврядування, по-друге, дозволяє деяким вченим стверджувати, що участь територіальної громади (через форми прямої демократії), громадян у здійсненні місцевого самоврядування²⁴ має «факультативний» характер. На наш погляд з такою оцінкою ролі територіальної громади погодитися неможливо в принципі, оскільки представницькі органи місцевого самоврядування формуються громадою шляхом місцевих виборів (що також є однією з форм прямої демократії) і, в силу цього, діють за дорученням та в інтересах територіальної громади, що свідчить про її значення як первинного суб’єкта місцевого самоврядування.