§7. Перспективи розвитку безпосередніх форм місцевої демократії в Україні

Крім охарактеризованих вище заходів, також існують майже не розроблені в Україні, але успішно запроваджені в країнах розвинутої локальної демократії інші форми реалізації громадянами — членами територіальних громад — права на участь у місцевому самоврядуванні.

Це, наприклад громадська експертиза, яка являє собою форму залучення членів територіальної громади, котрі мають спеціальні знання або досвід як експерти з питань, що розглядаються представницькими органами місцевого самоврядування та мають суттєве значення для територіальної громади, до визначення основних напрямів соціально-економічного та культурного розвитку відповідної території тощо. На сьогодні ця форма може вважатися такою, що отримала певне схематичне закріплення в законодавстві України, оскільки передбачено право постійних комісій ради створювати підготовчі комісії і робочі групи із залученням представників громадськості, вчених і спеціалістів для вивчення питань, розробки проектів рішень ради (ч. 12 ст. 47 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»). З метою підвищення авторитетності висновків подібних утворень перед територіальною громадою, для проведення громадської експертизи бажано залучати осіб, котрі мають певний вотум довіри з боку населення, відомі своїми досягненнями в певних сферах господарського, політичного або соціально-культурного життя, мають наукові ступені тощо.

У ряді зарубіжних країн практикуються такі форми участі громадян У здійсненні місцевого самоврядування, як громадські роботи з благоустрою території населеного пункту, надання послуг соціально незахищеним жителям. Зокрема, відповідно до Положення про громади землі Баден-Вюртемберг (ФРН) громадяни зобов’язані вести роботу в громаді на громадських засадах (вибори до муніципальної ради або селищної ради, діяльність у громаді на громадських засадах та залучення до співробітництва на громадських засадах) та виконувати дану роботу протягом певного періоду. Громадянин може відмовитися від роботи на громадських засадах лише з важливих причин, перелік яких визначений у Положенні. За умови неаргументованої відмови від виконання громадського обов’язку на особу може навіть накладатися адміністративне стягнення або на деякий час винуватий може бути позбавлений прав члена своєї громади. Громадянин, який виконує громадську роботу, не повинен представляти будь-чиї інтереси, спрямовані проти громади, якщо він не діє як представник закону⁸².

Досить перспективною формою діяльності територіальних громад слід назвати участь мешканців у роботі органів місцевого самоврядування, зокрема: членство в комісіях, що утворюються на громадських засадах при органах та посадових особах місцевого самоврядування; участь у роботі фахових організацій, які створюються при виконавчих органах відповідних рад і об’єднують спеціалістів, котрі працюють у системі місцевого самоврядування або діяльність яких пов’язана з наданням громадських послуг членам територіальної громади з метою їх залучена до розробки та реалізації проектів, що передбачають підвищення якості таких послуг; діяльність через національно-культурні організації, земляцтва; участь у роботі громадських рад, що утворюються при місцевій раді з метою вивчення потреб окремих категорій жителів населеного пункту та надання їм соціальних послуг у системі місцево­го самоврядування, залучення їх до виконання завдань і функцій місцевого самоврядування (наприклад, за рішенням місцевої ради при ній можуть бути утворені ради пенсіонерів, інвалідів, іноземців, біженців, воїнів-інтернаціоналістів, учасників ліквідації Чорнобильської катастрофи, військовослужбовців, які не забезпечені житлом, тощо).

Розмаїття форм муніципальної демократії також передбачає громадські обговорення проектів актів органів місцевого самоврядування, участь у масових акціях, метою проведення яких є привернення уваги органів і посадових осіб місцевого самоврядування до актуальних проблем загальногромадського значення або проблем соціального забезпечення членів територіальної громади, охорони навколишнього середовища, підтримання громадської безпеки тощо, які вимагають негайного вирішення.

Новим, таким, що не отримав поширення, видом безпосередньої діяльності територіальних громад є самооподаткування, хоча у вітчизняному місцевому будівництві відома така форма діяльності місцевих жителів. Зокрема, ще в 1928 р. в умовах НЕПу в радянській Україні Постановою ВЦВКУ і РНК УСРР «Про самообкладання людності для задоволення їх громадських потреб» регламентувався порядок самооподаткування. Однак уже в 30-х роках права України в сфері місцевого оподаткування фактично ліквідовуються. Лише в 1984 р. було ухвалено Указ Президії Верховної Ради УРСР «Про самооподаткування сільського населення», відповідно до якого рішення про запровадження самооподаткування приймає рада села більшістю голосів осіб, яким виповнилося 18 років; кошти від нього зараховуються на поточний рахунок сільської ради і не включаються до поточного бюджету, а витрачаються на заходи, затверджені сільськими зборами⁸³.

У 90-х роках, вже після набуття незалежності та конституювання інституту місцевого самоврядування в Україні було зроблено спроби переглянути ідеологію місцевого оподаткування. Зокрема, чинне законодавство про місцеве самоврядування передбачає, що самооподаткування — це форма залучення на добровільних засадах за рішенням зборів громадян за місцем проживання коштів населення відповідної території для фінансування разових цільових заходів соціально-побутового характеру (статті 1, 69 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»). Підтримуємо думку, що дана форма безпосереднього волевиявлення в місцевому самоврядуванні, за умови подальшого нормативно-правового оформлення, є перспективним напрямом діяльності територіальних громад.

У контексті розглядуваних проблем також слід зазначити, що місцеве самоврядування може вкоренитися та сприяти добробуту відповідних територіальних громад в Україні лише за умови, що саме вони зможуть безпосередньо обирати професійних (наприклад, мирових) суддів, а також присяжних. Тільки судді, обрані територіальними громадами, змо­жуть сповна служити народу. В противному разі право місцевого само­врядування залишиться певною мірою юридичною фікцією.

Вітчизняній історії відомі приклади функціонування мирових суддів у другій половині XIX ст. Даний суд не входив до системи судів, був суто місцевий, виборний, одноособовий, доступний, неформальний та швидкий; незаперечним є той факт, що він був сприйнятий населенням як необхідний, по-справжньому народний суд. Вже тоді цей суд був однією з форм здійснення самоврядування⁸⁴. Враховуючи, що Конституція України закріплює джерелом влади (в тому числі й судової) народ та визнає самоврядування, хто як не мировий суддя може справедливо вирішувати невеликі справи, які щоденно виникають між сусідами, мешканцями будинків, взагалі жителями — членами однієї територіаль­ної спільноти, і кому як не самій громаді обирати суддівський корпус цих інституцій.

З часом, по мірі формування дієздатних територіальних громад та становлення міцної системи місцевого самоврядування виникатимуть й інші форми безпосередньої участі жителів у муніципальному житті своєї громади. Це, зокрема, такі форми: надання матеріальної і фінансової допомоги місцевому самоврядуванню у формі добровільних пожертв, внесків до фондів, що утворюються органами місцевого самоврядування, внесків до благодійних фондів, утворених з метою надання допомоги соціальне незахищеним членам територіальної громади або з метою сприяння культурному та духовному розвитку, підтриман­ню в належному стані пам’яток історії, культури та архітектури, природних пам’ятників тощо.

Таким чином, підсумовуючи, можна зазначити, що безпосереднє волевиявлення членів територіальної громади, пов’язане з їхнім залученням до сфери громадсько-політичного життя, має кілька основних видів.

1. Самозаява членами територіальної громади своїх запитів (на загальних зборах жителів за місцем їхнього проживання, за допомогою місцевих ініціатив).

2. Самореалізація членами територіальної громади власних за­питів, у тому числі самостійне прийняття ними публічно-владних рішень: а) нормативних; б) індивідуальних; в) кадрових (на місцевих виборах і референдумах).

3. Участь жителів — членів територіальної громади у здійсненні органами місцевого самоврядування владно-управлінських функцій:

а) участь в обговоренні проектів місцевих планів і програм, проектів нормативних актів, прийняття рішень щодо їхньої реалізації; б) участь у здійсненні вже прийнятих планів, програм, актів; в) оцінка резуль­татів діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, за­гальною стану справ у межах своєї громади, в окремих сферах місце­вого життя (місцеві референдуми, загальні збори громадян за місцем проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання).

4. Контроль з боку членів територіальної громади, їх об’єднань за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування і депу­татів (місцеві вибори, громадські слухання, відкликання депутатів та посадових осіб місцевого самоврядування)²⁹.

На жаль, у чинному законодавстві, нормативних актах органів місцевого самоврядування порядок безпосередньої реалізації права жителів на участь у місцевому самоврядуванні, зазвичай, детально не регламентується (за винятком місцевих виборів). Така ситуація суттєво ускладнює впровадження нових форм у практику територіальних громад і не сприяє розвиткові місцевої демократії, залученню громадян до участі у вирішенні питань місцевого значення.

Правова регламентація таких заходів має бути розроблена на двох рівнях — законодавчому (у межах Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», інших законів України) та, враховуючи, що законодавство визначає лише засади місцевого самоврядування (п. 15 ст. 92 Конституції України), локальному — у статутах територіальних громад. Зокрема, предметом статуту територіальної громади можуть бути питання організації місцевих ініціатив, громадських слухань, загальних зборів жителів, індивідуальних та ко­лективних звернень до органів та посадових осіб місцевого самоврядування, громадських робіт, самооподаткування, участі в роботі органів місцевого самоврядування та утворення ними органів, громадського обговорення проектів актів органів місцевого самоврядування тощо.

Впровадження в практику місцевого самоврядування означених форм безпосереднього волевиявлення сприятиме більш широкій участі громадян у вирішенні питань місцевого значення, дасть можливість звільнити органи місцевого самоврядування, їхніх посадових осіб, по-перше, від муніципальних справ, які більш ефективно можуть бути вирішені самими жителями, а, по-друге, від відповідальності за вирішення дрібних питань, які не мають загального для всієї тери­торіальної громади значення і які доцільно передати до відання мікротериторіальної (внутрішньоміської, внутрішньоселищної тощо) спільноти та її органам самоорганізації, залишивши при цьому муніципальним органам повноваження з контролю за здійсненням цих повноважень.