12. Местное самоуправление

В РОССИИ ДО 1864 г.

Понятие ≪местное самоуправление≫ (земство) за-

родилось 8 России задолго до 1864 г. и имело доста-

точно стройную организацию органов местного само-

управления. Для обозначения системы местного

самоуправления этого периода в русской литературе

использовался термин ≪земство≫. Земство - ≪совокупность местных жителей и местных, отличных от государственных, интересов, связанных с развитием местного хозяйства, коммуникаций, медицины, народного образования, а также система управления этими местными делами посредством выборных представителей из населения≫. В середине XVI в. Основными сословно-представительными органами на местах были земские и губные избы - выборные самоуправляющиеся органы. Земские избы осуществляли финансово-налоговые (фискальные) функции, а губные избы - полицейско-судебные функции. Компетенция земских и губных изб закреплялась соответственно в земских и губных грамотах, подписываемых

главой государства. Деятельность земских и губных

изб была подконтрольна специальным отраслевым

приказам, действующим в какой-либо отдельной области. На местах от имени соответствующего приказа действовал городовой приказчик, число которых постоянно росло..В XVII в. производится реорганизация местного

самоуправления. На местах из центра стали назна-

чаться воеводы, которые приняли на себя админист-

ративные, полицейские, военные функции, а также

функцию контроля за деятельностью земских, губных

изб и городовых приказчиков. В этот момент в России

V сложилась стройная трехзвенная система местного

самоуправления, которая была основана на системе

административно-территориального устройства Рос-

сии. К1785 г. Россия была поделена на 23 губернии,

66 провинции и около 180 уездов. Недостатком такой

системы являлось то, что при выделении админист-

ративно-территориальных единиц не учитывались

географические, национальные и экономические осо-

бенности отдельных российских регионов.

К середине XIX в. российское государство оказа-

лось поделено на 6 самостоятельных частей: Евро-

пейская Россия, Великое княжество Финляндское,

царство Польское, Кавказский край, Сибирь. При этом

каждая из этих частей единого государства имела

свою систему административно-территориального

устройства.

Наиболее практичной на тот период являлась си-

стема органов местного самоуправления, основан-

ная на выделении 4 групп административно-террито-

риальных единиц: губернии,уезды,города, волости.

На уровне губернии существовала следующая си-

стема органов местного самоуправления:

1) во главе губернии стоял губернатор;

2) исполнительными органами местного самоуправ-

ления были: Губернское правление, Казенная па-

лата, Управление государственным имуществом;

3) административно-хозяйственные функции в различ-

ных областях местной жизни были возложены на

присутствия: по крестьянским делам, по военным

делам, по городским делам;

4) выборными представительными органами являлись

Дворянское собрание и губернский предводитель

дворянства;

5) низшим звеном были губернские земские учрежде-

ния, выполнявшие отдельные полномочия на мест-

ном уровне.

Значительное влияние на формирование системы

местного самоуправления оказывают регионы РФ. Рос-

сия является федеративным государством, именно

поэтому и Российская Федерация, и субъекты РФ об-

ладают правом принятия нормативно-правовых актов,

обладающих высшей юридической силой, - законов.

В рамках ст. 71 -73 Конституции РФ закреплены пред-

меты исключительного и совместного ведения Россий-

ской Федерации и субъектов РФ. Так, согласно п. ≪н≫

ст. 72 Конституцией РФ в совместном ведении Россий-

ской Федерации и ее субъектов находится ≪установле-

ние общих принципов организации системы органов

государственной власти и местного самоуправления≫.

Однако различные авторы* предлагают разное прочте-

ние данной конституционно-правовой нормы. В соот-

ветствии с Конституцией РФ местное самоуправление

не входит в систему государственного управления,

а органы местного самоуправления не входят в систе-

му органов государственной власти. Предлагаются

следующие варианты прочтения:

1) в совместном ведении находится ≪установление...

местного самоуправления≫, т. е. закрепление мест-

ного самоуправления как неприкосновенного де-

мократического института;

2) в совместном ведении находится ≪установление

системы органов... местного самоуправления≫, т. е.

закрепление общего подхода к формированию орга-

нов местного самоуправления;

3)в совместном ведении находится ≪установление

общих принципов организации... местного самоуп-

равления≫, т. е. закрепление общего подхода к пра-

вовому регулированию становления системы мест-

ного самоуправления. Федеральный законодатель

придерживается именно этой точки зрения.

закона, под свою ответственность и в интересах мест-

ного населения≫. Это право органов местного самоуп-

равления осуществляется советами и собраниями,

состоящими из членов, избранных путем свободного,

тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.

Советы (собрания) могут располагать подотчетными

им исполнительными органами. Это не исключает не-

посредственных форм участия граждан в местном са-

моуправлении путем собраний, проведения референ-

думов и иных форм. Согласно ст. 2 Европейской хартии

принцип местного самоуправления должен быть

признан в законодательстве страны-участницы и по

возможности в конституции этого государства. Основ-

ные полномочия органов местного самоуправ-

ления также должны устанавливаться конституцией

или внутригосударственным законом. Однако это не

исключает предоставления органам местного само-

управления на основании закона отдельных конкрет-

ных полномочий. К компетенции органов местно-

го самоуправления (вопросам государственного

значения) Хартия относит делегированные органами

государственной власти полномочия (ст. 4). Особое

внимание в Европейской хартии уделено вопросам фи-

нансирования деятельности органов местного

самоуправления. В соответствии со ст. 9 Хартии

органы местного самоуправления>имеют право в рам-

ках национальной экономической политики на облада-

ние достаточными собственными финансовыми сред-

ствами, которыми они могут свободно распоряжаться

при осуществлении своих функций. При этом финансо-

вые средства органов местного самоуправления дол-

жны быть соразмерны предоставленным им конститу-

цией или законом полномочиям.