Б) разделение власти и формы политической системы общества:

Разделение власти – это одно из принципиальных условий и основной механизм функционирования власти в политической системе демократического общества и, в частности, в правовом государстве. Оно бывает легальным и скрытым. Легальное разделение власти начинается с ее передачи (делегирования) от народа и отдельных его слоев политическим структурам (государству, партиям), а затем продолжается посредством функционального разделения и распределения труда в политической системе как разделение полномочий принятия решений и их исполнения и разведения, специализации соответствующих институтов и лиц.

Институционально-функциональное разделение власти сложилось на ранних этапах генезиса политической системы и рано обнаружило 2 тенденции: к концентрации власти в одном институте, в одних руках (совмещению функций вождя и военачальника и т.п.) и к разделению власти, труда и ответственности. Первое разделение власти развело власть государства и церкви, хотя процесс этот был длителен и конфликтен. Затем в рабовладельческом обществе (например, в Греции) разошлись профессиональные функции власти: по горизонтали на судебную, законодательную и исполнительную; по вертикали на центральную и местную. Феодальная политическая система, несмотря на преобладание соединения всех ветвей власти в руках монарха, включала функциональное (королевские советы и органы сословного представительства) и территориальное разделение власти (местное самоуправление, особенно местные парламенты XIII-XIV вв.), ставшее затем основой возникновения общенациональных парламентов. В начале Нового времени (XVI-XVII вв.) абсолютные монархии создали разветвленную систему разделения власти по разным институтам (специализация аппаратов управления и обороны) и сословиям (сословное разделение власти с доступом 3-го сословия, буржуазии, поддерживавшей абсолютизм, в парламенты). В дальнейшем шло укрепление парламентаризма как представительной, а затем и законодательной власти, развитие и специализация чиновничества, аппаратов правительства как исполнительной власти и передача судебных функций от сеньоров к особым судебным органам. Первым парламентом (в современном значении) стал английский, особенно после “Славной революции” 1688 г. Важную роль в становлении разделения власти сыграли революции в США (“система сдержек и противовесов”) и Франции. Демократическое, развитое разделение и делегирование власти невозможно без деления власти между государством и обществом (народом), т.е. без возврата народу права участия в правлении, наделения его правом гражданства (всеобщего избирательного права и иных прав, возвращенных народу лишь в XX в.).

Опыт истории показал опасность попыток одной из ветвей власти доминировать, растоптать реальное разделение власти, приводящих к господству квазиинститутов, неформальных структур (кланов, клик, клиентел, партийной номенклатуры), к примитивизации политического строя (о котором мы говорили выше).

Кроме легального разделения власти, существует также разделение полномочий иного рода – субправление или криптоправление (от греч.cripta – подземелье, тайное убежище), создающее условия для криминализации политики, репрессий и иного давления на общество, заговоров и переворотов. Это разделение власти:

1) Во-первых, между открытыми структурами и скрытыми в виде:

- скрытых действий, закулисной борьбы групп интересов и давления, партий и лидеров. Сюда же относится деятельность агентов влияния (должностных лиц или лиц, пользующихся общественным доверием и авторитетом, реализующих цели политики иностранного государства, формально не являясь сотрудником его секретных служб, или общественных деятелей, проводящих политику какой-либо партии или организации в среде, не принадлежащей к этим структурам);

- действий законспирированных органов (органов безопасности, разведки, контроля);

2) Во-вторых, между легальными и нелегальными структурами в форме:

- власти политических нелегалов: двоевластие Временного правительства и Советов в России до Октябрьской революции; власть разных Народных фронтов, нацгвардий и «нацпарламентов» в регионах СССР 1988-91 гг. и России после 1991 г. (например, параллельное функционирование Верховного Совета и незаконного «милли меджлиса», который принимал «законы» и включал ряд депутатов из Верховного Совета, который меджлисники угрожали разогнать, в Татарстане в начале 90-х;

- власти теневых и криминальных структур (теневой экономики, коррупционеров и мафиозных кланов).

Разделение функций пронизывает и внутреннюю вертикальную структуру институциональной власти, включающую три функциональных уровня:

1) макрополитическую систему высших властных органов (глава государства, правительство, парламент, верховный или конституционный суд);

2) мезовласть – власть промежуточного уровня (чиновничество, бюрократию), связывающую формальные институты с населением и с неформальной властью (политической инфраструктурой и квазиинститутами);

3) микровласть – прямое политическое общение людей, малых групп, самоуправление, формирующее политическую культуру и пронизывающее остальные уровни власти. Об этих уровнях власти мы поговорим подробнее в последующих Главах.

Долгое время в мире борьба вокруг власти сосредоточивалась на вопросе ее политической ориентации, и лишь в XVII в. возникла идея реорганизации ее структуры в сторону демократии (изменения политического режима путем введения контроля народа за властями) и подчинения не доброй воле правителей, а Закону как объективному механизму ее организации и функционирования. Для этого Дж.Локк (Англия) выдвинул проект деления власти “по горизонтали” на ряд независимых, но взаимосвязанных частей, способных контролировать друг друга: законодательную. исполнительную (она же судебная) и федеративную (занятую внешней политикой). В XVIII в. Ш.Монтескье (Франция) сформулировал современную теорию разделения власти на три ветви, обычно дополняемую фигурой координатора-арбитра (монарха, президента или Генсека).

Итак, современная теория разделения власти по вертикали и горизонтали гласит, что суверенитет государства – это производное от первичной власти народа (а последняя подчинена приоритету прав Личности). Народ (электорат) делегирует часть своих прав представителям (президентам, парламентам и судьям) по вертикали. А чтобы те не узурпировали полученные полномочия, вводится механизм разделения власти по горизонтали на три ветви, сдерживающие и контролирующие друг друга, и на разные уровни (центральные и местные (периферийные, территориальные) власти, также относительно автономные).

Поясним суть и цель разделения власти. Одной из центральных проблем политической жизни всегда была проблема, как заставить государственный аппарат служить обществу, а не подавлять его. Мировой опыт свидетельствует, что это возможно лишь путем разделения властных полномочий по горизонтали на законодательную, исполнительную и судебно-правовую ветви власти. Государство вбирает в себя органы государственной власти (власть законодательная: парламент), органы государственного управления (власть исполнительная: глава государства и главы администрации на местах, правительство со входящими в него министерствами и ведомствами и органы исполнительной власти на местах) и органы судебно-правовые. Итак, цель разделения власти – ее переориентация на обслуживание интересов общества, а не своих, путем введения зависимости всех ветвей власти от народа.

Суть же разделения власти заключается в независимости ветвей власти друг от друга, что затрудняет узурпацию власти одной из ветвей. В чем же проявляется эта их взаимная независимость? В следующем:

А) Они не совмещаются по функциям.

Это отмечают все аналитики, от Локка до Монтескье, от Э.Уокера (США) до Ф.Мухаметшина. Например, Мухаметшин в своей кандидатской диссертации так определяет суть разделения власти: “Важнейшим источником идей, касающихся совершенствования устройства и функционирования государственной власти, является теория разделения власти. В своем классическом варианте она сложилась в период становления буржуазной государственности и предусматривает проведение четких различий между правотворчеством, исполнением правовых предписаний и правосудием. Осуществление этих функций определяется различными государственными органами, запрещается присвоение полномочий, предоставленных одному государственному органу другими. Предусматривается взаимный контроль и ограничение (сбалансирование) властей. Разделение власти – это не просто распределение функций между различными звеньями госаппарата, а создание трех относительно независимых и самостоятельных сфер властвования с действующими в каждой из них особыми органами. Рациональное зерно данной теории состоит в стремлении предотвратить бесконтрольную концентрацию властных полномочий в каком-либо одном политическом учреждении, что объективно может привести к тирании или нарушению гражданских прав. Теория разделения власти рассматривается многими российскими учеными как общедемократическая концепция, которая в той или иной степени может использоваться в государствах любого исторического типа. В рационально устроенном государстве, отмечает В.Д.Зорькин, власть осуществляется посредством специальных органов”. Мы бы добавили еще разведение функций разных этажей (уровней) власти.

Но все это было и у Советской власти. Кроме того, это признавали и такие противники разделения власти, как Ж.-Ж.Руссо в “Об общественном договоре” и Маркс в “Гражданской войне во Франции”, требовавшие, чтобы правил народ и только народ (при этом у Руссо законодатель – сам народ и потому подчинение исполнительной власти воле народа неотвратимо. У Маркса и Парижской Коммуны, на чьем опыте он базировался, – выборные всеобщим голосованием представители, сами эти законы и исполняющие, что закладывало возможность отрыва и извращения воли народа при определенных условиях. Ну, а у Ленина и первых Советов, от опыта которых он отталкивался, отказ от всеобщих прямых и равных выборов и тайного голосования создавал еще больше возможностей для автономии властей от народа). Но функционально у Руссо-Маркса-Ленина-Сталина-Брежнева власти были разделены. Так, в СССР исполкомы исполняли, законодатели издавали законы, а суды судили и эти органы функциями не обменивались. Но разделения власти не было, т.к. его суть и цель не сводится к разделению функций. Для нейтрализации узурпаторских устремлений правителей (т.е., повторим, достижения главной цели разделения власти) нужно выполнение следующих условий (их не было при Советской власти, их во многих регионах, а части из них – и в России в целом, нет по сей день):

Б) Все три ветви власти (президент или президенты и мэры-главы местных администраций, парламент или парламенты и органы местного самоуправления и суды) должны быть избраны народом на всеобщих (на территории их властвования), прямых и равных выборах при тайном голосовании и свободной конкуренции кандидатов, а не назначены одной из них. Идея избрания, а не назначения всех должностных лиц, отстаиваемая еще в XVII в. Дж.Уинстенли (Англия), давно завоевала признание во всем мире (но не в нашей республике);

В) Все три ветви власти не могут совмещаться по составу, иначе теряется смысл и возможность взаимного контроля властей. Как писал еще идеолог английских левеллеров Джон Лилберн (1614-57), “неразумно, несправедливо и губительно для народа, чтобы законодатели были одновременно и исполнителями закона” (Цит.по: История политических и правовых учений.-С.227). Это условие впервые было строго проведено в жизнь “отцами-основателями” Конституции США, писавшими, что в основу правления в Америке “положен принцип четкого разделения законодательной, исполнительной и судебной власти, с тем, чтобы ни один человек не являлся носителем более чем одной из них одновременно” (Федералист.-С.334-335). Со временем этот тезис стал аксиомой везде, кроме тоталитарных режимов. Однако в РТ все главы администрации и иные “исполнители законов” и пишут законы, и принимают их, будучи депутатами;

Г) Власти контролируют друг друга (это невозможно в случае совмещения постов в двух ветвях власти, когда главы администрации в РТ, являясь депутатами, остаются “под контролем” лишь своей совести; то же можно сказать о Совете Федерации РФ, члены которого по должности совмещали посты президентов-губернаторов и депутатов, а сейчас половина из них – это назначенные губернаторами люди);

Д) Органы власти сдерживают и ограничивают друг друга, создавая противовесы диктаторским потугам иных органов и лиц (для чего все власти и должны не зависеть друг от друга и обладать достаточными полномочиями, например, у депутатов должно быть право отменить любой указ президента, чего нет в РТ и почти нет в РФ).

В известной степени все это касается не только горизонтального разделения власти на три ветви (т.е. формы правления), но и обоих видов вертикального разделения власти: на уровни (зафиксированного в государственном устройстве) и на тип связи власти с самим народом как верховным сувереном (отраженном в политическом режиме). Наличие работающего механизма контроля народа за властью и возможности обжаловать решения местных властей в центре – необходимая составная часть системы “взаимных сдержек и противовесов” всех властей, предотвращающей узурпацию всех полномочий одной из них.

Рассмотрим градацию форм политической системы, отталкиваясь от рассмотренного принципа разделения власти (Табл.3 и 4).

Табл.3. Разделение власти и формы политической системы общества

Разделение власти между субъектами политики			Формы политической системы	Базовый критерий	Имеется или нет	Базовые формы
А. Государство I. Центральные Органы			1.Форма Правления (разделение по ←горизонтали)	Периодическое избрание Главы государства	Есть	Республика
законодательная	исполнительная	судебная			Нет	Монархия
↕ II. Местные Органы			←2.Структура (разделение по вертикали)	Государственность субъектов	Есть	Федерация
					Нет	Унитарная
↕ Б. Народ – источник власти и верховный суверен			3.Политический ← режим (распределение власти по вертикали: “Власть-Народ”)	Соотношение А и Б (кто кого контролирует)	Контроль А над Б	Тоталитаризм
					Политконтроль А	Авторитаризм
					Контроль Б над А	Демократия

В свое время, когда 2,5 тыс. лет назад были “разведены” понятия монархии и республики и когда значительно позже были отработаны термины, обозначающие типы структур и режимов, подобные систематизации форм политической системы имели решающее значение. Но в начале XXI века гораздо важнее не базовые, а “вторичные” критерии: жизнь показывает, что различия между монархией вообще и республикой вообще (а также между федерацией и унитаризмом) гораздо менее принципиальны, чем между разными видами республик, или разновидностями монархий, федераций, унитарных государств. Ведь королева Великобритании играет в политике гораздо меньшую роль, чем президенты США, Франции или России, а жесткая федерация дает намного меньшую свободу своим членам, чем мягкий, децентрализованный унитаризм Италии и Франции. Очевидно, что необходима более “дробная”, конкретная, содержательная типология – деление их на жесткие и мягкие (правда, уход на второй план “базовых” различий между основными типами форм политической системы не коснулся режимов в силу большей содержательности базовых определений: авторитаризм по определению – жесткий тип режима, плюралистическая демократия – мягкий). Поэтому дополним первичную систематизацию более глубокой в Табл.4.

Табл.4. Мягкие и жесткие формы политической системы общества

Формы	Базовая типология		Вторичный критерий	Его отсутствие = Жесткие Формы	Его наличие = Мягкие Формы
1.Форма правления	Республика Монархия		Верховенство законов парламента	Президентская Абсолютная	Парламентская Ограниченная
2.Структура	Федерация Унитаризм		Разграничение уровней власти	Жесткая Жесткий	Мягкая Мягкий
3.Политический режим	Конкретизация БАЗОВОГО Критерия:
	Признак: ТИП: Характеристика:	Жестокий. Тоталитаризм Общество под контролем государства		Жесткий. Авторитаризм То же, но лишь в политике		Мягкий. Демократия Контроль общества за властью

Когда некоторые ученые пытаются, накладывая рассмотренные формы политической системы друг на друга, выявить закономерности сочетания разных их видов, сразу бросается в глаза малая продуманность их заключений. Многие авторы, по-разному сочетая формы правления и территориального (государственного) устройства как характеристики строения государства, тщетно пытаются найти в этом какую-то закономерность, ибо останавливают анализ на уровне первичной типологии этих форм, не доводя его до более сущностного, вторичного их деления на мягкие и жесткие формы (См.Табл.4).

А ведь еще много веков назад те, кто создавал определения первичных форм правления, углубляли анализ, выделяя не только по количественному критерию власть одного, немногих и большинства, но и по более содержательным основаниям (наличие/отсутствие законности у Платона, “личное благо – общая польза” у Аристотеля) правильные и неправильные формы правления. Подобный анализ артикулирован в делении форм правления на конституционные (когда власть ограничена законом) и неконституционные (где правители преследуют частные интересы. См.Табл.5).

Табл.5. Классическая типология политических форм

Чья власть	Конституционные	Неконституционные
Одного	Монархия	Тирания
Немногих	Аристократия	Олигархия
Большинства	Демократия	Охлократия

Однако потребность в создании благоприятных условий жизни, в обеспечении прав человека требует поиска взаимной совместимости всех форм политической системы. Такой сущностный анализ показывает наличие четкой связи структуры, формы правления и режима, причем в виде политической конгруэнтности, подобия, совместимости мягких форм политической системы лишь с мягкими, а жестких – с жесткими: не бывает мягких федераций и мягких республик при тоталитаризме и жестком авторитаризме, невозможны жесткие унитаризм и абсолютная монархия или суперпрезидентская республика при демократии. Более того, не встречаются мягкие федерации (обоих видов, которые мы рассмотрим в соответствующей Главе) с суперпрезидентским и супермонархическим правлением. Жесткие федерации, основанные на этногосударственности своих частей, с крушением тоталитаризма распадаются и т.д. Более того, жесткие формы правления хорошо “притираются” с жесткой (мажоритарной) избирательной системой, что позволяет править одной партии и ее лидеру. Мягкой (парламентской) форме правления больше подходит мягкая (пропорциональная и смешанная) система, порождающая коалиции.

Названная конгруэнтность объясняется единством критериев деления форм политической системы на мягкие и жесткие: мягкая федерация предполагает четкое ограничение полномочий центральной власти (сферой исключительной компетенции центра и совместных полномочий центра и субъектов федерации); в парламентских республиках и монархиях полномочия центральной исполнительной власти также ограничены; лимитированы они и при демократии. И наоборот: в государствах с жесткими формами правления и устройства и жестким и жестоким режимами полномочия верховного правителя, центральной исполнительной власти фактически неограничены. Жесткий режим позволяет существовать и такой жесткой федерации, в которой субъекты выделены (жестко привязаны) к этносу: только при жестком режиме такая этногосударственность не ведет к логически вытекающему из нее сепаратизму (когда “клин клином вышибается”), а с крушением авторитаризма жесткие этногосударственные федерации (СССР, ЧССР и СФРЮ) распадаются. Да и в унитарных государствах демократия несовместима с любыми этническими или расовыми привилегиями.

Наблюдается и более широкая конгруэнтность: сочетаемость определенных форм политической системы лишь с некоторыми общественными условиями и эпохами. Так, при анализе современности мы видим, что лишь эпохе перехода к индустриальному обществу присущи:

а) абсолютная монархия как жесткая форма правления, основанная не на праве, а на произволе;

б) конфедерация как форма сосуществования государств по неизменным нормам;

в) этнос как форма организации общества и даже государства и государственных образований.

Лишь в индустриальном обществе встречаются режим плюралистической демократии и тоталитарный режим, связанный с этнократизмом. Только эпохе перехода к постиндустриальной цивилизации свойственен союз-конфедерация (типа ЕС) как форма перманентного сближения государств, их целенаправленно углубляющейся интеграции.