10.2.2. Инструменты и механизмы решения задач развития рынков тепловой энергии

Изменение тарифного регулирования рынков тепловой энергии

Формирование эффективной системы тарифного регулирования является необходимым условием решения практически всех задач развития рынков тепловой энергии.

Из предусмотренных нормативной правовой базой Российской Федерации методов тарифообразования поставленным задачам в наибольшей степени соответствует метод доходности инвестированного капитала. Этот метод является аналогом широко применяемого в международной практике метода Regulatory Asset Base (далее - RAB). В нашей стране метод RAB только начинает использоваться. Соответственно, разработка особенностей его применения в сфере производства и передачи тепловой энергии и внедрение этого метода в теплоэнергетике являются одними из самых важных этапов при решении задач развития рынков тепловой энергии.

В рамках применяемого сегодня в теплоэнергетике затратного метода тарифообразования необходимо доработать методологию установления двухставочных тарифов с тем, чтобы обеспечить их максимально широкое применение. Напомним, что сегодня двухставочные тарифы предусмотрены только в отношении производителей тепла. Применение в расчетах с производителями таких тарифов позволяет обеспечить загрузку теплоисточников исходя из принципа экономической оптимизации. И, следовательно, это является инструментом сокращения издержек в системе теплоснабжения и более рационального использования ресурсов.

Для теплосетевых организаций, как показала практика, установление двухставочных тарифов нецелесообразно. При передаче тепловой энергии, в отличие электрической энергии, не возникает расходов, напрямую связанных с количеством передаваемой энергии. Эта технологическая особенность тепловой энергии не позволяет обоснованно ввести переменную ставку тарифа на ее передачу. Таким образом, в отношении теплосетевых организаций правильнее сохраните одноставочный тариф, устанавливаемый на суммарную нагрузку потребителей.

Введение двухставочных тарифов на тепловую энергию, поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, предполагает установление постоянной ставки на тепловую мощность и переменной ставки на тепловую энергию. Ставка на мощность применяется к величине максимальной часовой тепловой нагрузки потребителя, то есть мощности его теплопринимающего оборудования, указанной в договоре теплоснабжения. Ставка на тепловую энергию применяется к объему фактической полученной потребителем тепловой энергии. Очевидно, что размер этих ставок должен обеспечивать теплоснабжающей организации объем выручки, достаточный для приобретения (производства) тепловой энергии (мощности) и услуг по ее передаче.

Помимо указанных выше преимуществ, внедрение двухставочного тарифообразования в целом для системы теплоснабжения дает следующие положительные эффекты:

• повышение прозрачности тарифообразования;

• прогнозируемость доходов субъектов теплоэнергетики и, соответственно, расходов потребителей, то есть повышение финансовой устойчивости и тех, и других;

• актуализация суммарной величины максимальных часовых тепловых нагрузок потребителей.

Определение актуальной величины максимальных часовых нагрузок потребителей позволяет верифицировать реальную потребность в тепловой мощности и в теплосетевых ресурсах. На основе этой информации субъекты теплоэнергетики могут определить объем «свободной» мощности, которая может быть использована для подключения новых потребителей. Производители тепловой энергии и теплосетевые организации, ориентируясь на актуальную величину нагрузок, способны оптимизировать свои постоянные затраты и принимать инвестиционные решения, исходя из реальной востребованности производственных и сетевых ресурсов.

Таким образом, при переходе на расчеты по двухставочным тарифам особую важность приобретает планирование производства и потребления не только тепловой энергии, но и тепловой мощности. В перспективе такое планирование необходимо для оценки достаточности резервов, востребованности тех или иных тепловых мощностей, целесообразности их консервации.

Нам осталось разобраться, как за счет изменения системы тарифообразования можно повысить инвестиционную привлекательность теплоэнергетики и стимулировать развитие инвестиционной деятельности. На решение именно таких задач направлен метод RAB, в то время как применение затратного метода на долгосрочный период вряд ли возможно, так как предполагает документальное подтверждение большинства планируемых регулируемой организацией затрат. Следовательно, инструментом привлечения достаточного количества инвестиций в развитие тепловой инфраструктуры может стать совершенствование методологии установления долгосрочных тарифов, обеспечивающих гарантию окупаемости вложенных средств на долгосрочную перспективу.

С помощью системы тарифного регулирования можно решить задачу обеспечения достаточного количества инвестиций. Но как сделать так, чтобы эти инвестиции были разумными? Ведь объекты тепловой инфраструктуры зачастую принадлежат разным собственникам, нередко конкурирующим друг с другом. И каждый из этих собственников будет стремиться к развитию собственного бизнеса и наращиванию именно своих мощностей. При этом возможно возникновение ситуации, когда избыточное строительство объектов по производству или передаче тепловой энергии приведет к снижению степени использования тепловой инфраструктуры. А возлагать возмещение неэффективных инвестиций на потребителя неправильно при любом методе тарифообразования. И, наверное, читатель с этим согласится.

С другой стороны, нельзя забывать и о собственниках объектов тепловой инфраструктуры. В случае осуществления действительно необходимых инвестиций следует гарантировать им окупаемость вложенных средств.

В результате мы вплотную подошли к определению ключевых условий оптимизации инвестиционного процесса в теплоэнергетике Это формирование соответствующей системы долгосрочною планирования развития систем теплоснабжения. А таюке построение эффективного, с точки зрения экономического и технологического результата для системы и конечного потребителя, и привлекательного для инвестора механизма реализации инвестиционных программ.

Оптимизация инвестиционного процесса в теплоэнергетике

В части формирования эффективной системы долгосрочного планирования можно предложить следующие изменения:

• оптимизировать процедуру утверждения долгосрочных планом развития;

• обеспечить «синхронизацию» планов органов местного самоуправления по развитию систем теплоснабжения с иными долгосрочными планами развития региона и отраслевыми планами развития;

• учитывать при формировании долгосрочных планов развития систем теплоснабжения наиболее современные технологические решения;

Строительство объектов тепловой инфраструктуры является достаточно длительным и дорогостоящим процессом. Технические характеристики планируемых к строительству объектов целесообразно определять на основе конкурсного отбора инвестиционных проектов.

• определить обязательные требования к экономической эффективности объектов, планируемых к строительству и соответствии с долгосрочными планами развития;

На стадии формирования этих планов в качестве основного критерия при принятии решения о строительстве или модернизации объектов тепловой инфраструктуры следует выбрать совокупный экономический эффект для системы. При этом необходимо учитывать не только уровень соответствующих капитальных затрат, но и совокупные переменные затраты на производство и передачу тепловой энергии.

В части построения эффективного механизма реализации инвестиционных программ необходим ряд мероприятий, соответствующих основным факторам повышения эффективности инвестиционного процесса. Первым из этих факторов является формирование прозрачных и понятных правил согласования и утверждения инвестиционных и производственных программ субъектов теплоэнергетики. Однозначность процедуры согласования и утверждения инвестиционных и производственных программ обеспечивается четким определением зон ответственности регулирующих органов в этом процессе. При этом в целях создания прозрачного алгоритма обоснования и защиты инвестором объема и видов затрат на реализацию таких программ должен быть определен ограниченный круг оснований, по которым инвестиционные затрата могут быть не учтены в тарифе.

Вторым фактором повышения эффективности инвестиционного процесса является формирование системы взаимных гарантий инвестора, заказчика инвестиционной программы и регулирующего органа. Инвестору нужна гарантия возврата средств на вложенный капитал с понятным уровнем доходности в течение всего срока возврата инвестированного капитала. Заказчику необходимо обеспечить исполнение инвестиционной программы в соответствии с зафиксированными при ее утверждении технологическими и экономическими параметрами. А соответствующий регулирующий орган не может утвердить тарифы выше установленного предельного уровня или с нарушением предельных индексов изменения платы за коммунальные услуги.

При таких обстоятельствах оптимальным решением проблемы обеспечения взаимных гарантий является введение обязательного трехстороннего соглашения, заключаемого между участников инвестиционного процесса. Основными условиями такого соглашения будут взаимные обязательства его сторон, которые можно сформулировать следующим образом:

• для субъекта теплоэнергетики, выступающего инвестором - выполнить инвестиционную программу в соответствии с утвержденными в ней и учтенными при установлении тарифов показателями;

• для органа местного самоуправления, являющегося заказчиком инвестиционной программы - предоставить источники возмещения затрат, находящиеся в его ведении;

• для органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области регулирования тарифов - гарантировать возврат вложенных инвестором средств с определенным уровнем доходности путем учета соответствующих затрат при установлении тарифов.

Напомним, что в предыдущем разделе настоящей главы мы выяснили, что тарифное регулирование в теплоэнергетике осуществляется с участием регулирующих органов нескольких уровней. На уровне уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации принимаются решения в части установления тарифов. А на уровне органов местного самоуправления - в части установления надбавок к тарифам, а также платы за подключение к тепловым сетям и к системам коммунальной инфраструктуры. И если мы говорим о четком разграничении зон ответственности регулирующих органов в инвестиционном процессе, будет логично определить, какие затраты за счет каких из указанных источников возмещаются.

Подходы к формированию состава расходов, возмещаемых из различных источников, могут быть следующие. Обозначить тариф в качестве основного источника возмещения затрат на реализацию инвестиционных и производственных программ. За счет платы за подключение могут возмещаться следующие расходы:

• административные расходы, связанные с оформлением документов и непосредственным подключением объектов к существующей тепловой сети;

• расходы на строительство тепловой сети, связанные с увеличением тепловой мощности и необходимостью увеличения пропускной способности тепловой сети.

Надбавки к тарифам могут служить дополнительным источником возмещения инвестиционных затрат с ограниченной сферой применения - в случаях, когда расходы на реализацию инвестиционной программы включены в состав тарифа не полностью, или инвестиционная программа утверждается после принятии тарифов на очередной период регулирования, и в иных случаях по решению органов местного самоуправления.

В качестве дополнительного инструмента повышения эффективности систем теплоснабжения предлагается предусмотреть возможность привлечения бюджетных средств для софинансирования инвестиционных программ, направленных на повышение уровня энергосбережения и энергоэффективности.

Организация системы годового планирования и оперативно-технологического управления системами теплоснабжения

Как мы уже отмечали, оперативно-технологическое управление или диспетчеризация систем теплоснабжения является сегодня одним из наименее урегулированных процессов в теплоэнергетике. Порядок планирования функционирования системы теплоснабжения, то есть формирования схемы (пакета режимов) теплоснабжения не регламентирован. Даже на отопительный период. Это снижает экономическую эффективность работы всей системы, в том числе, допускает возможность неэффективной загрузки входящих в нее теплоисточников. Установление двухставочных тарифов также требует планирования потребностей системы в мощности теплоисточников, соответствующей пиковой нагрузке потребителей, а также распределения этой нагрузки между теплоисточниками. Еще больше затрудняет осуществление годового планирования и диспетчеризации систем теплоснабжения то, что объекты, представляющие собой технологически единую систему теплоснабжения, находятся в собственности различных компаний.

Решение этих проблем возможно, если каждому из таких собственников вменить ряд нормативных обязательств, обеспечивающих управляемость системой теплоснабжения в целом. Выполнение этих обязательств предлагается организовать путем введения института обязательных соглашений о взаимодействии между субъектами, входящими в единую систему теплоснабжения. Существенные условия и принципы работы по данному соглашению в части регламентации процессов годового планирования и оперативно-технологического управления системами теплоснабжения также необходимо закрепить нормативно.

Механизмы повышения энергоэффективности функционирования систем теплоснабжения и энергосбережения

Проблему повышения уровня энергоэффективности и энергосбережения можно с уверенностью назвать самой комплексной из всех задач по развитию рынков тепловой энергии. Создание необходимых для этого условий должно начинаться даже не с уровня процессов теплоснабжения, а со стадии долгосрочного планирования развития региона в целом.

Предлагается установить для региональных и муниципальных органов власти обязательства по соблюдению ряда дополнительных требований еще на этапе формирования всех планов развития региона, а также при согласовании и утверждении инвестиционных и производственных программ субъектов теплоснабжения. Например, к требованиям можно отнести обязательство реализовывать в первоочередном порядке программы перевода теплоисточников на возобновляемые виды энергоресурсов, или учитывать степень использования современных инновационных технологий, обеспечивающих в системах теплоснабжения требуемый уровень энергоэффективности и энергосбережения, и т.д..

Последнее требование актуально не только в отношении субъектов теплоэнергетики, но и для организаций, осуществляющих регулируемую деятельность в других отраслях. Также оно может предъявляться к бюджетным учреждениям и другим организациям, на которые органы власти могут воздействовать в силу участия в их уставном капитале.

Применение в тарифообразовании долгосрочных методов регулирования, как мы отмечали выше, дает регулируемым организациям возможность реализовывать инвестиционные программы. Привлечение инвестиций позволяет модернизировать, либо заменить на более эффективное, теплопринимающее оборудование, а также оборудование, необходимое для производства и передачи тепловой энергии. Установление в отношении субъектов теплоэнергетики двухставочных тарифов обеспечивает появление правильных ценовых сигналов для формирования графиков теплоснабжения на стадии годового планирования функционирования системы. А значит, позволяет обеспечить экономически более эффективную загрузку теплоисточников и, как следствие, сокращение топливных затрат.

Одним из механизмов энергосбережения на этапах передачи и потребления тепловой энергии является сокращение потерь. Очевидно, что без организации коммерческого учета тепловой энергии установить факт снижения потерь и оценить его размер достаточно сложно. Процесс ликвидации безучетного потребления тепловой энергии предлагается организовать следующим образом. Ответственность за оснащение приборами учета государственного и муниципального жилищного фонда предлагается возложить на соответствующие региональные и муниципальные органы власти. Для всех регулируемых организаций и организаций с государственным или муниципальным участием следует ввести требование по обязательной установке приборов учета в определенные сроки. В отношении строящихся или планируемых к строительству зданий и сооружений организации учета потребляемой тепловой энергии должна стать одним из критериев их ввода в эксплуатацию.

Ответственность за «оприборивание» остальных потребителей можно возложить только на соответствующие теплосетевые компании. Затраты этих компаний на установку приборов учета подлежат обязательному включению регулирующими органами в тарифы на передачу тепловой энергии. При этом никто не запрещает таким . потребителям установить приборы учета самостоятельно, что станет довольно актуальным, поскольку при введении двухставочных тарифов на тепловую энергию (мощность) на потребителей, не установивших приборы учета, будет ложиться более высокая финансовая нагрузка.

Переход к оплате фактически потребленного количества тепловой энергии для всех категорий потребителей станет мощным стимулом к внедрению энергосберегающих технологий и рациональному отношению к потребляемому теплу. В качестве дополнительного инструмента повышения уровня энергоэффективности и энергосбережения можно предусмотреть государственные и муниципальные программы по улучшению соответствующих параметров жилого фонда независимо от формы его собственности.

Что касается теплосетевых компаний, то одно только выявление реального объема потерь уже само по себе является для них серьезным экономическим стимулом к энергосбережению. Ведь каждая такая компания обязана оплатить объем тепловой энергии, «потерянной» в ее сетях.

Основная проблема в проведении энергосберегающих мероприятий на этапе передачи тепловой энергии заключается в недостаточности финансирования. Осуществлять эти мероприятия, так же как установку приборов учета, теплосегевая компания может только за счет доходов от регулируемой деятельности, размер которых устанавливается соответствующими региональными и муниципальными органами власти. И поскольку реализация программ по установке приборов учета и по сокращению потерь тепловой энергии зависит также от решений этих органов, то в состав целевых показателей их деятельности необходимо ввести соответствующие показатели по этому направлению.

Мероприятия по реализации указанных программ должны включаться в инвестиционную или производственную программу соответствующей теплосетевой компании и учитываться при утверждении для нее тарифа на передачу тепловой энергии. Невыполнение установленных мероприятий является основанием для снижения нормы прибыли или, в случае применения метода RAB, нормы доходности при принятии решений на очередной период тарифного регулирования.

Совершенствование системы отношений между субъектами теплоэнергетики и потребителями тепловой энергии

Любые преобразования в масштабах страны невозможны без применения определенного набора типовых решений тех или иных проблем. Чтобы эти решения не противоречили отношениям, сложившимся в системах теплоснабжения разных муниципальных образований, необходимо эти отношения каким-то образом стандартизировать. Соответственно, одним из первых этапов преобразований в сфере теплоэнергетики должно стать закрепление существенных условий, а также правил заключения и исполнения договоров, используемых в сфере теплоснабжения, на уровне соответствующего нормативного правового акта. Этим же актом предлагается определить однозначный порядок выбора теплосетевой организации, обязанной стать для потребителя теплоснабжающей организацией в случаях, когда теплоснабжение потребителя осуществляется с использованием тепловых сетей нескольких организаций. Такой порядок позволит избежать двоякой трактовки соответствующего положения Гражданского кодекса, что обеспечит стабильность развития систем теплоснабжения.

Указанные первоочередные изменения позволят выстроить систему отношений между субъектами теплоэнергетики и потребителями тепловой энергии, а на основе новых отношений можно будет приступить к внедрению остальных инструментов и механизмов развития рынков тепловой энергии.

Еще одно изменение заключается в том, чтобы предоставить теплоснабжающим организациям право применять договорные цены для продажи тепловой энергии крупным потребителям, в том числе, на долгосрочный период. Очевидно, что с договорной ценой потребитель согласится только в том случае, если она будет ниже регулируемой цены, то есть тарифа. И здесь необходимо уточнить, зачем теплоснабжающей организации предлагать потребителю цену ниже утвержденного тарифа.

А вот зачем! Внедрение энергосберегающих технологий вообще, и в теплоснабжении в частности, стоит достаточно дорого. И осуществить его в необходимые сроки за счет тарифа и бюджетных средств практически нереально. Нужны дополнительные источники. И если потребитель готов за свой счет осуществить энергосберегающие мероприятия, которые принесут положительный эффект системе теплоснабжения, это должно приветствоваться и поощряться. То есть договорная цена на тепло должна предлагаться потребителю только в обмен на проведение им энергосберегающих мероприятий.

По мере развития в теплоэнергетике рыночных отношений могут возникать новые, требующие урегулирования, моменты, как в деятельности самих субъектов теплоэнергетики, так и в их взаимодействии с потребителями.

ВОПРОСЫ ПО ТЕМЕ

1. Что понимается под качеством теплоснабжения потребителей?

2. Почему нецелесообразно установление двухставочных тарифов на передачу тепловой энергии?

3. Назовите возможные источники финансирования реализации инвестиционных и производственных программ субъектов теплоэнергетики?

4. Каким способом можно обеспечить взаимные гарантии участников инвестиционного процесса в теплоэнергетике?

5. При соблюдении каких условий допустимо применение договорных цен для продажи тепловой энергии потребителям?

6. Перечислите преимущества двухставочного тарифообразования на тепловую энергию.

7. Для чего необходимо установление долгосрочных тарифов?

8. Опишите алгоритм ликвидации безучетного потребления тепловой энергии.

9. Кто несет ответственность за объем потерь тепловой энергии, возникших в процессе ее передачи, и каким образом?

10. Как простимулировать региональные и муниципальные органы власти к повышению уровня энергоэффективности и энергосбережения?

11. Для чего необходима регламентация процесса годового планирования и диспетчеризация систем теплоснабжения?