7.6.1. Виды перекрестного субсидирования
В настоящее время в электроэнергетике России основные тарифные диспропорции (и соответствующие виды перекрестного субсидирования) сводятся к трем видам:
1) Между тепло- и электроэнергией - завышение стоимости электроэнергии и занижение стоимости теплоэнергии, отпускаемых одной и той же электростанцией (поставщиком).
Перекрестное субсидирование между тепло- и электроэнергией характерно для отдельных регионов РФ, но благодаря региональной тарифной политике в ряде субъектов Российской Федерации этот вид перекрестного субсидирования заметно сокращается.
\
2) Между регионами РФ в регулируемых тарифах па оптовом рынке (межтерриториалыюе перекрестное субсидирование) - занижение тарифов на электроэнергию для покупателей, расположенных на территории одних субъектов РФ, (или па отдельных территориях внутри одного субъекта РФ), по сравнению с уровнем тарифов на электроэнергию для покупателей других субъектов Федерации (или для покупателей других территорий внутри субъекта Федерации). Вместе с тем для того, чтобы компенсировать это занижение, в других регионах цена на электроэнергию завышается. Это ложится дополнительной тарифной нагрузкой на потребителей таких регионов.
В 2006 году впервые был разработан и с начала 2007 года запущен механизм сокращения межтерриториального перекрестного субсидирования в электроэнергетике РФ.
Постановлением Правительства Российской Федерации от23 июля 2007 г. № 465 «О предоставлении субсидий бюджетам субъектов Россппскоп Федерации па ликвидацию межтерриториалвпого перекрестного субсидирования в электроэнергетике», была установлена методика определения размера указанного вида перекрестного субсидирования и определены 12 субъектов РФ (неценовые зоны, а также регионы, входящие в ценовые зоны, на территории которых находится гидрогенерация), в которых объем перекрестного субсидирования значителен.
К таким регионам относятся: Чувашская Республика, Республика Карелия, Карачаево-Черкесская республика, Мурманская область, Республика Дагестан, Архангельская область, Калининградская область, Амурская область, Республика Саха (Якутия), Чукотский автономный округ.
Этим же постановлением был определен порядок предоставления и расходования региональными бюджетами субсидий на ликвидацию межтерриториального субсидирования, предусматривающий предоставление средств из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ целевым образом, с последующим направлением этих средств непосредственным получателям указанных субсидий на компенсацию разницы между тарифами на электрическую энергию (мощность), покупаемую ими на оптовом рьшке, и отпускаемую потребителям на розничном рынке.
Таким образом, с 2007 года тарифы покупки с оптового рынка для энергосбытовых компаний (или сетевых компании) на территории отобранных регионов устанавливаются на экономически обоснованном уровне.
Одним из основных условий предоставления субсидий является поэтапный до 2011 года рост конечных тарифов на розничном рынке до, уровня, покрывающего экономически обоснованные тарифы покупки с оптового рынка.
С целью ликвидации указанного вида перекрестного субсидирования в 2007 году в составе межбюджетпых трансфертов были предусмотрены субсидии бюджетам субъектов РФ на ликвидацию межтерриториального перекрестного субсидирования в соответствии с федеральным законом от 19 декабря 2006 № 238-ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год».
В составе федерального бюджета на 2008 - 2010г. также предусмотрены средства на ликвидацию этого вида перекрестного субсидирования в соответствии с федеральным законом от 24.07.07 N<> 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов».
3) Между группами потребителей электроэнергии - занижение тарифов для социально значимых категорий потребителей (население, в отдельных регионах - сельскохозяйственные и бюджетные потребители) и завышение для других потребителей (в основном - для промышленных и приравненных к ним потребителей).
Объем перекрестного субсидирования между группами потребителей намного превосходит по размеру объем указанных выше видов перекрестного субсидирования и распространено во всех регионах РФ.
Наиболее острой проблемой является перекрестное субсидирование между населением и промыпи генными потребителями.
В связи с этим в настоящей лекции уделим внимание именно проблеме перекрестного субсидирования между населением и промышленными потребителями.
В настоящее время в законодательстве РФ об электроэнергетике нет такого понятия как «перекрестное субсидирование», при этом федеральным законом от 14 апреля 1995 года N 41-ФЗ определено, что «при установлении для отдельных потребителей льготных тарифов на электрическую и тепловую энергию, регулирование которых осуществляется в соответствии с настоящим федеральным законом, повышение тарифов на электрическую и тепловую энергию для других потребителей не допускается».
Таким образом, включение перекрестного субсидирования в тарифы нарушает действующие правовые нормы.
В настоящее время субсидируемым является все население в объеме фактического потребления из-за продажи населению электроэнергии по регулируемым тарифам, которые значительно ниже экономически обоснованного уровня, и темпы роста которых находятся ниже уровня инфляции (степень субсидирования населения значительно отличается по регионам).
В каждом регионе своя структура субсидирующих потребителей. Ее определяет РСТ, решения которого ограничены лишь средним предельным тарифом, установленным ФСТ России.
При этом, из-за отсутствия системного подхода к решению указанной проблемы, в регионах очень сильно различается механизмы, которые используются для его реализации.
В регионах с умеренным перекрестным субсидированием, тарифные диспропорции реализуются через занижение тарифа на передачу электроэнергии по распределительным сетям для населения и завышение тарифа на передачу для других потребителей, в том числе с использованием механизма «последней мили».
В регионах со значительным перекрестным субсидированием этого рычага оказывается недостаточно, так как из-за низкого конечного тарифа для населения, тариф на передачу для населения становится отрицательным. В связи с этим в некоторых регионах устанавливается еще более искаженный сетевой тариф, состоящих из экономически обоснованного тарифа для населения и завышенного тарифа для других потребителей, что приводит к избыточной выручке сетевой компании. Избыточные средства передаются сбытовой компании для компенсации ее выпадающих доходов, связанных с энергоснабжением населения, в счет оплаты-, по завышенным тарифам электроэнергии, купленной сетевыми компаниями с целью компенсации потерь в сетях.
Во многих регионах действует так называемый механизм «последней мили», когда РСК заключают с ФСК договоры аренды объектов ЕНЭС, к которым технологически присоединены энергопринимающие устройства крупных субсидирующих потребителей. С помощью арендуемых по этим договорам объектов оказываются услуги по передаче электроэнергии крупным потребителям по тарифам, утвержденным РСТ с включенным в них перекрестным субсидированием.
Указанный механизм активно оспаривается потребителями в судах. Кроме этого с 1 апреля 2008 года возникла правовая коллизия, которая увеличила риск оспаривания механизма в судах, а также ограничила предельный срок применения механизма - до 2011 года. С одной стороны, в соответствии с ФЗ «Об электроэнергетике» ФСК вправе до 1 января 2011 года передавать в аренду РСК объекты ЕНЭС по согласованию с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти. С другой стороны, согласно том}' же закону все собственники и иные законные владельцы объектов ЕНЭС (в том числе арендаторы объектов ЕНЭС) ограничиваются в правах на использование объектов ЕНЭС в своей хозяйственной деятельности, указанные объекты должны эксплуатироваться ФСК, которая имеет иекгаочительное право на оказание услуг на передачу с использованием указанных объектов.
Указанная коллизия требует правового разрешения.
Прекращение использования договоров «последней мили» повлечет за собой возникновение выпадающих доходов РСК от ухода крупных промышленных потребителей к ФСК или рост тарифов РСК для остальных потребителей, в том числе ЭСК.
Помимо этого, перекрестное субсидирование ведет к ряду других негативных последствий, сложившихся на оптовом и розничных рынках электрической энергии (мощности):
оспаривание потребителями договоров «последней мили» может привести к массовым выпадающим доходам сетевых и сбытовых компаний;
нагрузка на крупные промышленные предприятия из-за перекрестного субсидирования порой достигает миллиарда рублей в год на одну компанию;
отсутствие крупных промышленных предприятий, в некоторых регионах, в которых велика доля потребления электроэнергии населением, существенно увеличивает нагрузку перекрестного субсидирования на «малый» бизнес;
непрозрачность размера перекрестного субсидирования создает почву для злоупотреблений и «торга» местных регулирующих органов и бизнеса;
поскольку все слои населения субсидируются одинаково, то на практике это означает, что наиболее обеспеченные слои населения, потребляющие больший объем электроэнергии, субсидируются в большем объема, чем малообеспеченные граждане;
наличие перекрестного субсидирования ввело своеобразную обязанность по обслуживанию потребителей энергосбытовыми компаниями, при этом региональные власти препятствуют созданию конкуренции на розничном рынке из-за боязни потерять источник перекрестного субсидирования.
До 2011 года непокрытые за счет тарифов для населения расходы на поставку электроэнергии компенсируются за счет повышения регулируемых тарифов для других групп потребителей. После 2011 года, когда весь объем потребления прочих потребителей будет поставляться по свободным ценам, применение действующих механизмов перекрестного субсидирования станет невозможным.
Необходимо отметить, что в статье 6 федерального закона от 26 марта 2003 года № 36-ФЗ «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике»» предусмотрена возможность поставки электрической энергии населению по регулируемым ценам еще в течение Зх лет - до 2014 года.
В соответствии с указанной статьей поставщики электрической шергии (мощности), выбранные в порядке, установленном Правительством РФ, обязаны до окончания переходного периода заключить на срок не менее трех лет долгосрочный договор с гарантирующим поставщиком на поставку до 35% своего объема производства по ценам не ниже установленных тарифов на дат}' включения указанного договора.