1. Методика источниковедческого анализа

Процедура исследования может быть в самом об- щем виде представлена следующим образом:

1. Реконструкция процессов создания законодательных актов.

2. Анализ содержания и толкования норм законодательного акта.

3. Осуществление законодательного акта.

Более подробно схема будет выглядеть так.

I. Реконструкция процессов создания законодательных актов

Источники права

Всякое право является системой норм, выражаю- щих волю господствующего режима. Содержание воли, представ- ленной в праве, определяется социальными факторами. Эконо- мика непосредственно не приводит к возникновению норм пра- ва. Экономические факты проходят через сознание людей и в ви- де правовых идей и требований воплощаются в праве. Огромное влияние на формирование права оказывают политика, борьба и сотрудничество классов и социальных групп. Эти факторы слу- жат необходимыми предпосылками (экономическими, политиче- скими и др.) возникновения правовых норм, но не могут рассмат- риваться как непосредственные причина или сила, вызывающие их появление. Эти предпосылки выражены в праве не прямо, а через посредство государства.

Для советского права основным источником права считался нормативный правовой акт. Однако нужно упомянуть и такие ис- точники права, как нормативные акты общественных организа- ций (прежде всего КПСС), юридическая наука, обычай. Ныне обычай (обычное право) как источник права почти не находит применения, а вот в Земельном кодексе 1922 г. еще имелись от- сылки к обычаям при разделе крестьянского двора. Конечно, не-

ИСТОРИЧЕСКИЕ ИСТОЧНИКИ СОВЕТСКОГО ПЕРИОДА 531

обходимо учитывать практику революционного времени и «соци- алистического» строительства.

Законодательная инициатива

Непременным условием анализа является выясне- ние причин возникновения документа, изучение конкретно-исто- рической ситуации, обусловившей появление закона. Законода- тельная инициатива на разных этапах развития государства не была стабильным явлением. Лишь по Конституции 1936 г. законодатель- ная инициатива стала принадлежать только Верховному Совету СССР. После XXсъезда КПСС особенность важнейших законода- тельных актов заключается в том, что основные принципы их были предварительно обсуждены высшими партийными органами.

Законопроекты

Появление законопроектов, как правило несколь- ких, следующих друг за другом (а иногда и параллельно), связано с деятельностью специальных комиссий. При этом иногда надо различать комиссии, официально утверждаемые высшими орга- нами государственной власти, и так называемые рабочие комис- сии, в которые привлекались специалисты. Эти рабочие комис- сии и создавали первоначальный проект закона в целом или по частям (темам). Наиболее четко это прослеживалось при созда- нии Конституции СССР 1936 г., когда, помимо официальной Кон- ституционной комиссии, работали несколько рабочих (правовая, по труду, по избирательной системе и т. д.). Анализ проектов тре- бует тщательного сопоставления текстов различных редакций.

Обсуждение законопроектов

Обсуждение проходило на различных уровнях: съезды Советов, ВЦИК, различные комиссии и подкомиссии, партийные фракции (в период вхождения левых эсеров в состав советского правительства). Валено установить этапы и очеред- ность прохождения законопроекта. Разработка аграрного законо- дательства, как никакого иного, проходила в острой политиче- ской борьбе; нередко первые декреты отражают и следы компро- мисса и чуждой большевикам идеологической терминологии («социализация» - наиболее яркий тому пример).

532 РАЗДЕЛ 3

Работа редакционных комиссий

Редакционные комиссии отличаются от рабочих тем, что совершенствуют уже готовый текст законопроекта перед его окончательным утверждением. Однако это не значит, что на данном этапе работы в законопроект вносились лишь незначитель- ные поправки. Нередко именно на этой стадии текст подвергался су- щественной правке, что резко изменяло смысл отдельных важных статей или целых разделов (например, замена земельных комитетов советами как органами распоряжения землей в «Основном законе о социализации земли»; коренная переработка первого раздела Кон-ституции СССР 1936 г. после первого прочтения проекта И.В. Стали- ным 17 апреля 1936 г., в результате чего трактовка общественного строя СССР как общества бесклассового была устранена).

Окончательная редакция и ее роль в историческом исследовании

Окончательная редакция для первых декретов не всегда тождественна первым публикациям, о чем свидетельствует многолетняя кропотливая работа Е.Л. Луцкого над декретом «О земле». Для всего дальнейшего законодательства последняя редакция, отражавшаяся в подлиннике законодательного акта, имеет уже чисто символическое значение, ибо закон находится в действии по обнародованному тексту.

Публикации

Законодательные акты начиная с 25 октября 1917 г. публиковались в «Газете Временного Рабочего и Крестьянского Правительства», в «Собраниях Узаконений и Распоряжений Ра- бочего и Крестьянского Правительства», в «Известиях ВЦИК». Научное издание первых декретов (наиболее полное, с тщатель- ной выверкой текстов предыдущих публикаций, наличием пред- варительных набросков и редакций, комментариями и т. д.) осу- ществляется серией «Декреты Советской власти» (с 1957 г. по на- стоящее время вышло 14 томов, издание продолжается).

После образования СССР законодательные акты стали публи- коваться в «Собрании Законов и Постановлений Рабоче-Кресть- янского Правительства СССР» (СЗ). Считалось, что оно вбирает в себя все законы. Но это далеко не так. Значительная их часть не включилась в СЗ.

ИСТОРИЧЕСКИЕ ИСТОЧНИКИ СОВЕТСКОГО ПЕРИОДА 533

II. Анализ содержания и толкования юридических норм законодательного акта

1. Структура содержания.

2. Юридические нормы.

Здесь важно подчеркнуть следующее:

а) что нового вносит данный законодательный акт по сравне- нию с предыдущими;

6) толкование юридических норм законодательного акта его современниками и историографией может отличаться; при этом историографическая оценка законодательного акта может ме- няться (например, оценка «Основного закона о социализации зе- мли»).

3. Историческое значение.

Необходимо различать юридическое и морально-политиче- ское или историческое значения документов. Скажем, «Основ- ной закон о социализации земли», а затем и последующее аграр- ное законодательство полностью поглотили содержание декрета «О земле», однако декрет не потерял своего исторического значе- ния как первый документ, ликвидировавший помещичье и иное нетрудовое землевладение.

III. Осуществление законодательного акта

1. Обнародование, распространение.

2. Толкование.

В царской России народ боялся законов, а еще более - их вер- шителей. Недаром говорили: «Законы святы, но исполнители - лихие супостаты».

Советская власть с первых дней своего существования стре- милась утвердить доверие к закону. От понимания каждым руко- водящим работником того или иного закона зависели судьбы мил- лионов людей.

Поэтому необычайную важность приобретает вопрос об ин- терпретации, особенно первых декретов, как в центре, так и на местах. Например, IВсероссийский съезд земледелов, комбедов и коммун, состоявшийся в декабре 1918 г., показал непонимание не- которыми делегатами существа момента. Даже такой ответствен- ный работник, как В.Н. Мещеряков, характеризуя «Положение о социалистическом землеустройстве», сводил главную задачу зако- на к «скорейшему установлению единообразных форм землеполь- зования и к подготовке условий скорейшего перехода землевла- дельцев от единоличных форм хозяйства к коллективным»¹¹.

534 РАЗДЕЛ 3

В становлении и развитии первых совхозов существенное влияние оказало различное толкование большевиками и левы- ми эсерами 13-го пункта «Основного закона о социализации зе- мли».

Местное правотворчество также является показателем вос- приятия, преломления и дальнейшего развития закона. Данный элемент особенно важен в период активизации народного право- творчества. В этих условиях надо учитывать наличие центростре- мительных сил, старавшихся быть максимально независимыми от центра и по-своему (не в смысле разнообразия творческого применения, а в смысле весьма вольного толкования) проводив- шими (а то и не проводившими) в жизнь тот или иной закон. На- пример, изучение применения на местах декрета СНК от 12 апре- ля 1918 г. «О потребительской кооперации» показывает весьма вольное толкование его в ряде мест, стремление свести на нет идею компромисса с буржуазными кооператорами и осуществить в той или иной форме план создания потребительских коммун на базе полной национализации старых кооперативов, что в корне противоречило основным установкам декрета.

3. Инструкции, связанные с воплощением в жизнь законода- тельного акта, прямо (например, инструкция по осуществлению «Основного закона о социализации земли») либо косвенно связа- ны с тем или иным законом. Вместе с тем инструкции - отраже- ние того, как воспринят закон на местах, какие разъяснения к не- му необходимы и т. п.

4. Запросы в центральные государственные и партийные уч- реждения с мест за разъяснением тех или иных положений зако- на также важный элемент восприятия и применения (в смысле быстроты, смекалки, инициативы) того или иного закона.

5. Различная информация по ходу осуществления того или иного закона.

Очередной важный этап в работе с законодательными источ- никами - определение структуры источниковой базы исследова- ния. Она, на наш взгляд, должна включать следующие группы до- кументов:

1. Документы законодательной инициативы.

2. Все редакции проектов.

3. Тексты проектов с замечаниями руководителей партии и правительства, заинтересованных ведомств и учреждений.

4. Окончательный текст.

5. Материалы обсуждения.

6. Поправки, внесенные в ходе обсуждения и редактирования.

7. Информация о прохождении законопроекта.

8. Переписка.

ИСТОРИЧЕСКИЕ ИСТОЧНИКИ СОВЕТСКОГО ПЕРИОДА 535

9. Воспоминания, дающие возможность установить или уточ- нить детали, порой очень важные, на всех стадиях прохождения законопроекта.

10. Юридические и правовые документы, составляющие осно- ву законопроекта.

11. Публикации закона.

Само собой разумеется, что на всех этапах источниковедче- ской работы с любой из названных групп документации предпо- лагается применение всего комплекса источниковедческой кри- тики.

Особое место занимает текстологический анализ проектов. Чем больше статей в законопроекте, чем больше редакций, тем больший объем работы приходится выполнять, иначе невозмож- но определить направление доработки законопроекта, а следова- тельно, выяснить, какие силы и конкретные авторы стоят за по- правками, что особенно существенно в период межпартийной борьбы.

Проблема авторства имеет немаловажное значение. Законо- мерно, что круг лиц, работающих над законопроектом, постепен- но расширяется. Вообще же советские законы не являются пло- дом творения одиночек. Это продукт коллективного творчества.

В литературе, правда, существовали и существуют «именные» законы: «Ленинский декрет о земле», «Сталинская конституция», «Колегаевский закон о социализации земли», «Шлихтеровский проект декрета о потребительских коммунах» и др. Однако все они, за исключением лишь первых ленинских декретов, созданы коллективно.

Если говорить о причастности тех или иных лиц к разработке того или иного закона, то не об авторстве, а о наиболее активном участии в создании законопроекта. Но и тут допускались ошибки. Оказалось, что проект закона о социализации земли подготовил не А.Л. Колегаев, а И.А. Майоров; проект декрета «О потреби- тельских коммунах» (декабрь 1917 г.) написал не А.Г. Шлихтер, а В.И. Ленин. Аппарат наркомпрода, который возглавлял Шлих- тер, лишь детализировал проект. Остов Конституции СССР 1936 г. компоновали А.И. Стецкий, Я.А. Яковлев и В.М.Таль на основе материалов рабочих комиссий. Таким образом, проблема автор- ства законодательных источников должна решаться лишь путем установления всего круга лиц, связанных с созданием законопро- екта, его обсуждением, редактированием.

Можно создать очень хороший закон, но если он действует выборочно (благосклонен к одним и жесток к другим), то грош ему цена. Юридическая сила закона по отношению ко всем и каж- дому зависит от политических, социально-экономических и дру-

536 РАЗДЕЛ 3

гих условий, от морального климата общества. Иначе закон все- гда будет соответствовать той формуле, которую вывел народ: «Закон - что дышло, куда повернул - туда и вышло». А именно та- ковым было наше законодательство на протяжении 70 с лишним лет. Оно никогда ни в чем не давало гарантий советскому челове- ку.

Вершин нелепостей разработка нашего законодательства дос- тигла при Л.И. Брежневе. Закрепляя несовершенные свершения, законодательство создавало видимость развития прав и свобод личности, торжества законности и правопорядка, мало что меняя на деле. Но все единодушно поддерживалось и одобрялось. Даже о проекте новой Конституции СССР, в которой ничего нового не было, народ сказал: «Да, это то, что мы ждали!».

Законотворчество было предельно идеологизировано: реше- ние тех или иных проблем не являлось главной задачей. В зако- нах, по убеждению законодателя, требовалось совместить несов- местимое: отразить настроения руководства, но таким образом, чтобы одновременно якобы учитывались и чаяния парода, декла- рировать права граждан, вместе с тем не лишать всевластия и пар- тийно-государственный аппарат, не отставать от веяний времени, но ничего существенно не менять.

2. Некоторые особенности разработки законодательства 70-80-х годов

При разработке законодательства 70-80-х годов происходила грандиозная мистификация активного участия на- рода в правотворчестве путем всенародного обсуждения законо- проектов. Эта практика берет начало с 1936 г. - с принятия новой Конституции СССР. Опубликованный проект вызвал интерес. Последовало множество поправок, дополнений, предложений - всего более 1,5 млн. Они широко публиковались в прессе. Но для публикации отбирались лишь лояльные дополнения, которые ес- ли и содержали критику, то только в рамках допустимой нормы. Поправки, критиковавшие недостатки, действия местный вла- стей, их злоупотребления, а также письма, в которых говорилось о тяжелом положении крестьян и тому подобные, не публикова- лись. В архиве они отложились отдельными подборками под впе- чатляющим названием «враждебные отклики».

Отсюда можно сделать вывод, что допущение всенародного обсуждения законопроекта конституции преследовало скорее по- литическую, нежели практическую цель. Сталинское руководство хотело продемонстрировать перед мировой общественностью

ИСТОРИЧЕСКИЕ ИСТОЧНИКИ СОВЕТСКОГО ПЕРИОДА 537

широкое развитие в стране демократии, что должно было отве- чать замыслу провозглашения победы социализма в СССР.

Мало что изменилось в последующие годы. К всенародному обсуждению законопроектов возвратились лишь 20 лет спустя, когда в 1956 г. принимался закон о государственных пенсиях. А за- тем снова перерыв на 20 лет - до принятия Конституции СССР 1977 г.

И на сей раз обсуждение конституции не было направлено на ее улучшение, а преследовало идеологические цели. Отложив- шийся в архивах газет («Правда», «Известия» и др.) и в различ- ных учреждениях материал - письма народа, которые содержат поправки и дополнения к проекту конституции 1977 г., показыва- ет, что львиная доля критических замечаний (точнее, почти все), касавшихся ст. 6 - о роли партии в государстве, о политическом строе, об избирательной системе, о демократических основах об- щества, - не были приняты во внимание конституционной комис- сией.

Лишь в годы так называемой перестройки всенародные обсу- ждения законопроектов стали приниматься во внимание. Ожив- ленно обсуждались закон о социалистическом предприятии, ус- тав сельхозартели, закон о кооперации и др. Однако, несмотря на множество предложений, в итоге все эти акты оказались далеко не совершенными. Более того, просчеты разработчиков были на- столько очевидны, что на них сразу же обратили внимание.

Расширялся и круг специалистов и организаций, привлекав- шихся к работе различных рабочих комиссий. Накапливались об- ширные комплексы разработочкой документации, которые со- держат богатые возможности не только для того или иного кон- ституционного закона, но и для целого направления законода- тельной деятельности.

Однако инерционная сила подготовки законов кабинетным, келейным способом была настолько велика, что мнение специа- листов и народа игнорировалось. В результате рождались скоро- палительные законы с существенными изъянами. Так произошло с законом об индивидуальной трудовой деятельности (1986). Абсолютно несостоятельной была подготовка проекта нового ус- тава сельхозартели. Непродуманным оказался и принятый без широкого обсуждения закон о проведении митингов и демонст- раций.

В этом отношении показательны разработка и введение в дей- ствие законодательства о борьбе с нетрудовыми доходами. В по- литическом докладе XXVIIсъезду КПСС говорилось об искорене- нии нетрудовых доходов. Этот огромной важности вопрос требо- вал глубоких теоретических исследований и комплекса мер, рас-

538 РАЗДЕЛ 3

считанных на продолжительное время. Однако никаких серьез- ных социально-экономических мер в этом направлении не после- довало. Руководствуясь решениями съезда, за несколько месяцев, в рекордные сроки, сумели подготовить и принять ряд актов по изменению и дополнению административного, финансового и уголовного законодательства.

Указ от 8 апреля 1989 г. о дискредитации руководителей пар- тии и правительства, указы о митингах и демонстрациях, о внут- ренних войсках и другие объединяет нечто общее (помимо того, что они шли вразрез Конституции): все они готовились аппара- том, имена конкретных разработчиков неизвестны. Все эти указы разрабатывались секретно. Они появились вдруг, без предвари- тельной публикации в открытой печати, без всенародного обсуж- дения.

Сведений о том, кто и как готовил законы, мало. Еще совсем недавно это выглядело примерно так. Первоначальной организа- цией, в которой готовились наметки будущего закона, была так называемая рабочая группа. Она формировалась из ученых-юри- стов и практических работников - представителей министерства юстиции, министерства внутренних дел, Прокуратуры и Верхов- ного Суда. На совместных заседаниях рассматривались тексты статей, подготовленных кем-либо из научных работников. Пози- ции ученых и практиков во многих случаях расходились: новации одних встречали возражения других. Часто практики хотели под- готовить новый закон, ничего не меняя в старом.

На данной стадии коллективное обсуждение призвано найти наилучшее решение. Но есть существенные вопросы. Кого счи- тать автором и кому предъявлять претензии? И с каждым новым «витком» прохождения законопроекта проблема авторства все более усложнялась.

С обсуждения законопроекта в рабочей группе лишь начинал- ся процесс законотворчества. Выработанный рабочей группой текст рассылался в республиканские и областные правоохрани- тельные органы, в юридические научные и учебные заведения. Здесь к тексту делалось немало замечаний, и после их учета он пе- редавался в следующую инстанцию - в комиссию из руководите- лей правоохранительных и иных ведомств. Ученых в этой комис- сии было достаточно много. Законопроект окончательно дораба- тывался, в результате чего установить его персональное авторст- во становилось еще труднее.

Затем проект закона ложился на стол ответственных работни- ков ЦК КПСС, и после их одобрения он публиковался для всеобще- го обсуждения. Назвать поименно авторов тех или иных положе- ний опубликованного законопроекта теперь просто невозможно.

ИСТОРИЧЕСКИЕ ИСТОЧНИКИ СОВЕТСКОГО ПЕРИОДА 539

Коллективное творчество - атрибут демократии. Но при этом установить индивидуальное авторство и определить персональ- ную ответственность нельзя. В сущности, дело не в том, кто какую формулировку предложил, а в том, как организован законотвор- ческий процесс. В нем еще очень сильно сохранялось чиновни- чье начало, влияние ведомственного подхода.

Искать ответственных за содержание законопроекта на ста- дии его подготовки в принципе неверно. Отвечают те, кто прини- мает закон: за ними последнее слово. Их слово должно быть ква- лифицированным. Раньше, когда Верховный Совет был лишь «го- лосующим» органом, его депутаты не имели возможности, да и не умели, разобраться в принимаемых ими законах. В годы пере- стройки в постоянно действующем парламенте положение меня- лось: депутаты могли стать подлинными законодателями. Это предъявляло к ним новые требования: законодательные полно- мочия должны были сочетаться с законотворческими способно- стями, соответствующими знаниями, правовым опытом и культу- рой. Однако новый порядок разработки законов в Верховном Со- вете СССР сложиться не успел, хотя определенную этапность ра- боты установить можно.

Первоначально законопроект готовился в каком-либо комите- те Верховного Совета с привлечением специалистов, из которых формировались временные рабочие группы. Подготовленный за- конопроект обсуждался на комитете. Если он одобрялся, то его рекомендовали к вынесению на обсуждение на сессии Верховно- го Совета. Не исключалось, что несогласная часть членов комите- та могла приготовить альтернативный проект.

Далее проект (или проекты) обсуждался делегатами на сессии Верховного Совета, после чего одобренный вариант мог быть принят в основном, в так называемом первом чтении. После это- го он вновь дорабатывался в комитете. В зависимости от важно- сти закон мог после окончательной доработки быть вновь пред- ставлен Верховному Совету или же вынесен на всенародное обсу- ждение.

Всенародное обсуждение - еще один важный этап создания за- кона. Тщательное и всестороннее обсуждение законопроекта, подведение итогов, учет всех поправок требуют длительного вре- мени - не менее одного-двух месяцев. Лишь после этого закон мог вновь быть представлен Верховному Совету.

На всех стадиях работы над законопроектом откладывалась различная документация. Сохранение всего комплекса докумен- тов, связанных с разработкой того или иного закона, было бы по- лезным для подготовки последующего законодательства. Но к 70-м годам структура подобных комплексов, сдававшихся на хранение

540 РАЗДЕЛ 3

в государственные архивы, претерпела существенные изменения. Эти комплексы весьма обширны. Порой они насчитывали с деся- ток увесистых томов. Поэтому часть материалов, и в первую оче- редь обширная переписка, срок хранения которой ограничен 15 годами, частично уничтожалась. В результате сохранялись изна- чальный проект закона с сопутствующей документацией и послед- ний вариант, а промежуточные редакции уничтожались.

Правда, письма трудящихся с их поправками и предложения- ми, присланные в редакции газет и правительственные учрежде- ния в связи с обсуждением наиболее вяленых законов, отложились на вечное хранение.

Итак, закон принят. Дальнейшая его судьба, его действие, вли- яние на общество уже выходят за рамки задач источниковедения. И можно с принятием закона прийти к, казалось бы, итоговому заключению: хорош закон или плох? Но ответ дает только прак- тика. Часто закон вообще не действует. Это не значит, что он плох. Здесь самое время напомнить, что для введения закона в действие чрезвычайно важны два обстоятельства. Во-первых, сам по себе закон - это лишь декларация, которая вряд ли осущест- вится, если не будет отработан механизм его включения в жизнь. Начать хотя бы с финансового обеспечения. В. Селюнин в 1990 г. говорил, что «наши законодатели наголосовали на 60 млрд руб- лей - повышение пенсий, повышение зарплаты учителям, врачам и другим низкооплачиваемым. Это не считая затрат на Черно- быль, Арал и прочее. В работе законопроекты ценой еще в 40 млрд. А где их взять? Никто не знает. В цивилизованных стра- нах как делается? Если правительство не знает, где взять деньги под тот или иной законопроект, ставится вопрос о доверии пра- вительству. А мы этого вопроса не ставим. Мы голосуем за расхо- ды, не думая ни о чем. Вот это и есть популизм»¹².

Второе обстоятельство, а оно напрямую вытекает из первого, связано с людьми, которые будут проводить закон в жизнь, т. е. опять все упирается в тот же государственный аппарат.

Перестройка общественной жизни - сложный процесс, в ходе которого складывается взаимодействие принятого закона и усто- явшейся практики. Порой это взаимодействие конфронтацион- но: ведь новый закон накладывается на старую систему отноше- ний, на старые структуры - государственные, экономические, со- циальные. Они стремятся к самосохранению, а значит, блокиру- ют новые принципы закона.

Часто законодательные акты попадают на почву правового нигилизма, почти абсолютного неуважения к правовым нормам. Правовой нигилизм складывался в России десятилетиями. Отсю- да, с одной стороны, и страх перед законом, но с другой - и в го-

ИСТОРИЧЕСКИЕ ИСТОЧНИКИ СОВЕТСКОГО ПЕРИОДА 541

раздо большей мере - попытка игнорировать закон либо обойти его.

За два года работы Верховный Совет СССР принял множест- во законов. И весь этот титанический труд оказался напрасным! В 1991 г. СССР перестал существовать. А коль нет СССР, то и все со- юзные законы утратили силу.