9. Классификация законодательных актов

Сложность и значимость проблемы классифика- ции законодательных актов обусловлена невозможностью четко- го определения понятия «закон» в условиях самодержавия. Поэ- тому необходимо четко определить сферу действия и юридиче- скую силу отдельных разновидностей законодательных источни- ков и выявить их иерархию.

Классификация законодательных актов законодателем

29 апреля 1720 г. был издан именной указ «О раз- делении указов на временные и ко всегдашнему наблюдению из- даваемые и о напечатании сих последних». В нем говорилось:

ИСТОРИЧЕСКИЕ ИСТОЧНИКИ XVIII- НАЧАЛАXXВЕКА 377

«Указы все за нашего подписью разбирать на двое: которые вре- менные в особливую книгу, а которые в постановление какого дела, те припечатывать, а именно: что надлежит до Коллегии, то в регламент Коллегии, а что к уставу или артикулу и прочим де- лам, в регламент, а не на время: то оные припечатывать по вся годы к оным книгам». Этот короткий указ содержит важные мо- менты. Так, подпись царя выступает как непременный атрибут законодательного акта. Кроме того, в этом указе можно усмот- реть стремление к постоянной кодификации законодательства, проявлявшееся в прибавлении вновь принимаемых норм к уже существующим законодательным актам обобщающего характера. И наконец, законодатель делит законодательные акты на времен- ные и постоянного действия.

Более сложную классификацию законодательных актов пред- лагала Екатерина IIв «Наказе Комиссии о сочинении проекта Нового уложения». Она выделяла три группы законодательных актов: во-первых, «законы в собственном смысле, т. е. те устано- вления, которые ни в какое время не могут перемениться»; во- вторых, «временные учреждения»; в-третьих, «указы», изданные по частному поводу. Таким образом, ЕкатеринаIIразделяла акты верховной власти не только по времени действия (временные и постоянные), но и по масштабу действия (всеобъемлющие и ча- стные).

В XIXв. попытки разделить акты верховной власти на вре- менные и постоянные продолжались. Необходимость такой классификации законодательных актов отмечалась в наказе Але- ксандраIНепременному Совету, созданному манифестом от 30 марта 1801 г., и в проектах государственных преобразований М.М. Сперанского. Последний предлагал разделить все акты вер- ховной власти на два разряда: на «те постановления, коими вво- дится какая-либо перемена в отношениях сил государственных или в отношениях частных людей между собою» и которые пред- ставляют закон «в точном смысле», и на «те, кои, не вводя ника- кой существенной перемены, учреждают токмо образ исполне- ния первых» и являются предметом «власти исполнительной».

Итак, теоретические рассуждения о классификации актов верховной власти не привели к пониманию критериев определе- ния закона. Но решать задачу отбора законодательных актов среди постановлений верховной власти пришлось при составле- нии Полного собрания законов Российской империи. Составите- ли ПСЗ, признав безуспешность предпринимавшихся попыток классификации актов верховной власти, сформулировали следу- ющий принцип их отбора для публикации: «В состав Собрания вмещать, по порядку времени, все постановления, ко всегдашне-

378 РАЗДЕЛ 2

му исполнению от верховной власти, или именем ея от учреж- денных ею мест и правительств изданные». Иными словами, со- ставители ПСЗ останавливались па сформулированном еще при Петре Iпринципе отличия постоянных законодательных норм от временных постановлений, но фактически смягчали подчер- кивавшийся почти всеми правоведами . и историками права принцип, что закон исходит от императора. Составители ПСЗ также отмечали: «Судебные решения имеют силу закона единст- венно в тех случаях, но коим они состоялись; по сему они не должны быть помещаемы в Собрании Законов общих»⁵⁵. Сфор- мулировав вышеуказанные принципы отбора законодательных актов для ПСЗ, его составители допускали следующие исключе- ния: «...есть судебные решения, коих сила распространена в са- мом их изложении на все случаи, им подобные; есть другие, кои, быв в начале частными, приняты в последствии примером и об- разцом других решений, и таким образом сделались общими; есть решения частные, но в них сделано изъяснение закона об- щего, установлен точный смысл его и отвергнуты толкования с разумом его несообразный. Все таковые и сим подобные судеб- ные решения положено вместить в состав Собрания. Подобное сему изъятие положено сделать и в решении дел уголовных. Важ- нейший из оных, особенно по преступлениям Государственным, признано полезным сохранить в Собрании».

Подобный подход был связан с характером законодательной системы, которая в это время проходила период своего станов- ления. Но отбор законодательных актов для ПСЗ диктовался ис- торическим подходом к законодательству, с которым также свя- зывалась необходимость издания ПСЗ: «...История государства, без познания заколов, не может иметь ни ясности, ни достовер- ности, так как, с другой стороны, законы без истории часто бы- вают невразумительны». В соответствии с концепцией истори- ческого происхождения права ПСЗ должно было использовать- ся в тех случаях, когда «...бывает нужно прежде всего пройти ряд прежних узаконений, сообразить силу их в совокупности, чтоб составить начертание закона, утвержденное не только на насто- ящем, но и на прежнем разуме законодательства»⁵⁰. В соответст- вии с этой целью, хотя «...все частное, все личное, все меры вре- менныя положено исключить из состава Собрания...», из этого правила были сделаны исключения, о которых говорится следу- ющее: «...есть распоряжения, по существу своему частные и слу- чайные, но по историческому их достоинству важные. Их поло- жено сохранить в Собрании, как памятники того пека, как указа- ние общественных его нравов, как изображение гражданской его жизни»⁵⁷.

ИСТОРИЧЕСКИЕ ИСТОЧНИКИ XVIII- НАЧАЛАXXВЕКА 379

Нечеткость определения понятия «закон» ведет к нечетко- сти в отборе законодательных актов при публикации в ПСЗ, яв- лявшемся основным источником текстов законодательных ак- тов, которым пользовались историки и историки права, начиная со времени его публикации.

Разновидности законодательных актов

Поскольку для рассматриваемого периода, осо- бенно для XVIIIв., задача разграничения законов и иных норма- тивных актов принципиально неразрешима, целесообразно со- средоточить усилия на выяснении юридической роли, характера и масштабов действия отдельных разновидностей законодатель- ных актов. Сразу оговоримся, что рассмотрение порядка разра- ботки, принятия и публикации законодательных актов различ- ных разновидностей при всей значимости этой проблемы не входит в нашу задачу, поскольку нами изначально декларирова- лось рассмотрение законодательства по принципу «черного ящика». Отметим лишь, что Б.М. Кочаков считает, будто разно- видность законодательного акта зависела именно от порядка его прохождения⁵⁸. Правда, высказывание Б.М. Кочакова относится к рассматриваемым им законодательным актамXIX- началаXXи., когда была выработана законодательная процедура, кото- рая вXVIIIи. не отличалась четкостью. Но и применительно к этому периоду встает вопрос о соотношении причины и следст- вия: разновидность зависела от законодательной процедуры или определенный порядок прохождения законодательного акта обу- словливался особенностями его юридической функции, т. е. его разновидностью?

Элементы предлагаемого подхода можно усмотреть, напри- мер, в том, что II.П. Загоскин в «Истории права русского паро- да...» не дает определения законодательного акта в целом, а пи- шет следующее: «С началаXVIIIстолетня развитие русского за- конодательства совершается посредством издания отдельных за- конов самого разнообразного вида и содержания - регламен- тов... учреждений, уставов, положений, наказов, указов, манифе- стов и т. п.».

В этом высказывании II.П. Загоскина отсутствует иерархия законодательных актов: они перечисляются в произвольном по- рядке. Иерархия отсутствует и у других авторов. Например, М.Ф. Владимирский-Буданов перечисляет разновидности законо- дательных актов в такой последовательности: уставы, регламен- ты и учреждения, указы, инструкции, манифесты⁵⁹. Составители

380РАЗДЕЛ 2

Полного собрания законов Российской империи в «Табели о числе уставов, учреждений, наказов, жалованных грамот, указов и трактатов, состоявшихся со времени Уложения, с 29 Января 1649 по 1 Января 1832 года» группируют разновидности законо- дательных актов следующим образом: 1) уложения, уставы, учре- ждения и наказы; 2) жалованные грамоты; 3) манифесты и ука- зы; 4) трактаты⁶⁰.

В современной историографии дать иерархическую класси- фикацию законодательных актов XVIIIв. попытался О.Л. Омель- ченко. В качестве высшего типа законодательного акта О.Л. Омельченко определяет манифесты, которые издавались только монархом и были обращены ко всем подданным. Следую- щую по значимости группу составляют именные указы (в том числе и объявленные), которые издавались монархом по сущест- венным вопросам государственного значения и были адресова- ны конкретным государственным учреждениям или высшим должностным лицам. И третья группа - указы, которые могли из- даваться как самим монархом, так и от его имени Сенатом (се- натские указы, указы, объявленные из Сената)⁶¹.

В целом в историографии проблема анализа разновидностей законодательных актов не решена. Во-первых, разновидностей законодательных актов (по их названиям в ПСЗ) было гораздо Польше, чем упоминается в историографии. Во-вторых, вопрос об иерархии разновидностей должен решаться па достаточно репрезентативном материале путем сопоставления правовых норм, фиксируемых в законодательных актах разных разновид- ностей.

Выделим наиболее существенные разновидности законода- тельных актов, сложившиеся в XVIIIв.

Манифесты — законодательные акты, провозглашавшие вступ- ление на престол нового императора, сообщавшие о рождениях, браках и кончинах лиц императорской фамилии, а также о наи- более существенных реформах (Манифест о даровании вольно- сти и свободы всему российскому дворянству от 18 февраля 1702 г., Манифест об отмене крепостного права от 19 февраля 1861 г.). Манифесты издавались при объявлении войны, заклю- чении мира и при стихийных бедствиях (например, во время эпидемии чумы).

Указы - наиболее многочисленная и разнообразная группа за- конодательных актов. Указами могли регулироваться почти все сферы государственной и общественной жизни.

Уставы - специальные законодательные акты, регулирующие какую-либо сферу деятельности (Новоторговый устав 1667 г., Во- инский устав 1716 г., Морской устав 1720 г., Устав благочиния

ИСТОРИЧЕСКИЕ ИСТОЧНИКИ XVIII- НАЧАЛАXX ВЕКА 381

1782 г., Таможенный устав по Европейской торговле 1819 г.) или отрасль материального права (Устав о векселях 1729 г., Устав о банкротах 1800 г.).

Регламенты и учреждения - законодательные акты учредитель- ного характера, определявшие организацию, состав, компетен- цию и регулирующие деятельность государственных учрежде- ний (Регламент главного магистрата 1721 г., Генеральный регла- мент 1720 г., Духовный регламент 1721 г.).

Уставы и регламенты - законодательные акты кодифицирую- щего характера.

Фактически разновидностей законодательных актов было го- раздо больше, и их соотношение постоянно - от правления к правлению - менялось.

Рассмотрим два примера. Сравним по разновидностям соот- ношение законодательных актов за период правления Петра IIIи сопоставимый по времени начальный период правления Ека- терины П. За краткий период правления ПетраIIIбыло приня- то 192 законодательных акта, начиная с манифеста от 25 декаб- ря 1761 г. «О кончине государыни императрицы Елисаветы Пет- ровны и о вступлении на престол государя императора Петра Третьего» и кончая именным, данным Сенату, указом от 26 июня 1862 г. «О сборе денег, розданных в заем из банков Санкт-Петер- бургского и Московского и о недаче заимщикам отсрочки во взносе оных». За сопоставимый период правления ЕкатериныIIс 28 июня 1762 г., с издания манифеста «О вступлении на пре- стол императрицы ЕкатериныII», по 20 декабря того же года, включая именной, данный Сенату, указ «О произведении наслед- ника цесаревича и великого князя Павла Петровича в генерал- адмиралы», было издано 148 законодательных актов. Отметим, что период правления ЕкатериныIIс восшествия на престол по 20 декабря нами рассматривается как сопоставимый с периодом правления ПетраIII, так как следующий законодательный акт да- тируется 8 января 1763 г. Законодательные акты, принятые в рассматриваемое время, распределяются по разновидностям следующим образом (табл. 1).

Даже беглый взгляд на приведенную таблицу позволяет сде- лать некоторые любопытные выводы, касающиеся, в первую очередь, роли отдельных государственных учреждений в то или иное правление. В приведенном перечне не раскрыты названия должностей тех должностных лиц, которые объявляли импера- торские указы, а их сопоставление по различным царствованиям (и даже по разным периодам одного царствования) тоже может дать любопытные результаты.

382 РАЗДЕЛ 2

Талица 1

Наименование разновидности	Количество
	при Петре III	при Екатерине II (1762 г.)
Манифесты	5	8
Именные указы	Г)	И
Именные, состоявшиеся в Сенате	-	10
Именные, данные Сенату	26	12
Именные, данные Военной коллегии	5	-
Именные, данные другим учреждениям и отдельным должностным лицам	.	4
Именные, объявленные из Сената	2	5
Именные, объявленные Сенату	12	8
Именные, объявленные Военной коллегии	8	-
Именные, объявленные Адмиралтейской коллегии	-	1
Именные, объявленные Главной полицеймейстерской канцелярии	2	2
Именные, объявленные должностными лицами	2	-
Именные, последовавшие на доклад Сената	3	2
Сенатские	00	53
Сенатские, вследствие именного	11	6
Сенатские, вследствие высочайше утвержденного доклада	1	2
Сенатские, вследствие манифеста	-	1
Высочайше утвержденные доклады Сената	9|	13

ИСТОРИЧЕСКИЕ ИСТОЧНИКИ XVIII-НАЧАЛАXXВЕКА 383

Окончание табл. 1

Высочайше утвержденные доклады других учреждений и должностных лиц	3	I
Синодские	1	-
Международные договоры	2	-
Прочее	5	0

Свод законов упорядочивал номенклатуру разновидностей законодательных актов. Статья 53 Свода устанавливала следую- щие их разновидности: уложения, уставы, учреждения, грамоты, положения, наказы (инструкции), манифесты, мнения Государст- венного Совета и высочайше утвержденные доклады. Однако критерии их различения и Своде не сформулированы.

Для того чтобы понять, насколько в Своде законов удалось упорядочить номенклатуру разновидностей законодательных ак- тов, сравним структуру законодательства по разновидностям за первые месяцы правлений императоров XIXв.

За первый месяц правления Александра I, с 12 марта по 11 апреля 1801 г., было принято 52 законодательных акта; за пер- вый месяц правления НиколаяI, с 12 декабря 1825 г. по 11 янва- ря 1826 г., - 43; за первый месяц правления АлександраII, с 18 февраля по 17 марта 1855 г., - 98 (и это если учесть, что пер- вый месяц правления АлександраIIбыл короче, чем у других им- ператоров!); за первый месяц правления АлександраIII, с 1 мар- та по 31 марта 1881 г., - 62. Распределение законодательных ак- тов по разновидностям отражено в табл. 2.

Таблица 2

Наименованиеразновидности	Александр I	Николай I	Александр II	Александр III
Манифесты	9	3	1	2
Именные указы, данные Сенату	25	1	3	ч
Именные указы, данные государствен- ным учреждениям и должностным лицам (кроме данных Сенату)	6	4	2	2

384 РАЗДЕЛ 2

Окончание табл. 2

Именные «объявленные» указы	8	3	53	0
Сенатские указы	2	11	4	0
Высочайше утвержден- ные мнения Государст- венного Совета	2	8	23*
Высочайше утвержденные положения Комитетаминистров		12	О	5
Прочее**	2	7	21	28

*Включая шесть Высочайше утвержденных мнений департамента государст- венной экономии Государственного Совета.

** В категорию «прочее» сведены разновидности, характерные только для како

Конечно, приведенных данных, как и в первом случае, недо- статочно для каких-либо существенных выводов, но они позволя- ют сделать некоторые наблюдения, требующие дальнейшего объ- яснения. Сразу же отметим, что структура законодательства пер- вого месяца правления Александра Iявно восходит кXVIIIв., что отражается в большом количестве манифестов и именных ука- зов, данных государственным учреждениям и должностным ли- цам (1 - Московскому военному губернатору графу Салтыкову, 1 - кабинету, 2 -Адмиралтейств-коллегий, 2 - Военной коллегии). За- метна также значительная роль Государственного Совета в зако- нотворчестве первого месяца правления АлександраIII.

Значительное количество «объявленных» указов и первый месяц правления Александра IIхорошо коррелирует с общим превышением количества законодательных актов, несмотря па несколько меньший промежуток времени, за который учтено за- конодательство АлександраII⁶².

Итак, анализ структуры законодательства по разновидностям фактически выводит нас на проблему неформальной структуры власти и компетенции отдельных учреждений, должностных лиц, а в первой половине XVIIIв. и персоналий в сфере государ- ственной власти и управления.

Увеличение количества законодательных актов, разновидно- стей законодательных актов, расширение сферы законодатель- ного регулирования не только обусловливают наиболее замет-

ИСТОРИЧЕСКИЕ ИСТОЧНИКИ XVIII- НАЧАЛАXX ВЕКА 385

ные свойства корпуса законодательных источников нового вре- мени, но и порождают множество проблем при его системном исследовании.