Даниленко Г.М. Применение международного права во внутренней правовой системе России: практика Конституционного Суда // Государство и право. – 1995. – № 11. – С. 116–125.

Одним из важнейших достижений Конституции России 1993 г. является провозглашение международного права частью правовой системы страны. Статья 15(4) Конституции устанавливает, что "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы". Конституция провозглашает также приоритет норм международного договора по отношению к противоречащим им правилам закона. Данные положения являются чрезвычайно важными новеллами, которые уже оказывают существенное влияние на функционирование российской правовой системы. На конституционном уровне гарантирована возможность прямого действия и применения норм международного права различными органами государства, включая суды.

В связи с принятием ст. 15(4) перед российскими правоприменительными органами, и прежде всего судами, встанет ряд сложных политико-правовых проблем, связанных с правильным установлением и применением норм международного права. Сложность этих проблем в значительной степени вызвана их новизной. Известно, что советское право, отражавшее общую тенденцию советского общества к самоизоляции, в целом имело "закрытый" характер. Действие норм международного права на территории СССР допускалось лишь как исключение. Неудивительно поэтому, что российские суды не слишком часто применяли нормы международного права. Соответственно не сложилось сколь-либо серьезного опыта в отношении непосредственного применения различных категорий норм международного права в нашей внутренней правовой системе.

Ситуация стала постепенно меняться лишь в последние годы, в особенности после принятия Декларации прав и свобод человека и гражданина 1991 г.¹, провозгласившей, что "общепризнанные международные нормы, относящиеся к правам человека, имеют преимущество перед законами РСФСР и непосредственно порождают права и обязанности граждан РСФСР". В 1992 г. данное положение стало ст. 32 действовавшей в то время Конституции. Опираясь на Декларацию и Конституцию, Конституционный суд России вынес ряд постановлений, содержащих прямые ссылки на международное право. Речь идет о постановлениях 1992-1993 гг. по делу о правоприменительной практике расторжения трудового договора по основанию, предусмотренному п. 1(1) ст. 33 КЗоТ РСФСР², по делу о Татарстане³, по делу о правоприменнтельной практике по рассмотрению жалоб на решения об отказе в восстановлении на работе⁴, по делу о работниках прокуратуры⁵, по делу о беженцах Северной Осетии⁶ и по делу о правоприменительной практике отказа в рассмотрении в судебном порядке трудовых споров об увольнении⁷. Уже первые постановления обновленного Конституционного суда России свидетельствуют о том, что Суд продолжает активно применять международно-правовую аргументацию в обоснование своей позиции. Ссылки на международное право содержатся, в частности, в постановлениях по делу о

Руководитель Центра международного права в Институте государства и права РАН, кандидат юридических наук. заслуженный юрист РФ.

' См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, № 52, ст. 1865.

² Там же. 1992, № 13, ст. 669.

³ Там же, ст. 671.

⁴ Там же. 1992. № 30. ст. 1809.

⁵ Там же. 1993. № 29. ст. 1141.

⁶ См.: Вестник Конституционного суда РФ, 1994, № 6, с. 18.

Там же, с. 57.

115

ст. 220.1 и 220.2 УПК⁸ и по делу о ст. 12 Закона о порядке разрешения коллективных трудовых споров⁹.

С точки зрения применения международного права внутри страны значение перечисленных постановлений Конституционного суда трудно переоценить: они являются убедительным свидетельством того, что нормы Конституции о международном праве получают конкретное воплощение на практике. В свете сказанного важное значение приобретает детальный анализ политико-правовых и технико-юридических аспектов практики применения различных норм международного права Конституционным судом. При этом следует иметь в виду то, что, несмотря на все своеобразие конституционного правосудия, практика конституционного суда не может не представлять интереса и для обычных судов России. Обращаясь к международному праву при разрешении конкретных дел, они неизбежно столкнутся с аналогичными или по крайней мере близкими проблемами.

I. Установление применимого международного права

В практике любого судебного органа, включая Конституционный суд России, прежде всего встает вопрос о правильном установлении применимых норм международного права. Статья 15(4) Конституции дает в этом плане лишь самые общие указания. Она говорит об "общепризнанных принципах и нормах международного права" и о "международных договорах РФ". Из данного положения следует, что российские суды могут применять лишь указанные категории норм. Кроме того, очевидно, что данные категории не следует смешивать: обязательные для России договоры подпадают под категорию "международных договоров РФ", в то время как общепризнанные принципы и нормы, даже если они и закреплены в договорах, в принципе существуют и действуют независимо от конкретных соглашений и именно в таком качестве и должны применяться внутренними судами.

К сожалению. Конституционный суд не. всегда проводит достаточно четкое различие между упомянутыми в Конституции категориями норм. Так, в постановлении по делу о ст. 12 Закона о порядке разрешения коллективных трудовых споров Суд заявил, что "ограничение права на забастовку не противоречит и общепризнанным принципам и нормам международного права". В подтверждение этого тезиса Суд сослался на ст. 8 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. Вряд ли такой подход оправдан в условиях, когда новая Конституция ясно определяет, что частью правовой системы России являются не только общепризнанные принципы и нормы международного права, но и договоры РФ. Анализ постановлений Суда 1992-1993 гг. также свидетельствует о том, что Суд зачастую просто не проводил разграничения между различными по своей юридической природе категориями международных норм. Нередко Суд объединяет под расплывчатой формулой "международно-правовые акты" как юридически обязательные нормы, так и рекомендации международных организаций. Так, в постановлении по делу о ст. 33 КЗоТ этим термином обозначались обязательный для России Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. и Всеобщая декларация прав человека 1948 г., которая, несмотря на всю свою известность и авторитет, формально-юридически является рекомендацией, принятой Генеральной Ассамблеей ООН. Ссылаясь в обоснование своей позиции по этому делу на положения Конвенции МОТ № 111 и на рекомендации МОТ, Суд ничего не говорит о различной юридической силе этих международно-правовых актов.

Международные договоры. В принципе они не должны вызывать каких-либо серьезных проблем. Хотя ст. 15(4) Конституции не говорит о договорах, ратифицированных РФ, речь, очевидно, идет именно о таких договорах. В любом случае, однако, суд,

⁸ См.: Росс. газ.. 1995, 12 мая.

⁹ Там же, 1995,25 мая.

116

применяющий правила международного договора, должен в первую очередь убедиться в том, что Россия дала свое согласие на обязательность для нее соответствующего договора одним из способов, установленных Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г.¹⁰, т.е. в том, что данный договор юридически обязателен для РФ. Немаловажное значение может приобрести вопрос об официальных оговорках, сделанных РФ при принятии на себя договорных обязательств, поскольку оговорки, как известно, исключают или изменяют юридическое действие тех или иных положений договора в их применении к данному государству.

Анализ постановлений Конституционного суда РФ показывает, что данным аспектам проблемы Суд не всегда уделял должное внимание. Хотя в постановлении по делу о Татарстане и в постановлении по делу о работниках прокуратуры Суд обратил внимание на то. что Международные пакты о правах человека 1966 г. ратифицированы СССР. в деле о ст. 33 КЗоТ говорится лишь о том, что положение п. 1(1) ст. 33 КЗоТ "противоречит обязательствам, принятым государствами, подписавшими и ратифицировавшими Конвенцию МОТ №111 относительно дискриминации в области труда и занятий 1958 г.". В постановлении ничего не сказано о позиции СССР и РФ как ее правопреемницы в отношении указанной конвенции. Ничего не сказано о позиции России в отношении Пактов о правах человека и в постановлении по делу о правоприменительнон практике по рассмотрению жалоб на решения об отказе в восстановлении на работе и в решении по делу о правоприменительной практике отказа в рассмотрении в судебном порядке трудовых споров об увольнении. Суд упомянул лишь то, что Пакты "приняты" Генеральной Ассамблеей ООН.

Общепризнанные принципы и нормы международного права. В теории и практике международного права традиционно значительно более сложные проблемы возникают при применении общеобязательных норм международного права, которые зачастую не закреплены в каких-либо конвенциях и тем не менее связывают все или подавляющее большинство государств в силу всеобщего признания, выраженного тем или иным способом. В теории и практике международного права такие нормы, как правило, обозначаются как нормы "общего" международного права или "общие" или "универсальные" нормы. Международный суд ООН неоднократно выражал мнение, что "универсальные" принципы и нормы или принципы и нормы "общего" международного права, как правило, существуют и действуют в качестве принципов и норм общего международного обычного права¹⁾.

Поскольку Конституция России применяет формулу "общепризнанные принципы и нормы международного права", отличавшуюся от принятых на международном уровне формулировок, прежде всего возникает вопрос об определении ее конкретного нормативного содержания. Как отмечалось выше, под данную формулировку не подпадают "международные договоры РФ", поскольку в ином случае не было бы смысла употреблять в Конституции различные формулировки. Разумеется, это отнюдь не означает, что те или иные договоры не могут использоваться в качестве доказательства общепризнанных норм.

Как бы то ни было, очевидно, что к "общепризнанным принципам и нормам международного права", объявленным частью правовой системы России, не могут не относиться общепризнанные "конституционные" нормы международного сообщества, определяющие источники общего международного права. В доктрине и практике международного права общепризнано, что на данном этапе наиболее авторитетное перечисление его источников содержится в ст. 38 Статута Международного суда ООН. Международный обычай, являющийся основным источником общепризнанных норм. определяется ст. 38 Статута как "доказательство всеобщей практики, признан-

• См.; Ведомости Верховного Совета СССР, 1986, № 16, ст. 263.

'' В решении по делу о Никарагуа Международный суд исходил из того, что общепризнанные принципы международного права- провозглашенные в Декларации принципов международного права 1970 г., есть не что иное, как общие нормы международного обычного права (см.: l.C.J. Reports, 1986, р. 92-108).

117

ной в качестве правовой нормы". Согласно этой же статье кроме договоров и обычая Суд применяет также "общие принципы права, признанные цивилизованными нациями".

Обращаясь при разрешении конкретных дел к "общепризнанным принципам и нормам международного права", российские суды должны будут рассматривать различные "свидетельства" или доказательства признания международным сообществом государств того или иного принципа или нормы. При этом они должны опираться на содержащееся в ст. 38 Статута Международного суда ООН определение источников общего международного права. Российские суды не могут также игнорировать методы и критерии установления норм общего международного права, выработанные многолетней практикой международных судов и арбитражей.

Рамки данной статьи не позволяют подробно рассмотреть методы и правовые критерии, используемые международными судебными и арбитражными органами для установления применимых норм и принципов общего международного права¹². Упомянем лишь то, что в процессе установления применимых норм международные суды и арбитражи важное значение уделяют всеобщности и постоянству фактической и законодательной практики государств, ведущей к созданию общепризнанных принципов и норм. С другой стороны, они обращают внимание на различные свидетельства признания соответствующей практики в качестве правовой нормы как со стороны международного сообщества в целом, так и вовлеченными в спор государствами. В этом плане важное значение придается рекомендациям и резолюциям международных организаций. Однако они не рассматриваются в качестве решающего аргумента. В частности, ссылки на одни лишь резолюции международных организаций, включая резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, не рассматриваются как достаточные для обоснования признания международным сообществом и голосующими за резолюции государствами той или иной нормы как юридически обязательной.

Анализ постановлений Конституционного суда России показывает, что Суд, к сожалению, не учитывает всей сложности проблемы правильного установления применимых "общепризнанных" норм. Прежде всего следует отметить то, что Суд склонен обосновывать наличие "общепризнанных" норм исключительно ссылками на договоры и международно-правовые акты рекомендательного характера. Хорошим примером в этом отношении может служить постановление по делу о ст. 33 КЗоТ, где Суд, опираясь на содержавшееся в ст. 28 прежней Конституции положение о добросовестном выполнении обязательств, вытекающих из "общепризнанных принципов и норм международного права", в доказательство применимых норм сослался лишь на Всеобщую декларацию прав человека 1948 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Конвенцию МОТ № 111 и рекомендации МОТ. При этом Суд не предпринял никакого анализа законодательной или иной реальной практики государств по вопросам прекращения трудовых отношений с лицами, достигшими пенсионного возраста. Известно, однако, что многие, в том числе европейские, страны установили специальные процедуры прекращения трудовых отношений с такими лицами. Можно со всей уверенностью сказать, что, если бы Суд вместо простых ссылок на необязательные рекомендации МОТ обратился к анализу реальной (и отнюдь не однозначной) практики государств в этой области, его выводы не были бы столь категоричными.

Еще большее удивление вызывает то, что, опираясь на акты международных организаций, Суд не предпринял даже попыток анализа отношения различных групп государств, а также России (СССР) к цитируемым в постановлении рекомендательным актам. Между тем очевидно, что исследование данного вопроса имеет первостепенное значение для обоснования наличия "всеобщего" признания провозглашенных в резо-

¹² По данной проблеме опубликовано огромное число работ. Автор данной статьи предпринял анализ практики международных судов и арбитражей в монографии: Danilenko G.M. Law-Making in the International Community. Dordrecht-Bo.ston-London, 1993, p. 75-189.

118

люциях норм ("всеобщее" признание, как известно, предполагает наличие согласия с соответствующими нормами со стороны всех основных групп государств современного международного сообщества). Практика международного права свидетельствует, что резолюции, принятые незначительным большинством того или иного международного форума, не имеют сколь-либо серьезных шансов выкристаллизоваться в "общепризнанные" юридически обязательные нормы. Кроме того, как общее правило, негативное отношение государства к той или иной резолюции делает невозможным ее применение к отношениям с его участием. Если же в своей последующей практике то или иное государство пересматривает свою позицию по отношению к провозглашенным в резолюции нормам, то для обоснования применимости таких норм к этому государству необходимы конкретные свидетельства его нового отношения. Очевидно,

что в таких ситуациях сам факт принятия резолюции не будет иметь никакого доказательного значения.

Завершая рассмотрение данного вопроса, хотелось бы еще раз подчеркнуть важность анализа позиции России по каждой применяемой российским судом норме международного права. В этой связи целесообразно иметь в виду два основных момента. Во-первых. в международном сообществе давно признано, что, как правило, нормы международного права не могут создаваться без согласия государств. Соответственно без явно выраженного или молчаливого согласия России ей не могут быть навязаны никакие международные обязательства. Во-вторых, в процессе установления "общепризнанных принципов и норм международного права" международно-правовая позиция России может учитываться как при оценке требуемой ст. 38 Статута Международного суда ООН "всеобщности" практики (можно утверждать, что без согласия столь важного члена международного сообщества такая всеобщность отсутствует), так и при

установлении признания такой практики s качестве правовой и соответственно юридически обязательной для России.