II. Самоисполняющиеся и несамоисполняющиеся договоры
Опыт стран, объявивших международное право частью права страны, свидетельствует. что в правоприменительной практике внутренних судов всегда возникает проблема так называемых самоисполняющихся и несамоисполняющихся (или самоисполнимых и несамоисполнимых) норм. Первые могут непосредственно регулировать отношения с участием субъектов национального права, вторые требуют для своей имплементацин издания конкретизирующих норм внутреннего права. Это связано прежде всего с тем, что многие нормы международного права направлены на регламентацию чисто межгосударственных отношений (например, договоры о границах, о союзах, нормы уставов международных организаций и т.д.). Хотя в конечном счете подобные нормы могут опосредованно затрагивать права и интересы индивидов и юридических лиц, требовать действий или воздержания от них со стороны органов государства, они неприменимы для урегулирования отношений с участием субъектов национального права. Встречаются также ситуации, когда международные нормы, в принципе направленные на реализацию в действиях субъектов национального права
(например, в области прав и свобод личности), не могут действовать напрямую в силу своего слишком общего характера.
Хотя в теоретическом плане проблема самоисполнимости может ставиться в отношении любой категории международно-правовых норм, наиболее остро в условиях России она встает в отношении положений международных договоров (прежде всего потому, что согласно ст. 15(4) Конституции договорные нормы обладают приоритетом по отношению к противоречащим им нормам внутреннего права).
Объявив общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России частью правовой системы РФ, Конституция 1993 г. не содержит каких-либо положений по рассматриваемому вопросу. Ранее действовавшая Конституция также не затрагивала эту проблему. Единственным нормативным поло-
жением, касающимся проблемы самоисполнимости договоров в период действия прежней Конституции, была ст. 57 Закона о Конституционном суде РСФСР 1991 г.13, которая упоминала международные договоры, "имеющие или могущие иметь непосредственное действие на территории РСФСР в качестве правовых норм"14.
Анализ постановлений Конституционного суда свидетельствует о том, что при разрешении конкретных дел Суд не проводил никаких различий между самоисполняющимися и несамоисполняющимися договорами. А между тем проблема самоисполнимости встает каждый раз, когда внутренний судебный орган, будь то обычный или Конституционный суд, опирается на нормы международного договора в качестве непосредственного источника применимого права в урегулировании спора с участием субъектов национального права. Вопрос приобретает особую актуальность в ситуациях, когда в соответствующем споре на нормы международного договора ссылаются граждане и юридические лица. Об этом однозначно свидетельствует практика судов, в том числе Конституционных, зарубежных стран15.
В практике Конституционного суда проблема самоисполнимости впервые встала в деле о ст. 33 КЗоТ. В постановлении по этому делу Суд заявил, что обыкновение правоприменительной практики расторжения трудового договора по достижении работником пенсионного возраста при наличии права на получение полной пенсии по старости, сложившееся в результате применения п. 1(1) ст. 33 КЗоТ, противоречит ряду "международно-правовых актов о правах человека", провозгласивших принцип недискриминации. Суд прежде всего процитировал ст. 7 Всеобщей декларации прав человека, согласно которой все люди равны перед законом и имеют право без всякого различия на равную защиту закона. Далее Суд сослался на ст. 1(1) Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., которая гарантирует провозглашенные в Пакте права "без какой бы то ни было дискриминации". Суд обратился также к ст. 2 Конвенции МОТ № 111, в соответствии с которой государства обязались проводить "национальную политику", направленную на поощрение равенства возможностей в отношении труда и занятий с целью искоренения всякой дискриминации в этой области. Наконец, Суд сослался на две рекомендации МОТ, касающиеся пожилых трудящихся и прекращения трудовых отношений по инициативе предпринимателя. •
Оставляя в стороне вопрос о том, могут ли резолюции-рекомендации международных организаций вообще рассматриваться в качестве самоисполняющихся, отметим, что самоисполнимость каждого из приведенных Судом актов может быть поставлена под сомнение. Рассмотрим эти акты по порядку. Сомнения относительно самоисполнимости Всеобщей декларации прав человека возникают в связи с тем, что Декларация принята государствами лишь "в качестве задачи, к выполнению которой должны стремиться все народы и все государства" (Преамбула). Таким образом, речь не идет о четких юридических обязательствах, автоматически регулирующих отношения с участием субъектов национального права. Государства согласились лишь с тем, что они будут "содействовать" уважению провозглашенных прав и обеспечивать их "путем национальных и международных прогрессивных мероприятий" (Преамбула). Иными словами, государства приняли определенные общие обязательства на международном уровне, но их конкретное воплощение зависит, в частности, от "национальных" прогрессивных мероприятий, т.е. развития националь-
13 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, № 19, ст.621.
14 Внимание к этому положению впервые привлек И.И. Лукашук в работе, посвященной применению международного права в судах различных государств (см.: Лукашук И.И. Международное право в судах государств. СПб., 1993, с. 261-262).
Интересные сведения на этот счет содержатся в работе И.И. Лукашука, который приводит по рассматриваемому вопросу высказывания судов различных стран, в частности Конституционного суда Австрии (см.: Лукашук И.И. Указ. соч., с, 129) и Т. Бургенталя, который анализирует соответствующие высказывания конституционных и обычных судов ряда стран (см.: Buergenlhat Tli. Self-Executing and Non-Self-Executing Treaties in National and International Law. Recueil des cours, 1992 (IV), v. 235, p. 369-392).
120
ного законодательства. Ссылка на национальное законодательство в данной ситуации исключает прямое действие провозглашенных норм во внутренних правопорядках.
Иными словами, нормы Декларации в принципе не могут рассматриваться как самоисполняющиеся.
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. не может рассматриваться в качестве самоисполняющегося по сходным причинам. Определяющее значение в этой связи принадлежит п. 1 и 2 ст. 2 Пакта, которые прямо говорят о том, что участвующие в них государства обязуются осуществлять провозглашенные в Пакте права лишь "в максимальных пределах имеющихся ресурсов", "постепенно" и лишь путем принятия соответствующих "законодательных мер". Программный, направленный на будущее, неконкретный или "мягкий" характер принимаемых государствами обязательств, а также отсылка к национальному законодательству как способу их осуществления исключают самоисполнимость содержащихся в Пакте норм.
Конвенция МОТ № 111 не может рассматриваться как самоисполняющаяся по двум причинам. Во-первых, в соответствии со ст. 2 Конвенции государства приняли лишь • обязательство проводить "национальную политику", направленную на поощрение равенства возможностей и обращения в отношении труда и занятости с целью искоренения всякой дискриминации в этой области. При этом ст. 2 прямо содержит оговорку о том. что подобная "национальная политика" проводится "посредством согласованных с национальными условиями и практикой методов". Общее обязательство проводить "национальную политику" с учетом национальных условий и' практики вряд ли может рассматриваться самоисполнимым. Во-вторых, Конвенция исходит из того, что по крайней мере запрещение дискриминации в области прекращения трудовых отношений на основании достижения пенсионного возраста возможно лишь на основе национального законодательства16.
Обращаясь к рекомендациям МОТ, направленным на обеспечение равных условий в области труда и занятости для пожилых трудящихся, Конституционный суд также не принял во внимание содержащиеся в них отсылки к национальному праву. Так, Рекомендация МОТ№ 162 "О пожилых трудящихся" содержит указание пересмотреть законодательные и иные положения, которые требуют прекращения трудовых отношений по достижении определенного возраста (ст. 22). Однако Рекомендация № 162 исходит при этом из того, что подобные внутригосударственные акты продолжают действовать и не отменяются автоматически с принятием текста Рекомендации. Данная Рекомендация, в частности, прямо устанавливает, что гарантии занятости для этой категории трудящихся обеспечиваются государствами "с учетом требований национального права и практики, касающихся ухода на пенсию" (ст. 5(с)). Точно так же в соответствии с Рекомендацией МОТ № 166 "О прекращении трудовых отношений по инициативе предпринимателей" возраст действительно, как справедливо указал Суд. не может служить законным основанием для прекращения трудовых отношений. Однако Суд упустил из виду то, что данная рекомендация обеспечивается
6 К сожалению. Конституционный суд России не совсем верно интерпретировал конкретные положения Конвенции, имеющие решающее значение для рассматриваемого здесь вопроса. Суд заявил, что п. "а" и "Ь" ст. 1 Конвенция запрещают "любое различие, исключение или предпочтение, имеющие своим результатом ликвидацию либо нарушение равенства возможностей или обращения в области труда и занятий". В действительности это не так. Пункт "а" ст. 1 Конвенции запрещает лишь дискриминацию, основанную на признаках "расы. цвета кожи, пола, религии, политических убеждений, национальной принадлежности или социального происхождения". Далее согласно п. "Ь" ст. 1 запрещаются "всякое другое различие, исключение или предпочтение, имеющие своим результатом ликвидацию или нарушение равенства возможностей или обращения и области труда и занятий, как они могут быть определены заинтересованным членом Организации по консультации с представительными организациями предпринимателей и трудящихся, где таковые существуют, и с другими соответствующими органами". Поскольку общее положение п. "а" ст. 1 не упоминает велсаонного возраста, запрет дискриминации по этому признаку может быть установлен лишь в соответстмв с и- 'Ь" ст. I. т.е. на основании внутреннего правового акта.
121
государствами "с учетом требований национального права и практики, касающихся ухода на пенсию" (ст. 5). Отсылки к внутреннему праву исключают прямое действие в российской национальной правовой системе указанных рекомендательных актов. Соответственно они никак не могут непосредственно отменить или изменить те или иные положения внутреннего права или практики РФ.
В условиях, когда Конституционный суд России не смог сформулировать убедительного подхода к проблеме самоисполнимости международных договоров, инициатива в этой области перешла к законодателю. Современная российская концепция самоисполняющихся договоров сформулирована в ч. 1 Гражданского кодекса РФ 1994 г.17 Из ст. 7 Кодекса следует, что некоторые международные договоры РФ применяются к отношениям, регулируемым гражданским законодательством, "непосредственно"; другие - могут применяться лишь в случае издания соответствующего "внутригосударственного акта". Статья 7 Кодекса исходит при этом из того, что необходимость издания "внутригосударственного акта" может следовать из самого международного договора. На аналогичных позициях стоит Закон о международных договорах РФ (ст. 5(3)).
Очевидно, что данные попытки определения самоисполняющихся и несамоиспол-няющихся договоров - лишь первый шаг к становлению рассматриваемой концепции в российской правовой системе. Поскольку в Гражданском кодексе и в Законе о международных договорах даются лишь самые общие признаки несамоисполняюще-гося договора, суды, в том числе Конституционный суд России, должны будут наполнить предложенную общую формулу более конкретным содержанием. При этом они не смогут игнорировать конкретные формулировки применяемых договоров, существо вытекающих из них обязательств государств, и, в частности, отсылки к национальному праву, свидетельствующие о том, что соответствующий международный договор "требует" издания внутригосударственных актов для его применения.