§ 2. Основные изменения в государственном строе

Изменения в государственном строе Великобритании сводят- ся прежде всего к усилению роли кабинета министров и относи- тельному падению роли парламента.

Парламент предоставляет правительству право издавать нормативно-правовые акты. Если раньше правительство издавало второстепенные по своей значимости акты, то в новейшее время эти акты изменяют действующее законодательство или сущест- венно дополняют его.

381

Акты, исходящие от правительства и издаваемые с разреше- ния парламента, образуют так называемое «делегированное зако- нодательство».

Характер актов «делегированного законодательства» чрез- вычайно разнообразен. Это акты в области финансов, налогового обложения, труда и др. Так, в 1931-1932 гг. правительство полу- чило право на издание законодательства по вопросам денежного обращения и налогов.

Усиление роли правительства происходит также за счет пре- доставления правительству «чрезвычайных полномочий». «Акт о чрезвычайных полномочиях» был принят парламентом в 1920 г. Согласно этому акту в случаях «непосредственной угрозы снаб- жению общества * средствами жизнеобеспечения» (продовольствием, энергией, транспортом и т. п.) правительство имеет право издавать указы о чрезвычайном положении. В таких указах правительственные органы могут предусмотреть примене- ние любых мер для поддержания «нормальной жизни общества». Закон 1920 г. главным образом был направлен против забастовок и впервые был применен в 1926 г. во время всеобщей забастовки шахтеров. В 1964 г. закон подвергся корректировке и правитель- ство получило возможность его применять в любой ситуации, ес- ли оно сочтет ее чрезвычайной.

Парламент ослабил контроль за деятельностью правительст- ва. Этому способствовал механизм его формирования. Прави- тельство формирует лидер партии, получившей большинство мест в палате общин. Вполне понятно, что партийная дисциплина за- ставляет депутатов парламентского большинства всегда поддер- живать предложения правительства, ибо их лидер является пре- мьер-министром, этим и объсяняется пустопорожность дискуссий в парламенте. Они чаще всего расчитаны на внешний эффект и пропагандистскую перепалку между представителями партий оп- позиции и правительственного большинства, за которой теряется, по сути дела, сам смысл обсуждаемых вопросов.

Падение роли парламента связано с тем, что законодательная инициатива почти целиком перешла к правительству. Из 100 рас- сматриваемых в парламенте законопроектов авторство 80- 90 принадлежит министрам. Если же законопроект выдвинут де- путатом и не поддержан правительством, то нет никаких шансов на то, чтобы он был принят.

Кризис парламентаризма обусловлен тем, что существенно снижена эффективность запросов к правительству или отдельным министрам по конкретным проблемам. Внесение таких запросов обусловлено, как правило, сложными формальностями. Нередко члены правительства уходят от ответа под предлогом соблюдения государственной тайны, соображений безопасности и т. п.

382

У правительства, в принципе подотчетного парламенту, есть и такой важный рычаг воздействия на него, как право досрочного роспуска парламента. Например, в течение прошлого века палата общин только дважды (в 1924 и 1979 гг.) принимала решение о вотуме недоверия правительству, в то время как последнее 21 раз досрочно распускало палату.

Стремление монополистического капитала принизить роль представительного органа привело к изменению структуры пар- ламентского механизма. Равно, как и Конгресс США, английский парламент оброс разного рода комитетами, комиссиями и подко- миссиями. Последние зачастую действуют от имени всего парла- мента, хотя многие парламентарии не знают о применяемых ими мерах и тем более не имеют возможности так или иначе влиять на них. Руководство партийных фракций, формирующее эти органы, подбирает для работы в них нужные кандидатуры. Роль «централизующей силы» в парламенте играют опять-таки пар- тийные лидеры, которые при помощи специальных организато- ров - «хлыстов» воздействуют соответствующим образом на по- ведение своих парламентариев.

Падение роли парламента проявляется в создании такого процедурного механизма его работы, который ограничивает его влияние на правительство. Например, используется ряд приемов, направленных на ограничение свободы прений по законопроек- там. Один из них называется «гильотина». Этот прием заключает- ся в том, что заранее устанавливается время прекращения прений по различным разделам законопроекта. Как только оно наступа- ет, раздел законопроекта ставится на голосование. В итоге депу- таты успевают обсудить лишь несколько первых статей раздела, а оставшаяся часть, нередко наиболее важная, голосуется без обсу- ждения.

Чаще всего судьба того или иного закона решается не в зале заседания парламента, а в кулуарах, где основными персонажами являются не депутаты, а лоббисты. Эти уполномоченные монопо- лий располагают неограниченными финансовыми ресурсами и обладают немалым опытом работы в государственных органах власти. Как правило, это бывшие парламентарии, чиновники, юристы.

Необходимо отметить, что усиление правительственного ап- парата, а также «неформальных» звеньев механизма власти моно- полий не ведет к полной утрате английским парламентом его зна- чения в государственно-политической системе. У него сохраняют- ся существенные функции и задачи. Например, в современных ус- ловиях английский парламент является важным органом, где как бы подводятся итоги конкурентной борьбы партий, приводятся в конечном счете к общему знаменателю позиции отдельных фрак-

383

ций и группировок господствующего класса. Ведь любой законо- проект, исходящий от правительства, очень тщательно рассмат- ривается в парламенте с участием оппозиционных сил, проходит три чтения. И лишь после такого рассмотрения правительствен- ный законопроект становится законом. Английский парламент обладает финансовым контролем над правительством, вотирует бюджет.

Рычагом воздействия на палату общин остается палата лор- дов. Согласно Акту о парламенте 1911 г. законодательные полно- мочия палаты лордов ограничивались. Если палата лордов не ут- верждает в течение месяца принятый палатой общин финансовый законопроект, то он представляется королю на подпись и стано- вится законом. В отношении нефинансовых биллей были введены другие правила утверждения. Если такой билль принимался пала- той общин в трех сессиях подряд и каждый раз отвергался пала- той лордов, он представляется королю на подпись. Но срок между первой и третьей сессией должен составлять не менее двух лет. Таким образом, за палатой лордов все же сохраняется возмож- ность саботировать в течение длительного периода времени не- финансовые билли. Кроме того, акт 1911 г. сократил срок полно- мочий депутатов палаты общин с семи до пяти лет.

Законом 1949 г. об изменениях Акта о парламенте 1911 г. па- лате лордов был сокращен срок возможного вето в отношении нефинансовых биллей до одного года. Вряд ли это нововведение существенно повлияло на возможности верхней палаты чинить препятствия палате общин. Палата лордов остается высшей апел- ляционной инстанцией в отношении всех судов Великобритании.

Избирательные реформы XIX в. в Англии (в 1832 г. - первая, в 1867 г. - вторая, в 1884-1985 гг. - третья) расширили избира- тельный корпус. Тем не менее, значительная часть граждан в силу различных цензов не могла участвовать в выборах.

Правительство консерваторов провело через парламент из- бирательный закон под названием «Закон о представительстве населения 1918 г.». Этот закон преследовал цель ослабить шедший снизу революционный напор, вызванный общим обострением классовой борьбы в послевоенный период.

Закон 1918 г. устанавливал единство избирательного права в графствах и городах. Активное избирательное право было пре- доставлено всем лицам мужского пола по достижении ими совер- шеннолетия (21 год), удовлетворяющим требованиям ценза осед- лости (6 мес.) или владеющим помещениями «для деловых заня- тий».

Закон впервые в истории Англии предоставлял избиратель- ное право женщинам. Консерваторы надеялись на то, что оттес- ненные в течение целых столетий от политической жизни, нахо- 384

дившиеся под влиянием священников (как правило, консервато- ров) английские женщины отдадут свои голоса именно им. Со- гласно закону получали право участвовать в выборах женщины старше 30 лет, если они или их мужья владели земельным участ- ком или строением, приносящим доход свыше 5 фунтов стерлин- гов в год, либо жилым домом.

Надо отметить, что этот закон давал право дополнительного голоса представителям имущих классов по месту нахождения их недвижимой собственности и лицам, окончившим университеты, - в университетских избирательных округах. В год принятия за- кона в Англии насчитывалось около 150 тыс. избирателей, обла- давших двумя голосами («двойной вотум»).

Продолжением первой реформы явилась реформа избира- тельного права 1928 г. в результате которой женщины, наконец, получили равные права с мужчинами на парламентских и местных выборах.

Единственным цензом, сохранившимся после реформы 1928 г., оставался ценз оседлости. В Англии и Шотландии он был уста- новлен в 3 мес, в Северной Ирландии - в 6 мес. Кроме того, был сохранен «двойной вотум».

В 1948 г. лейбористами была проведена третья в XX в. ре- форма избирательного права. «Акт о народном представительст- ве» отменял «двойной вотум» для выходцев из университетских округов. Избирательное право предоставлялось всем британским подданным с 21 года.

Наконец, в соответствии с «Актом о народном представи- тельстве 1969 г.» право избирать в парламент или органы местно- го самоуправления было предоставлено лицам, достигшим 18 лет. Это позволило увеличить избирательный корпус на 3 млн. чело- век.

Формирование высшего представительного органа государ- ства в Великобритании считать не приходится демократичным из- за сохраняющейся мажоритарной избирательной системы относи- тельного большинства. В соответствии с этой системой в Англии избирают по одному депутату от каждого избирательного округа, и тот, кто набрал больше голосов, чем каждый из его противни- ков в отдельности, проходит в палату общин.

Структурные и функциональные изменения правительственно- го аппарата. В Великобритании, в отличие от большинства дру- гих государств, различаются понятия «правительство» и «кабинет». Кабинет действует внутри правительства, в его состав входят премьер-министр и основные министры. Состав прави- тельства гораздо шире (если число членов кабинета - 18-25 чело- век, то в правительство входят около 100 человек).

13 Зак. 196

385

Правительство редко когда собирается на заседания в полном составе, и практически все вопросы внутренней и внешней поли- тики решаются на заседаниях кабинета.

Существенные изменения претерпел правительственный ап- парат и методы его работы.

Во-первых, он значительно вырос. В конце первой мировой войны был образован ряд новых министерств и ведомств (труда, авиации, транспорта и др.).

Во-вторых, значительную роль в правительственном аппара- те играет премьер-министр. Он может без консультаций с членами кабинета принимать важные государственные решения вплоть до роспуска палаты общин_ч назначать и перемещать должностные лица.

Особенно усилилась власть премьер-министра с победой на выборах в 1979 г. Консервативной партии. Причем, речь идет не только и не столько о власти премьер-министра в стенах прави- тельства, сколько о централизации всей государственной власти. Правительство М. Тэтчер ограничило демократические методы правления, усилило антипрофсоюзную политику, ужесточило им- миграционное законодательство и т. п.

О свертывании коллективных форм управления свидетельст- вует и появление внутри кабинета министров более узкого каби- нета, включающего несколько министров.

Велика роль аппарата управления. Строгий подбор служа- щих, их профессионализм, запрет занимать выборные посты в партийных организациях - таковы основные требования к бри- танским чиновникам.

Место монарха в системе государственных органов. Власть монарха в отсутствие писаной конституции определяется полити- ческими обычаями. Реально эта власть не имеет существенного влияния на государственную политику. Однако глава государства - символ стабильности не только в Англии, но и в Британском содружестве наций, которое включает в себя около 50 государств. Королева Великобритании является главой Содружества. Кроме того, королева председательствует на заседаниях Тайного совета, выслушивает доклады премьер-министра. Это свидетельствует об участии монарха в государственной жизни.

Королевский трон передается по наследству старшему сыну (если нет сыновей - старшей дочери). Елизавета II - 42-й монарх Великобритании и 6-я по счету королева.

Местное управление. В деятельности органов местного управления наблюдается усиление контроля над ними со стороны центральных органов власти.

Зависимость местных органов управления устанавливается с помощью финансового механизма. В соответствие с законода- 386

тельным актом 1929 г. размер дотации, направляемой органам местного управления, зависит от характера деятельности того или иного местного органа.

В 1993 г. был принят «Акт о местном самоуправлении», кото- рый подробно определил структуру и различные административ- ные и финансовые виды деятельности местных органов, ограни- чил действия местных органов рамками существующих законов и определил порядок контроля за ними со стороны различных ми- нистерств и ведомств.

Армия. Полиция. Суд. До первой мировой войны армия строилась на добровольческих началах. В мае 1916 г. парламент принял закон об обязательной воинской повинности. По оконча- нии войны закон был отменен, армия стала формироваться из добровольцев. В апреле 1939 г. закон вновь ввел всеобщую воин- скую повинность, которая была отменена в 1964г. и заменена добровольной вербовкой наемников.

Полиция состоит из отдельных местных формирований. Все они находятся в ведении местных выборных органов. Непосред- ственное руководство полицейскими силами осуществляет ми- нистр внутренних дел. Эти положения нашли закрепление в Зако- не о полиции 1964 г. В связи с обострением ситуации в Северной Ирландии была принята серия актов о предотвращении терро- ризма, а также Закон о полиции 1986 г., предоставивший полиции широкие возможности производить аресты «подозреваемых в терроризме» лиц.

Реформа судоустройства. Долгое время в Великобритании сохранялась старая, полуфеодальная система местных (низших) судов. В период между мировыми войнами делались попытки ре- формирования системы правосудия. Так, в 1933 г. было отменено обвинительное «Большое жюри». Закон о судах 1971 г. ликвиди- ровал суды ассизов. Их полномочия стали выполнять Суд короны и частично Высокий суд.

В систему высших судов Англии входят Высокий суд, рас- сматривающий гражданские дела; Суд короны, который занима- ется уголовными делами и частью гражданских дел; Апелляцион- ный суд, имеющий гражданское и уголовное отделения. Структу- ра и юрисдикция этих судов регулируются Законом 1981 г. о Вер- ховном суде.

Палата лордов в судебной системе Англии значится как выс- шая апелляционная инстанция, а судебный комитет Тайного сове- та как апелляционная инстанция для «заморских» территорий, церковных судов и некоторых специальных судов.

Низшими судами являются суды графств (гражданской юрис- дикции). Свою деятельность они строят по «разъездному» прин-

387

ципу. Магистратные суды рассматривают мелкие уголовные дела без участия присяжных.

В Англии и Уэльсе существуют и специальные суды. К ним относятся Суд коронера (расследует «загадочные» смерти и само- убийства), военные суды, церковные суды, административные трибуналы (разрешают трудовые, земельные, налоговые кон- фликты).

Значительная роль в отправлении правосудия отводится ге- неральному атторнею и его заместителю - генеральному солиси- тору. Они представляют интересы короны и могут возбуждать уголовное преследование по отдельным делам.

Закон 1990 г. о судах и правовом обеспечении в Англии соз- дал новый институт - адвокатуру.