§ 4. Изменения в государственном строе сша

Начало XX в. США встретили как одна из самых могущест- венных держав мира. Две мировые войны благодаря географиче- скому положению страны практически не затронули Америку. Уже со времен первой мировой войны она становится государст- вом-кредитором, активно развивает свою экономику. С момента

368

своего основания американская государственность не претерпела существенных изменений и продолжала существовать в рамках Конституции 1787 г. Основные изменения в государственном строе США в новейшее время сводились, во-первых, к централи- зации государственной власти, во-вторых, к росту государствен- ного аппарата США, в-третьих, к дальнейшей эволюции консти- туционного строя.

Централизация государственной власти обусловлена концен- трацией производства и капитала, усилением государственно- монополистического регулирования общественных отношений и влиянием военно-промышленного комплекса и находит свое про- явление в значительном расширении полномочий федеральных органов. Так, расширяются границы законодательной деятельно- сти Конгресса. Активную роль в этом сыграл Верховный суд США, создав доктрину так называемых «подразумеваемых пол- номочий». Теоретической основой этой доктрины служит до- вольно произвольное толкование одной из статей Конституции, где говорится, что Конгресс имеет право «издавать все законы, которые будут необходимы для осуществления как вышеуказан- ных полномочий, так и всех других полномочий, которыми на- стоящая Конституция наделяет правительство Соединенных Шта- тов, его департаменты или должностных лиц» (п. 18, разд. 8, ст. 1). Понятие «подразумеваемые полномочия» Конгресса столь неоп- ределенно, что на его основе права федерации можно расширять беспредельно и притом оставаться как бы в границах конституци- онной легитимности.

Значительное расширение полномочий федеральных органов проявляется также в усилении контроля со стороны федеральной администрации над административной деятельностью штатов за счет усиления их финансовой зависимости от центра. Сейчас около 30% бюджета штатов составляют субсидии федерации. Предостав- ление федеральных субсидий оговаривается определенными усло- виями, несоблюдение которых влечет за собой автоматическое пре- кращение выплат. А это открывает широкие возможности для вме- шательства федеральных властей в местные дела. На протяжении XX в. в силу разного рода событий, главным образом военного ха- рактера, полномочия президента возросли, соответственно сокра- тились возможности влияния Конгресса на многие важные стороны государственной политики.

Расширение полномочий президента происходит в законода- тельной, а также во внешнеполитической сферах, в области регу- лирования экономики. Расширяются права президента на реорга- низацию государственного федерального аппарата, множатся прерогативы в военной сфере.

369

Формально Конституция США лишает президента права за- конодательной инициативы, однако его президентские послания, содержащие законодательные предложения, всегда становятся предметом детального изучения в Конгрессе и задают тон в его работе.

Другой формой влияния на законодательную деятельность Конгресса является президентское вето. Формально оно может быть преодолено повторным принятием законопроекта в обеих палатах Конгресса 2/3 голосов. Фактически же это сделать невоз- можно, за исключением тех случаев, когда вето применяется в де- магогических целях. Президентское вето из относительного все более превращается на практике в абсолютное. Достаточно кон- статировать, что Г. Трумэн за период с 1945 по 1951 гг. применял вето 222 раза, а преодолено оно было всего 12 раз.

Все активнее используется так называемое «карманное вето». Суть этой процедуры сводится к тому, что, используя скрытые пружины внутреннего механизма Конгресса, неугодный законо- проект задерживают в одной из палат до последних дней сессии. После принятия он отсылается в Белый дом, но к этому времени до окончания сессии остается менее 10 дней. Это дает президенту право не решать судьбу законопроекта до следующей сессии Кон- гресса, т. е., как говорится, «спрятать в карман».

Законодательная повестка дня Конгресса определяется в по- давляющем большинстве случаев Белым домом. Это достигается ежегодным представлением Конгрессу проекта федерального бюджета. А в бюджете четко определяются социально- экономические программы, влекущие за собой важные внутрипо- литические последствия («новый курс», «великое общество» и др.).

Во внешнеполитической сфере президенту принадлежит кон- ституционное право по рекомендации и с согласия Сената заклю- чать международные договоры при условии их одобрения 2/3 присутствующих сенаторов; по рекомендации и с согласия Сената назначать послов и иных полномочных представителей и консу- лов. Международно-правовые полномочия президента сложились таким образом, что он не только подписывает договоры с ино- странными государствами, но и фактически сам ведет перегово- ры, используя для этого своих представителей и каналы государ- ственного департамента.

По Конституции США право объявлять войну имеет Кон- гресс. Но до второй мировой войны считалось допустимым объ- явление войны президентом в случае, если бы нападение было со- вершено на территорию США.

Однако после второй мировой войны без санкции Конгресса были развязаны войны в Корее (в 1950 г.), во Вьетнаме (в 1965 г.)

370

и др. Без согласия Конгресса осуществлялась военная оккупация Гренады. США более 200 раз использовали вне своих границ воо- руженные силы, и лишь в пяти случаях войну объявлял Конгресс. Под лозунгом борьбы с терроризмом американская авиация'под- вергла в 2000-2001 гг. бомбардировкам Югославию, Ирак, Афга- нистан, в результате которых погибли тысячи людей, не имевших к терроризму никакого отношения.

В 1973 г. Конгресс принял решение об условиях применения военной силы исполнительной властью. Оно требует, чтобы ис- пользование президентом военной силы в случае кризисной си- туации получало предварительное или немедленное одобрение Конгресса. При отсутствии же кризисной ситуации президент также может начать военные действия, но если не последует одоб- рения этого шага Конгрессом, они должны быть прекращены че- рез 60 дней (в случае защиты войск США этот срок может быть продлен еще на 30 дней).

В настоящее время президент может начать военные действия без объявления войны Конгрессом, если нападение совершено на одного из многочисленных союзников США по военным блокам.

Организация и деятельность Конгресса в русле происходящих событий, характеризующихся концентрацией государственной власти, усилением федеральных органов за счет прав штатов, уси- лением исполнительной власти, претерпела ряд изменений. Об- щие принципы Конституции 1787 г., касающиеся Конгресса и дея- тельности обеих палат, сохраняют силу. Но сама структура и ха- рактер их деятельности значительно изменились. Так, согласно Конституции в состав Сената должны входить по два сенатора от каждого штата, следовательно, всего 26, но на сегодняшний день количество сенаторов составляет 100 человек. С 1912 г. число де- путатов в Палате представителей стало постоянным и достигло 435 депутатов. Это количество законодательно было зафиксиро- вано в 1929 и 1941 гг. Действующий в настоящее время принцип распределения сфер ведения между органами Конгресса был за- креплен Актом о реорганизации легислатуры 1946 г. Согласно этому акту был подтвержден исторически сложившийся принцип организации постоянных законодательных комитетов по основ- ным сферам политики. Комитеты решают практически все про- блемы, находящиеся в ведении Конгресса. Фактически законода- тельствуют именно они, так как комитетам принадлежит право окончательно решать судьбу биллей, рассматриваемых в Конгрес- се. Председатель комитета определяет повестку дня, порядок рас- смотрения законопроектов и нередко руководит дебатами в Кон- грессе. Председатель созывает и распускает подкомитеты, а также определяет круг их обязанностей и прав, состав и бюджет. Палата представителей в 1973 г., а Сенат в 1975 г. постановили, что за

371

редким исключением заседания комитетов должны проводиться публично. Продолжительность закрытых заседаний не может превышать двух недель.

К основным полномочиям Конгресса помимо законотворче- ской деятельности следует отнести контрольную функцию, кото- рая позволяет его комиссиям проводить расследования. Эти рас- следования в основном касаются деятельности гражданских и во- енных федеральных ведомств и поступков отдельных конгрессме- нов. Однако предметом пристального внимания Конгресса стали вопросы, касающиеся общенациональной, социальной и эконо- мической безопасности.

Следует отметить особое влияние на работу Конгресса и пар- тийного механизма. Он состоит из целой системы собственных органов. В Палате представителей и Сенате имеются две партий- ные фракции. Одна из них объединяет всех членов палаты, при- надлежащих к республиканской партии, другая - к демократиче- ской. Эти фракции избирают руководящих партийных деятелей в Конгрессе, они же выдвигают кандидатуры на замещение долж- ностей в палатах: спикера Палаты представителей, временного председателя, членов комитетов и др. Палатам остается лишь формально утвердить предложенные фракциями назначения.

Одной из характерных тенденций в настоящее время является неуклонная и быстрая бюрократизация законодательного органа. Аппарат Конгресса включает многочисленный штат служащих, работающих в комиссиях и подкомиссиях, чиновников аппарата партийных фракций в Конгрессе, личных помощников законода- телей.

Эта же тенденция затронула и исполнительную ветвь государ- ственной власти США. XX в. характеризовался колоссальным ростом бюрократического аппарата, компетенция которого рас- пространялась на важнейшие сферы государственной и граждан- ской жизни всей страны. В США действуют по меньшей мере три типа государственных учреждений: департаменты (министерства), возглавляющие отдельные отрасли управления; национальные агентства - независимые ведомства, обладающие правами адми- нистративных учреждений, организационно обособленные от ми- нистерств и пользующиеся относительной самостоятельностью даже по отношению к президенту, разнообразные временные ко- миссии, бюро, советы, коллегии, администрации, создаваемые на время для выполнения определенных задач.

Центральная администрация подразделяется на две самостоя- тельные части: собственно государственную администрацию (министерства и ведомства) и президентскую администрацию.

Аппарат высших органов исполнительной власти формирует- ся президентом совместно с Конгрессом. Президент проводит ре- 372

организацию федеральных учреждений и ведомств и осуществляет общее руководство их деятельностью.

Наиболее важным институтом президентской администрации, не предусмотренным Конституцией, стало Исполнительное управление президента (ИУП). С момента создания его неизмен- ной составной частью остается аппарат Белого дома, насчиты- вающий примерно 90 человек, среди которых главные посты за- нимают главный советник, пресс-секретарь и секретарь по связям с общественностью. Аппарат Белого дома отвечает за связь пре- зидента с Конгрессом, главами министерств и ведомств, со сред- ствами массовой информации и др. ИУП постепенно вобрало в себя возникшие ранее другие ведомства, подчиненные лично пре- зиденту: Совет национальной обороны{\ 916 г.), Бюджетное бюро (1921 г.), и уже в 1970-е гг. включало 16 основных и более трех де- сятков вспомогательных и специальных служб. Наиболее важны- ми структурными подразделениями ИУП стали Административ- но-бюджетное управление, Экономический совет (1946 г.), Совет экономических консультантов, Национальное управление по аэ- ронавтике и космическим исследованиям, Управление по разви- тию политики'(1977 г.) и др. Принципиальным институтом прези- дентской администрации, созданным в условиях начавшейся «холодной войны» на основании Закона о национальной безопас- ности 1947 г., показал себя Национальный совет безопасности (НСБ) с подчиненным ему органом - Центральным разведыва- тельным управлением (ЦРУ). В его задачи вошла выработка ре- комендаций по внешней и оборонной политике, координация дея- тельности разведывательных служб, исследование экономической ситуации в мире.

Важное место в системе правоохранительных органов наряду с судебной системой принадлежит атторнейской службе. Она со- стоит из федеральных, штатных и местных учреждений исполни- тельной власти. В ее компетенцию входит возбуждение уголовных дел, поддержание обвинения в суде, привлечение правонарушите- лей к уголовной ответственности. Генеральный атторней^назнача- ется президентом с согласия Сената. Он руководит министерст- вом юстиции США. Более половины сотрудников министерства юстиции связаны со следствием и оперативно-розыскной работой. Эта работа проводится в его крупнейших подразделениях, таких как Федеральное бюро расследований (ФБР), Служба иммигра- ции и натурализации (СИН) Администрация по применению за- кона о наркотиках (АПЗН) созданная в 1973 г. в связи с превра- щением наркомании в национальное бедствие США.

Немаловажную роль в государстве, а именно в поддержании общественного порядка, играют полицейские силы. Структурно полиция включает три основных звена: федеральную полицию,

373

полицию штатов и местную полицию. Между звеньями отсутству- ет строгая взаимосвязь. Это на практике нередко приводит к дуб- лированию полномочий и к ведомственным противоречиям. Высшей инстанцией для федеральной полиции является ФБР. Вся деятельность ФБР строго централизована, а его 58 отделений на- ходятся во всех 50 штатах и в крупнейших городах. Кроме ФБР в систему федеральной полиции входят: секретная полиция, ведаю- щая охраной высших государственных учреждений, президента республики, иностранных представительств и золотого запаса страны; федеральное бюро по борьбе с наркотиками; федеральное иммиграционное бюро; полиция по охране национальных парков; полиция по охране мостов и туннелей; полиция федерального агентства авиации. Важнее место в системе федеральных поли- цейских органов занимает военная полиция. Ее подразделения имеются везде, где находятся американские войска.

Руководство полицией штата сосредоточено в руках губерна- тора, при котором функционирует специально созданное ведом- ство. Основные ее задачи - проведение в жизнь законов федераль- ных властей и властей штатов, расследование преступлений, не относящихся к ведению других полицейских инстанций и т.п.

Местная полиция включает в себя полицейские формирова- ния городов и графств. Во многих сельских населенных пунктах имеется выборный констебль. Работает он под руководством вы- борного шерифа. Но эффективность борьбы констеблей с уголов- ной преступностью оказалась низкой, и поэтому в настоящее вре- мя институт констеблей вытесняется институтом сельских поли- цейских.

Особое место в системе полицейских учреждений занимает частная полиция, состоящая из отрядов наружной службы и сыск- ных агентств. Ее создание было связано с необходимостью усиле- ния охраны частной собственности, производственных секретов фирм и корпораций.

В 1968 г. в составе министерства юстиции была образована Администрация содействия правоприменительной деятельности, призванная распределять ассигнуемые из федерального бюджета средства на укрепление органов уголовной репрессии всех видов и уровней. Само же министерство юстиции стало общенациональ- ным центром руководства всеми полицейскими, прокурорскими и другими карательными органами страны.

Эволюция конституционного строя в XX в. была тесно связа- на непосредственно с внесенными в Конституцию США поправ- ками и принятыми законами, касающимися в первую очередь из- менения избирательного права и частично уточнения полномочий исполнительной власти. Конституция США не содержит фактиче- ски никаких постановлений, касающихся избирательной системы, 374

а выборы проходят в каждом штате на основании внутренних за- конов. Этот порядок в разных штатах отличается разнообразием.

Первоначально во всех штатах существовал высокий имуще- ственный ценз, избирательным правом пользовались только соб- ственники недвижимого имущества и только американцы муж- ского пола. Коренное население - индейцы и огромная масса нег- ров-рабов были лишены избирательного права. И лишь после гражданской войны между Севером и Югом положение начинает меняться. Первым изменением, затронувшим избирательное пра- во на федеральном уровне, была XV поправка к Конституции США, формально предоставившая неграм избирательное право. Но эта поправка была только началом борьбы за избирательное право негров.

Следующий шаг, направленный на законодательное запреще- ние лишать негров избирательных прав, был сделан только 6 ав- густа 1965 г., когда вступил в силу Закон об избирательных пра- вах. Он отменил позорную дискриминационную практику про- верки грамотности избирателей, ранее широко использовавшуюся в южных штатах, чтобы не допустить негров до выборов. Мини- стерство юстиции получило право возбуждать судебные иски против тех штатов и округов, где взимался избирательный налог. Но этот закон так до конца и не открыл неграм доступа к избира- тельным урнам. Им по-прежнему приходилось вести борьбу за осуществление своих избирательных прав.

Особое значение имела XIX поправка, принятая в 1920 г. Она провозгласила равенство всех граждан независимо от пола, тем самым предоставив избирательные права женщинам во всех шта- тах. В 1964 г. была принята XXIV поправка, признающая некон- ституционным ограничение избирательных прав по причине не- уплаты какого-либо избирательного или иного налога. Закон об избирательных правах 1965 г. распространил действие этой по- правки и на выборы в штатах. Следующим немаловажным реше- нием было снижение до 18 лет возрастного ценза по выборам фе- деральных властей и установления его на всей территории США. Это положение нашло правовое закрепление в XXVI поправке к Конституции. ,

Следующие немаловажные изменения коснулись избиратель- ной системы. Так, XVII поправка, принятая в 1913 г., ввела пря- мые выборы сенаторов (до 1913 г. они выбирались законодатель- ными собраниями штатов). В 1961 г. была принята XXIII поправ- ка, включившая федеральный округ Колумбия в избирательную систему по выборам президента на общих основаниях. Постанов- лением Верховного суда от 1962 г. были созданы 535 равных по численности населения избирательных округов.

375

Ряд поправок вносит коррективы в вопросы организации ис- полнительной власти, в частности института президентской вла- сти. Принятая в 1933 г. XX поправка установила сроки и время вступления в должность президента и вице-президента. XXII по- правка 1951 г. ограничила время пребывания президента на своем посту двумя четырехлетними сроками. И, наконец, XXV поправка установила порядок преемственности президентского поста вице- президентом и определила условия временного исполнения его обязанностей.

Во время избирательной кампании 1972 г. одной из проблем, волновавших американцев, была проблема огромных предвыбор- ных затрат кандидатов на выборные посты. Так, стоимость выбо- ров в 1972 г. составила 40Омлн. долларов. Принятый в 1974 г. Фе- деральный закон об избирательных правах был направлен на ре- гулирование порядка финансирования выборов. Впервые в США был введен в действие механизм государственного финансирова- ния выборов президентов.

Выборы президента США в 2000 г. превратились в затяжной конфликт и судебные препирательства между Альбертом Гором и Джорджем Бушем. Такого скандала Америка не знала. Судьбу будущего президента решали 327 голосов в штате Флорида, что составляло половину одной сотой от одного процента голосов подданных в этом штате. Прошедшие выборы показали, насколь- ко двухступенчатая система выборов президента США искажает волю избирателей. Большинство голосов избирателей оказалось у Гора, а количество выборщиков - на стороне Буша. В настоящее время коллегия выборщиков насчитывает 538 человек - это сла- гаемое из числа членов Палаты представителей каждого штата (чем больше населения штата, тем больше членов палаты) и двух сенаторов от каждого штата (независимо от численности жителей штата) плюс три голоса от федерального округа Колумбия, где находятся столица США г. Вашингтон. К победившему на выбо- рах кандидату в каждом штате переходят все голоса выборщиков. Отсюда иногда и случающееся несовпадение итогов выборов по числу голосов избирателей, поданных за кандидата в президенты и числа выборщиков, которые он получает. Эта система настоль- ко сложна, что ее понимают далеко не все американцы. Но для того чтобы изменить ее, надо менять Конституцию, а это доволь- но длительная и непростая процедура.

376