3.1. Поняття організації та управління в органах прокуратури

Існують різні тлумачення терміна „організація". В одних випадках цей термін використовується для позначення об'єкта, який має впорядковану внутрішню структуру і являє собою цілісний комплекс взаємозалежних елементів й особливу функціональну єдність із зовнішнім оточенням. Організацією в такому змісті є система органів прокуратури на чолі з Генеральною прокуратурою України.

В інших випадках термін "організація" вживається для позначення діяльності щодо впорядкування, оптимізації колективної праці, спільної роботи. Така організація має дві основних мети: а) економія робочого часу, б) одержання кращих результатів при найменших затратах людських, матеріальних та інших ресурсів.

В органах прокуратури прийнято виділяти такі основні елементи організації прокурорської роботи: 1) розподіл обов'язків; 2) прогнозування; 3) планування; 4) контроль виконання; 5) аналіз й оцінка виконаної роботи. Крім того, виділяються додаткові елементи, зокрема: організація роботи з кадрами, організація роботи щодо виявлення й поширення позитивного (передового) досвіду роботи; систематизація чинних нормативно-правових актів, діловодство, забезпечення належного рівня трудової дисципліни, нормального психологічного клімату тощо.

Виходячи зі сказаного, під організацією роботи в органах прокуратури варто розуміти комплекс (систему) заходів і дій, спрямованих на раціональний розподіл прокурорської праці й узгодженість індивідуальних дій прокурорів, створення та підтримання належних умов праці й організаційного порядку; а так само нормального психологічного клімату в колективі, з тим щоб забезпечити злагоджену роботу прокуратури загалом з реалізації функцій і завдань, сформульованих у Конституції України, Законі України "Про прокуратуру" та інших нормативно-правових актах, в т.ч. наказах і вказівках Генерального прокурора України.

Поряд із цим, в теорії й на практиці застосовується термін "управління", який походить від латинського "administration" і буквально означає керування, управління, діяльність з надання допомоги у будь-чому.

Аналіз наукових джерел, дозволяє визначити поняття "управління" як процес цілеспрямованого впливу керівника на підлеглих (колектив працівників) з метою забезпечення ефективного функціонування даної системи відповідно до поставлених перед нею функціональних цілей та завдань. Потреба в управлінні виявляється саме там і тоді, де й коли виникає потреба у спільній діяльності людей.

Управління в органах прокуратури - різновид державного управління і повинно забезпечувати узгодженість й упорядкованість органів, підрозділів і дій прокурорських працівників як єдиного цілого в інтересах ефективного вирішення покладених на них завдань у сфері прокурорської діяльності.

Ця діяльність характеризується таким процесом взаємодії сторін, при якому одна із них чинить вплив на другу, друга ж виявляється здатною сприйняти такий вплив і спрямувати свою поведінку відповідним чином. Управління може вважатись успішним за умови, що суб'єкт (сторона, яка впливає) сформулював (визначив) мету взаємодії, а об'єкт ( сторона, яка піддається впливу) має засоби й можливості для її реалізації.

Належний рівень усвідомлення суб'єктом й об'єктом управління принципу обопільної зацікавленості проявляється у більш-менш однаковому розумінні мети управління.

Визначення мети управління, для досягнення якої власне і здійснюється управління, є необхідною передумовою ефективності системи управління. Ніщо не може так негативно вплинути на всю діяльність системи, як відсутність або невірне визначення мети управління. Ціль, мета - це бажаний стан об'єкта впливу чи кінцевий бажаний результат процесу управління. Інакше, метою управління є наперед визначений, запрограмований стан системи, досягнення якого в процесі управління дозволяє вирішити проблему. Наприклад, посилення стану службової дисципліни, підвищення професійного рівня працівників, покращення матеріально-технічного забезпечення дозволяють якісно підвищити результативність роботи прокуратури будь-якого рівня з основних напрямів прокурорської діяльності.

Уточнюють ту чи іншу мету управління завдання, сутність яких полягає у конкретизації реальних питань, які потребують належного вирішення задля досягнення визначеної мети. В залежності від масштабності управлінських проблем і ступеня готовності учасників управлінського процесу до їх вирішення, розробляються глобальні, загальні, конкретні, стратегічні, оперативні, кінцеві, попередні, перспективні та найближчі завдання, які перебувають у певній залежності між собою. Наприклад, конкретні завдання можуть бути встановлені не раніше, ніж буде визначено загальні на найвищому рівні прокурорської системи.

Завдання варто розглядати як різновид управлінських рішень, що розробляються, приймаються та реалізуються в прокуратурі, для забезпечення ефективного управління органами, підрозділами та працівниками прокуратури. Інакше кажучи - це метод управління.

Зважаючи на викладене, поняття "організація" й "управління" можуть розглядатись як близькі за своїм змістом і значною мірою перехресні. Однак існують щодо цього й інші точки зору.

За однією із них, поняття "організація" ширше, ніж "управління", і містить у собі друге як елемент. За іншою, поняття "управління" ширше ніж "організація", через що останню слід розглядати в якості елементу "управління". Існує ще одна точка зору, відмінна від двох попередніх, згідно з якою дані поняття вважаються рівнозначними: « Перш ніж керувати будь-якою системою, необхідно насамперед її створити (організувати)».

Відомий фахівець у сфері управління В.І. Терещенко пише: "Що організація - це структура, а управління - процес, що відбувається в рамках даної структури".

Кожна з наведених точок зору має свою логічну основу, що дає їм право на існування. На наше переконання, стосовно органів прокуратури, враховуючи специфіку їхніх завдань і сутність діяльності, найбільш прийнятною є перша точка зору, відповідно до якої організація в широкому її розумінні охоплює впорядкування, оптимізацію прокурорської системи; науково обґрунтований поділ праці; своєчасну постановку оперативних завдань; контроль за їх виконанням; оцінку виконаної роботи й інші організаційно-управлінські заходи з удосконалення прокурорської діяльності. Такий висновок узгоджується з практикою підготовки і видання наказів Генеральним прокурором України щодо питань організації роботи та управління в органах прокуратури.

Тривалий час в названих управлінських документах не використовувався термін управління, хоча, як випливає з їх змістовного аналізу, вони мали своїм призначенням не лише організацію прокурорської роботи, але й управління органами прокуратури.

Вперше його використано у наказі Генерального прокурора України № 1 від 14 лютого 2000 року «Про основні принципи управління, організації роботи та постановки контролю виконання в органах прокуратури України» та повторено у наказах: №65 від 28 грудня 2001 року «Про основні принципи управління, організації роботи та критерії ефективності роботи органів прокуратури України»; №1 від 28 жовтня 2002 року «Про організацію роботи і управління в органах прокуратури України».

У наказі №1 від 19 січня 2004 року «Про організацію роботи та контроль виконання в органах прокуратури України» термін «управління» був упущений. Знову він з'явився майже через 2 роки, у нині чинному наказі №1 від 19 вересня 2005 року «Про організацію роботи і управління в органах прокуратури України».

Натомість термін " керівництво" вживається в усіх названих наказах Генерального прокурора України. Однозначної позиції щодо застосування цього терміну у вітчизняній науці немає. Одні автори ототожнюють „керівництво" з „управлінням", інші вважають, що їх варто розрізняти. Представляється плідною позиція, відповідно до якої керівництво - це діяльність відповідного керівника (очільника органу, підрозділу) щодо створення та підтримання організаційної упорядкованості управління ходом справ та людьми.

Керівник - завжди організатор, а управлінець - не завжди керівник. Наведене, зокрема, означає, що управління здійснюють як керівники, так й інші особи, наприклад, фахівці.

В органах прокуратури здійснювати керівництво уповноважені:

1.Генеральний прокурор України.

2.Прокурори АР Крим, областей, міст Києва і Севастополя, військові прокуратури регіонів, ВМС України та їх заступники.

З.Прокурори міст, районів та ті, що прирівняні до них за статусом, а також їх заступники.

4.Керівники (очільники) структурних підрозділів у Генеральній прокуратурі України, прокуратурах АР Крим, областей, міст Києва і Севастополя, військових прокуратур регіонів та ВМС України.

Обсяг керівних повноважень визначається, з одного боку, - рівнем підсистеми, у масштабі якої діє той або інший прокурор; з іншого, - типом структури управління: лінійної чи функціональної; а також місцем, яке він обіймає у керівному ешелоні, - вище, середнє, низьке.

Проте, незалежно від діапазону керівних повноважень, Генеральний прокурор України вимагає від усіх своїх заступників, прокурорів АР Крим, областей, міст Києва та Севастополя, військових прокурорів регіонів і Військово-Морських Сил України, міських, районних, міжрайонних та інших прирівняних до них прокурорів, начальників структурних підрозділів апаратів, їх заступників здійснювати належне керівництво підпорядкованими органами та працівниками, спрямовувати їх діяльність на ефективне виконання покладених на прокуратуру завдань і функцій, приділяти постійну увагу питанням організації роботи та контролю виконання.

Визначення й дослідження управління, як особливого виду діяльності органів прокуратури, має неабияке значення. Його зміст може бути розкритий за умови належної характеристики таких основних його складових:

1)функції соціального управління,

2. управлінських відносин;

3. стадій управлінського процесу;

4. методів і форм соціального управління.

Функція є одним із головних понять, через яке розкривається структура і весь зміст діяльності органів прокуратури. У цьому зв'язку варто відзначити, що в залежності від наукових доктрин, у поняття "функції управління" вкладається різний зміст і застосовуються різні критерії для визначення його суті. На нашу думку, найбільш аргументованою є версія, за якою управління соціальною системою представляє собою виконання різних за змістом, але взаємозалежних функцій, причому сама поява таких функцій розглядається як об'єктивний процес, породжений проблемами керованої системи.

Зв'язок функцій управління з функціями держави та його органів безперечний. Однак, неправильно ототожнювати функції держави з окремими видами безпосередньо управлінської діяльності, що здійснюється задля досягнення погодженості в роботі будь-якого соціального утворення, тобто з власне функціями управління .

Кожен державний орган виконує, відповідно до покладених на нього завдань, певну частку функцій держави. Наприклад, діяльність системи органів прокуратури спрямована на забезпечення діяльності та вирішення завдань, які зазначено у ст.4 Закону України «Про прокуратуру». Кожне з цих завдань припускає певний набор функцій, які чітко визначено і нормативно закріплено у ст.121 Конституції України.

Функції, що відповідають головному призначенню тієї чи іншої соціальної системи, називаються основними (об'єктними). Вони індивідуальні для конкретної системи, що вирізняється своєрідністю об'єкта впливу, особливостями регульованих суспільних відносин. У поняття "функції прокуратури" входить такий вид діяльності її органів, який визначається соціальним призначенням прокуратури, характеризується певним предметом, спрямованим на вирішення покладених на неї завдань, і здійснюється з використанням властивої їй компетенції. Умовно функції прокуратури можна поділити на зовнішні і внутрішні. До зовнішніх можна віднести, наприклад, координацію діяльності правоохоронних органів з протидії злочинності. До внутрішніх - функції управління в органах прокуратури. Без їх детального розгляду, розкриття механізму взаємодії зовнішніх і внутрішніх функцій важко зрозуміти проблеми організації та правового регулювання управління в органах прокуратури.

На відміну від зовнішніх, внутрішні функції управління призначені для упорядкування діяльності самої системи державного органу. Вони припускають різні види управлінської діяльності, здійснюваної з метою забезпечення успішної реалізації основних функцій. Стосовно останніх функції управління носять допоміжний характер. Але кожна з них є відносно самостійною частиною управлінської діяльності, продуктом поділу праці та спеціалізації в управлінні, в результаті чого кожен із цих видів функцій можна поділити на основні, вторинні та допоміжні.

Віднесення до функцій управління того чи іншого виду діяльності ґрунтується на використанні ряду критеріїв. Ними є: безпосередня спрямованість даної діяльності на вирішення завдань управління; неможливість здійснення без неї управління; складність її змісту, що припускає можливість виділення ряду часток для конкретної функції підвидів управлінської діяльності; відносна її самостійність.

Структура управлінської функції така, що реалізація складових її елементів відбувається не завжди з чітким позначенням мети. Чим ближче до конкретних дій, тим менш помітна мета чи доцільність дії. Щоб не зробити помилкового висновку про доцільність тих чи інших конкретних функцій управління, необхідно мати на увазі структуру функції: функція - підфункції - види діяльності - посади - завдання - операції - дії.

За допомогою функцій досягаються цілі управління, тому що саме виконання функцій (різних за змістом, але взаємозалежних) складає сутність управління системою.

Функція характеризується відомою самостійністю, однорідністю і повторюваністю. Вона за допомогою відповідної їй організаційної структури забезпечує виконання завдань управління. Кожна функція має свою сферу дії і здійснюється специфічними методами та у відповідних формах.

Функція управління як правове явище виступає поряд із цільовою (змістовною) характеристикою й іншою стороною діяльності. Йдеться про технологію, за допомогою якої функція реалізується у певних процедурах через застосування різних форм і методів управління. В цьому контексті про функцію управління можна говорити як про елемент процесу управління.

Наступною ознакою, що характеризує управлінські функції в прокуратурі, є їхній змістовний аспект. Він полягає в тому, що реалізація управлінських функцій пов'язана з цілеспрямованим впливом суб'єктів управління на об'єкти. 3 огляду на раніше сказане про суб'єктно-об'єктний склад системи органів прокуратури, належить взяти до уваги, що цілеспрямований вплив відбиває змістовний аспект управлінських відносин з будь-яким суб'єктно-об'єктним складом незалежно від типу їхнього взаємозв'язку. Цей вплив здійснюється через систему конкретних дій, операцій, видів діяльності посадових осіб, фахівців і технічних працівників органів прокуратури.

Функцію управління можна охарактеризувати як потенційну можливість чи необхідність діяти певним чином у визначених умовах. Така потенційна можливість чи необхідність може бути зумовлена різними факторами, а стосовно державного управління опосередкована юридичними нормами, що визначають права й обов'язки органів, посадових і службових осіб. Реалізація функцій управління - процес матеріалізації потенційної можливості чи необхідності, тобто безпосередня діяльність, що може здійснюватися у будь-яких формах.

Отже, функції управління в органах прокуратури - це основні напрями цілеспрямованої діяльності, що здійснюється в органах і підрозділах прокуратури, її посадовими та службовими особами з метою досягнення узгодженості в організації прокурорського нагляду і досудового слідства, що реалізуються в управлінському процесі через визначені процедури.

Для аналізу сутності функцій і для управлінської практики істотне значення має класифікація функцій управління.

Найбільш поширена класифікація функцій управління за змістом виконуваних робіт. За цією ознакою розрізняються: 1) загальні функції управління, властиві всій системі управління в цілому й окремим її ланкам; 2) спеціальні функції управління, які забезпечують організуючий вплив на окремі сфери соціальної діяльності, що сприяє виконанню різних видів робіт у цих сферах; 3) допоміжні функції управління, що обслуговують процеси реалізації загальних і спеціальних функцій.

Загальні функції управління - універсальні види (напрями) діяльності суб'єктів соціального управління. Це більш-менш відокремлені групи певних видів управлінської діяльності, котрі закріплюються за суб'єктами управління, напрямів їхньої роботи, що характеризуються спільністю властивих їм ознак, які здійснюються на всіх рівнях системи управління та розрізняються лише за обсягом і межами свого здійснення відповідно до управлінської ієрархії .Без них не може здійснюватися сам процес управління. Вони об'єктивно властиві будь-якому процесові управління і є такою діяльністю, що визначається загальними закономірностями управління як соціальної категорії в цілому. У їхніх межах обмірковуються і вирішуються найбільш загальні завдання управлінської діяльності, що мають відношення до всіх суб'єктів і об'єктів. Зважаючи на наведені характерні риси, вони позначаються як функції управління, що мають наскрізний характер.

Значення загальних функцій істотне. Але в органах прокуратури вони здійснюються не в чистому вигляді, а поряд зі специфічними. Тому їх треба розглядати комплексно, враховуючи і риси специфічних функцій управління в системі органів прокуратури.

Загальні засади функцій управління викладені в наказі Генерального прокурора України №1 від 19 вересня 2005 року „Про організацію роботи та управління в органах прокуратури" та галузевих наказах з окремих напрямів прокурорської діяльності. Охарактеризуємо загальні функції управління.

Як управлінська функція прогнозування є напрямом діяльності, що має за мету одержання й обробку інформації про майбутній можливий стан організації та діяльність органів прокуратури і завершується формулюванням прогнозу в частині виникнення, розвитку, припинення тих чи інших управлінських ситуацій, які мають значення для системи управління органів прокуратури. На основі прогнозів прокурор має можливість більш об'єктивно підійти до виявлення потреби в реалізації своїх повноважень, зокрема, що стосується викриття порушень законів, реагування на ці порушення і відновлення законних прав громадян та інтересів держави. Прогнозування нерідко називають функцією формування цілей.

Функція планування покликана забезпечити виконання покладених на органи прокуратури завдань, що формулюються на основі прогнозу цілей діяльності прокуратури.

Функція раціоналізації системи управління припускає визначення та формування окремих ланок прокуратури, поділ праці між ними і створення умов для узгоджених дій; з'ясування потреб системи в штатній чисельності працівників і визначення номенклатури посад (керівників, фахівців, технічного персоналу).

З функцією раціоналізації системи управління тісно пов'язана функція керівництва, головним елементом якої є досягнення узгодженості дій підлеглих працівників органів і підрозділів прокуратури при виконанні покладених на них завдань. Керівництво в органах прокуратури виявляється в системі заходів з добору, розстановки, закріплення та виховання кадрів, їх стимулювання та навчання. Ця функція закріплена законодавцем у ст.15 Закону України "Про прокуратуру".

Розглядаючи функцію керівництва, необхідно виділяти стратегічне (загальне) і оперативне (поточне) керівництво. У першому випадку йдеться про керівництво, при якому визначаються цілі, завдання, що відповідають функціям прокуратури. Рішення стратегічного (загального) характеру виражаються у формі наказів, інструкцій, вказівок нормативного характеру для прокурорів відповідного рівня.

Оперативне (поточне) керівництво, на відміну від стратегічного (загального), пов'язане з виконанням поточних завдань, що виникають при здійсненні намічених прокуратурою заходів, і проявляється у рішеннях з конкретних питань діяльності прокуратури, результатів розгляду звернень, вирішення справ, матеріалів тощо.

Функцією контролю є перевірка, головна мета якої полягає в тому, щоб поставлені перед органами прокуратури завдання були вчасно і правильно виконані. Контроль дає можливість оцінити проведену роботу і знайти шляхи підвищення її ефективності. Контроль за роботою органів прокуратури може бути різних видів, залежно від ознак, покладених в основу класифікації

До основних видів (підфункцій) контролю, що застосовуються у практиці, відносяться: прямий і непрямий, плановий і позаплановий, поточний і підсумковий. За місцем здійснення розрізняють такі види контролю: перевірки на місцях та перевірки на основі документальної інформації про виконану роботу.

Характеризуючи функції управління необхідно звернути увагу на суворо цільову спрямованість. Втрата, а так само й відсутність цілеспрямованості свідчить про малу ефективність управлінських функцій, що в решті-решт може привести до втрат управління.

Іншою ознакою, за якою характеризується управлінська діяльність в прокуратурі, є її суб'єктно - об'єктний склад.