4.3.Координація прокурорами дій правоохоронних органів з протидії злочинності. Організаційне та матеріально-технічне забезпечення координаційної діяльності правоохоронних органів

Відповідно до ст.ст.10 та 29 Закону України "Про прокуратуру", здійснюючи нагляд, прокурор координує діяльність правоохоронних органів по боротьбі зі злочинністю. Форми та механізм цієї координації розкриваються в наказах Генерального прокурора України №1 від 19 вересня 2005 року "Про організацію роботи і управління в органах прокуратури України" та № 53/491 від 29 серпня 2007 року «Про координацію діяльності органів військової прокуратури і Військової служби правопорядку у Збройних Силах України»

До суб'єктів координаційної діяльності, насамперед, відносяться зазначені у ч.2 ст.10 Закону України "Про прокуратуру" органи:

1)внутрішніх справ;

2)служби безпеки;

3)податкової міліції;

4)охорони державного кордону України;

5)державної митної служби.

Саме перші керівники цих органів є учасниками координаційної діяльності. а прокурор - специфічним (спеціальним) суб'єктом цієї діяльності, оскільки на нього покладено обов'язок координувати дії правоохоронних органів з питань боротьби зі злочинністю. Права і обов'язки спеціального суб'єкту координації з достатньою повнотою врегульовано ст. 10 та ч. 2 ст.29 Закону України „Про прокуратуру" (в редакції від 12.07.01).Зазначені правові норми та акти нормативно-правового характеру, так само як і наказ Генерального прокурора України №1 від 19.09.05 „Про організацію роботи і управління в органах прокуратури України", Регламент Генеральної прокуратури України, затверджений наказом №53 від 30.09.05, визначають організаційно-правові засади координаційної діяльності прокурорів усіх рівнів по боротьбі зі злочинністю.

Слід мати на увазі, що наведений перелік органів охорони правопорядку далеко не повний. Згідно зі ст.2 Закону України від 23 грудня 1993 року "Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів" до правоохоронних відносяться, окрім вище перелічених, органи державної контрольно-ревізійної служби, рибоохорони, державної лісової охорони та інші, які здійснюють правозастосовні або правоохоронні функції. Проте, не для всіх цих органів боротьба зі злочинністю є пріоритетом.

Прикладом може бути державна контрольно-ревізійна служба, на яку Закон України "Про державну контрольно-ревізійну службу України" (ст.2) покладає в якості головного завдання - здійснення державного контролю за витрачанням коштів і матеріальних цінностей, їх збереженням, станом та достовірністю бухгалтерського обліку і звітності в міністерствах, відомствах, державних комітетах, державних фондах, бюджетних установах, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують кошти з бюджету та державних валютних фондів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Якщо чітко дотримуватись букви закону (в даному випадку ст.10 Закону України "Про прокуратуру") прокурори зобов'язані зосередити свою увагу перш за все на тих правоохоронних органах, для яких боротьба зі злочинністю є головною. З іншими державними структурами, яким надано право контролю за виконанням організаціями і громадянами чинного законодавства, зокрема: органами Національного банку, Фонду державного майна, Мінекобезпеки, Держкомспоживзахисту, Держстандарту та Антимонопольного комітету України, Державної комісії з цінних паперів і фондового ринку, інспекції з контролю за цінами тощо, тобто з так званими контролюючими органами, прокуратура має взаємодіяти у межах покладеної на неї функції нагляду за додержанням і застосуванням законів (або як зазначено в Законі України від 08 грудня 2004 р. №2222-ІУ "Про внесення змін до Конституції України" - нагляду за додержанням прав та свобод людини і громадянина та інтересів держави...).

Чинним законодавством, зокрема ст.ст.16-18 Закону України "Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю", на контролюючі органи покладені обов'язки надавати органам охорони правопорядку відповідну інформацію та документи, проводити на їх вимогу ревізії, перевірки тощо. Це не означає, що керівники та інші відповідальні працівники зазначених органів не можуть запрошуватись на координаційні наради, які прокурор проводить з метою узгодження дій правоохоронних органів з протидії злочинності.

Прокурор, як організатор таких нарад, має право запросити для участі в їх роботі представників будь-яких державних структур, у тому числі й органів правосуддя, якщо їх участь може бути корисною для справи. Доцільність участі в координаційній нараді представників судових і контролюючих органів вирішується в кожному конкретному випадку. У такому ж порядку вирішується й питання щодо представників органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, провідних вчених і журналістів.

До основних напрямів, за якими здійснюється координація діяльності правоохоронних органів, відносяться:

-спільний всебічний аналіз стану злочинності та корупції, їх структури та динаміки, прогнозування тенденцій з метою визначення загальних засад і шляхів протидії злочинності в усіх її формах і проявах;

-розробка та здійснення спільних цільових заходів щодо виявлення, розкриття, розслідування, припинення і профілактики злочинів, а також усунення причин та умов, що сприяли їх вчиненню;

-розробка та подання узгоджених пропозицій до проектів державних і регіональних програм боротьби зі злочинністю та корупцією;

-виконання загальнодержавних і регіональних програм боротьби зі злочинністю та корупцією;

-внесення узгоджених пропозицій органам державної влади і місцевого самоврядування щодо оздоровлення криміногенної ситуації;

-розробка та подання пропозицій компетентним органам щодо удосконалення нормативно-правового регулювання діяльності у сфері боротьби зі злочинністю та корупцією;

-спільне ініціювання наукових досліджень з проблем боротьби зі злочинністю і корупцією, участь у їх проведенні.

Не виключається можливість здійснення координації за іншими напрямами, в тому числі:

- підготовка і направлення інформацій з питань протидії злочинності Президенту, Верховній Раді, Кабінету Міністрів України, іншим державним органам, а також органам місцевого самоврядування;

-узагальнення (по узгодженій програмі) практики застосування законів по боротьбі зі злочинними проявами і підготовка пропозицій щодо покращення правоохоронної діяльності;

-узагальнення практики виконання міжнародних договорів і угод з іноземними державами та міжнародними організаціями з питань співробітництва у галузі протидії злочинності з метою вироблення відповідних пропозицій щодо її удосконалення;

-вивчення практики координації дій правоохоронних органів, поширення позитивного досвіду.

Координація здійснюється в таких основних формах:

-проведення координаційних нарад керівників правоохоронних

органів;

-проведення спільних засідань колегій правоохоронних органів; -обмін поточною та іншою інформацією з питань боротьби зі злочинністю;

-спільні виїзди у регіони для проведення узгоджених дій, перевірок і надання допомоги місцевим правоохоронним органам у боротьбі зі злочинністю, вивчення та поширення позитивного досвіду з цих питань;

-створення спільних слідчо-оперативних груп для розкриття і розслідування конкретних злочинів;

-проведення спільних цільових заходів, що мають своєю метою викриття і припинення злочинів, усунення причин та умов, які сприяли їх вчиненню;

-взаємного використання можливостей правоохоронних органів з підготовки і навчання кадрів, підвищення їхньої кваліфікації, проведення спільних семінарів, конференцій;

-взаємної допомоги в забезпеченні особистої безпеки при здійсненні діяльності по боротьбі зі злочинністю, у випадках і в порядку, передбачених законом;

-видання спільних наказів, вказівок, підготовка інформаційних листів, орієнтувань та інших організаційно-розпорядчих чи то організаційно-управлінських документів.

Перелічені та інші форми координації обираються керівниками правоохоронних органів в залежності від конкретної ситуації, обставин і характеру питань, що потребують вирішення. Вибір зазначених або інших форм і напрямів координаційної діяльності визначається, виходячи з обстановки і характеру питання, що має бути вирішеним.

На координаційних нарадах, які є найбільш поширеною формою координації, і до складу яких за посадою входять прокурор (голова наради) та перші керівники відповідних правоохоронних органів (учасники наради), мають розглядатись найбільш важливі (актуальні) питання протидії злочинності. Скликаються такі наради за реальної потреби, наприклад, у разі зростання рівня злочинності, збільшення питомої ваги найбільш небезпечних злочинних проявів, виявлення негативних тенденцій у практиці розкриття конкретної категорії злочинів тощо.

Ініціатива на скликання нарад може виходити від голови координаційної наради - прокурора або одного з учасників координаційної діяльності.

За необхідності узгодження спільних заходів з питань додержання законності з контролюючими органами, іншими органами виконавчої влади та місцевого самоврядування проводяться міжвідомчі наради.

Правом проведення міжвідомчих нарад користуються: -у Генеральній прокуратурі України - Генеральній прокурор України та його заступники;

-у прокуратурах АРК та обласного рівня - прокурори та їх заступники;

-у міських, районних і прирівняних до них прокуратурах - лише прокурори.

На міжвідомчу нараду можуть бути запрошені посадові особи відповідних відомств (правоохоронних, контролюючих тощо), органів державної влади та місцевого самоврядування для дачі пояснень у зв'язку з фактами виявлених порушень закону чи бездіяльності щодо їх виявлення і усунення.

Підготовка до координаційної (міжвідомчої) наради включає: погодження з керівниками правоохоронних та інших органів регламенту її роботи, місця і часу проведення, формування і затвердження порядку денного, визначення кола учасників та осіб, що готують інформаційно-аналітичні матеріали, доповіді, інформації тощо.

По кожному із питань, винесених на координаційну (міжвідомчу) нараду, заздалегідь готується проект постанови, і тиражується в кількості, необхідній для вручення кожному учаснику наради.

У постанові вказуються: найменування, дата і місце її винесення, суть розглянутого питання, прийняте по ньому рішення. Формулювання у тексті постанови повинні мати юридичне і фактичне вмотивоване обґрунтування, відомості про відповідальних осіб, строки виконання.

В окремих випадках для підготовки питань до координаційної (міжвідомчої) наради можуть організовуватись робочі групи з представників органів охорони правопорядку, виконавчої влади і місцевого самоврядування, військового управління та позавідомчого контролю, їх службових осіб, а також громадських організацій. Якщо такі групи не створюються, підготовка матеріалів до наради здійснюється підрозділом (службовою особою), котрий (яка) ініціював (ініціювала) її проведення.

Схвалена на координаційній (міжвідомчій) нараді постанова підписуються керівниками - учасниками, яких стосуються напрацьовані заходи. Підписані примірники постанови, кожен з яких має силу оригіналу, надсилаються всім учасникам, які забезпечують якісне та своєчасне виконання напрацьованих нарадою заходів.

З метою забезпечення виконання постанов координаційних (міжвідомчих) нарад, керівники правоохоронних органів, у межах своїх повноважень, можуть видавати накази, розпорядження, вказівки та інші організаційно-управлінські акти.

Контроль за виконанням узгоджених заходів здійснюється по відомствам, у межах компетенції їх керівників. Контроль за виконанням постанови в цілому забезпечує прокурор, що головував на координаційній (міжвідомчій) нараді, шляхом одержання в установлені терміни відповідної інформації від виконавців та обговорення на черговій нараді питання про хід (стан) виконання попередньої постанови.

Питання про відповідальність посадових осіб за неякісне і несвоєчасне виконання або невиконання узгоджених заходів вирішує керівник кожного правоохоронного органу самостійно, про що інформує голову координаційної наради.

Під час проведення координаційної (міжвідомчої) наради ведеться протокол, примірник якого після належного оформлення та підпису прокурором надсилається у 10- денний строк до прокуратури вищого рівня з додаванням примірника постанови.

Матеріально-технічне забезпечення координаційної (міжвідомчої) діяльності покладається на її учасників.

4.4.Особливості взаємодії прокуратури з органами державної влади, місцевого самоврядування і контролю. Гарантії забезпечення незалежності прокуратури при взаємодії з органами державної влади, місцевого самоврядування і контролю

Важливим аспектом організаційної діяльності прокуратури є забезпечення належної взаємодії прокуратури з органами державної влади, місцевого самоврядування, контролю тощо.

Забезпечення законності, захист прав і свобод людини та громадянина, законних інтересів суспільства і держави складають основний зміст діяльності прокуратури. Для інших владних органів питання законності, громадської безпеки і правопорядку, викриття та усунення порушень закону - лише частина їх діяльності з вирішення багатьох інших завдань. Саме тому прокуратура хоча і має спільні цілі з названими органами, у стосунках з ними не виступає в якості координатора, а узгоджені дії з питань правоохоронної діяльності проводить у формі взаємодії.

Беручи до уваги, що левова частка роботи прокуратури сконцентрована в регіонах та на рівні міст, районів, проблеми взаємодії органів прокуратури й органів влади переважно стосуються представницької та виконавчої діяльності суб'єктів України, органів місцевого самоврядування та контролю.

Правові засади взаємодії прокуратури, органів влади місцевого самоврядування та контролю складають Конституція України, Закон України «Про прокуратуру», інші закони держави.

Відповідно до розділу VI Конституції України органи влади разом з органами місцевого самоврядування забезпечують на своїй території захист прав і свобод людини та громадянина, законність, правопорядок, громадську безпеку. Крім того, центральні органи виконавчої влади України, утворюючи разом із регіональними органами єдину виконавчу вертикаль, забезпечують охорону власності і громадського порядку, організують протидію злочинності.

Відповідно й органи місцевого самоврядування, самостійно вирішуючи питання місцевого значення в межах своєї компетенції, а також забезпечуючи на своїх територіях додержання прав і свобод громадян, охорону власності місцевих громад, громадського порядку, вживають заходів до попередження злочинів і правопорушень.

Зазначене свідчить про спільність завдань, вирішення яких потребує узгоджених дій органів представницької та виконавчої влади, місцевого самоврядування. Така взаємодія здійснюється у формах, властивих усім цим органам: проведення засідань, сесій тощо. Прокурорам надається можливість брати участь в засіданнях органів законодавчої, виконавчої влади, місцевого самоврядування з правом виступу на цих засіданнях, проводити аналіз правопорушень, підтримувати внесені ними акти прокурорського реагування, надавати додаткові роз'яснення щодо сутності порушених законів, спрямовуючи, у такий спосіб, діяльність названих владних структур у визначеному законом напрямі.

До інших форм взаємодії прокуратури з органами представницької та виконавчої влади, місцевого самоврядування відносяться такі:

-взаємне інформування про стан законності, протидії злочинності і правопорушенням, з інших питань правоохоронної діяльності;

-спільна розробка і прийняття у визначеному порядку комплексних програм протидії злочинності, а також діяльність з виконання цих програм;

-спільне визначення пріоритетів у сфері протидії злочинності;

-участь представників відповідних органів в координаційних (міжвідомчих) нарадах керівників правоохоронних органів;

-перевірка на відповідність закону правових актів, які приймаються органами влади.

На практиці можуть застосовуватись й інші форми спільної діяльності, важливо лише, щоб вони базувались на принципі законності, не виходили за межі компетенції кожного суб'єкта взаємодії і справляли позитивний вплив на стан правопорядку і законності.

Гарантії забезпечення незалежності прокуратури при взаємодії з органами державної влади, місцевого самоврядування передбачені, зокрема, ст.9 Закону України «Про прокуратуру»: прокурори не можуть входити до складу комісій, комітетів та інших колегіальних органів, утворюваних Радами або їх виконавчими органами.

Дещо інший характер має взаємодія прокуратури із органами контролю, які, не дивлячись на розбіжності в назві, є державними структурами та наділені повноваженнями щодо здійснення позавідомчого контролю (нагляду) за виконанням законів на організаційно не підпорядкованих їм об'єктах. З цими органами контролю (нагляду) прокуратура повинна будувати свої відносини так, ні в якому разі не підмінюючи їх, щоб забезпечити отримання якомога повної інформації про порушення законів та причинах й умовах, які цьому сприяли.

Виходячи з повноважень, якими закон наділив прокуратуру, характер її взаємодії з органами контролю має подвійну природу. З одного боку вона вправі зобов'язувати органи контролю проводити перевірки в підконтрольних організаціях, вимагати виділення спеціалістів для з'ясування питань, що виникають в наглядовій діяльності, а з іншого - безпосередньо перевіряти законність і повноту заходів, які вживаються цими органами для усунення виявлених порушень і притягнення винних до відповідальності.

Ця обставина визначає специфічні форми взаємодії прокуратури з органами контролю, чітке дотримання яких є гарантією забезпечення її незалежності від цих державних утворень:

-взаємний обмін інформацією з питань виявлення і усунення порушень законів;

-залучення представників органів контролю до підготовки міжвідомчих (координаційних) нарад в якості членів робочих груп, а так само і до безпосередньої участі в роботі таких нарад;

-залучення представників органів контролю в якості спеціалістів до прокурорських перевірок, надання висновків у матеріалах кримінальних, цивільних справ тощо;

-участь прокурорів у розгляді органами контролю внесених на їх адресу актів прокурорського реагування: протестів, подань тощо.