2.1.Організаційно-правові засади реформування прокуратури в Україні

Конституційна, адміністративна, судова реформи, які відбуваються в нашій державі, проголошений курс на входження до європейського правового простору зумовили потребу в подальшому реформуванні прокуратури.

Визначившись із курсом інтеграції з європейським співтовариством, Україна взяла на себе зобов'язання змінити роль та функції прокуратури (передусім щодо здійснення нагляду за додержанням і застосуванням законів та досудового слідства) шляхом перетворення цього інституту на орган, який відповідатиме принципам Ради Європи (висновок та рекомендація Парламентської Асамблеї РЄ № 190 (1995) від 26.09.95 щодо вступу України).

9 листопада 1995 року Міністр закордонних справ України від імені держави підписав, а Верховна Рада України Законом № 475/97-ВР від 17.07.97 ратифікувала Конвенцію про захист прав людини та основних свобод (1950 року). При ратифікації зроблено застереження до пункту 1 статті 5 та до статті 8 Конвенції щодо їх незастосування до існуючого в Україні порядку дачі прокурором санкції на арешт та обшук. Застереження мали діяти до внесення відповідних змін до Кримінально-процесуального кодексу України, але не довше, ніж до 28 червня 2001 року.

Згідно з Законами України № 2533-Ш від 21.06.2001. і № 2663-Ш від 12 липня 2001року внесено зміни до Кримінально-процесуального кодексу України та Закону України «Про прокуратуру», відповідно до яких прокурори позбавлялись права на санкціонування арештів та обшуків житла або іншого володіння особи, і ці повноваження передавались виключно судовим органам. Тим самим, знято зазначені застереження України стосовно Конвенції, а також виконано зобов'язання, передбачені пунктом 13 Перехідних положень Конституції України. Водночас, Законом № 2663-Ш від 12 липня 2001року за прокуратурою збережено функції нагляду за додержанням і застосуванням законів і функції попереднього слідства до введення в дію законів, визначених пунктом 9 Перехідних положень Конституції України.

Взяті Україною зобов'язання перед європейською спільнотою стосовно реформування прокуратури перебували під постійним моніторингом і після 1995 року неодноразово діставали відображення у документах Ради Європи, зокрема, Резолюціях Парламентської Асамблеї Ради Європи № 1179 (1999) від 27.01.99, № 1244 (2001) від 26.04.2001, № 1262 (2001) від 27.09.2001 та рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи № 1395 (1999) від 27.01. 99, № 1513 (2001) вад 26.04.2001. У зазначених документах Парламентська Асамблея Ради Європи постійно нагадує про тверде зобов'язання України щодо трансформації ролі та функцій прокуратури і закликає органи влади України повністю імплементувати реформу прокуратури відповідно до принципів та стандартів Ради Європи — маючи на меті скасування наглядових функцій прокуратури, які не відповідають Конституції України і загрожують підірвати незалежність доволі слабкої судової влади.

Крім власне моніторингу, Рада Європи надає допомогу українській стороні у здійсненні експертизи чинних законів та законопроектів на їх відповідність міжнародним та європейським принципам і стандартам, які передбачені, зокрема, такими документами:

Конвенцією про захист прав людини та основних свобод 1950р.;

Рекомендацією Яес (2000)19 «Роль державної прокуратури у системі кримінального судочинства», прийнятою Комітетом Міністрів Ради Європи 06.10.2000 ;

«Керівними принципами, що стосуються ролі осіб, які здійснюють судове переслідування», прийнятими у вересні 1990 року Восьмим конгресом ООН щодо попередження злочинності та поводження з правопорушниками.

Конкретні зауваження та рекомендації щодо ролі та функцій прокуратури України містяться, зокрема, в звіті робочої групи стосовно проекту Закону «Про прокуратуру» з детальними коментарями експертів Ради Європи: П. Харрісона, Е. Север-Жоліве, Ж. Томана, Д. Андерса, П. Даффі Ока (1997 рік); у висновках експертів Європейської комісії «За демократію через право» (Венеціанська комісія) дана Дж. Гамільтона і пані Г. Сухоцької (2001 рік), а також у звіті місії Ради Європи, що відвідала Україну з 13 по 17 листопада 2002 року в складі панів К. Кунья, Дж. Гамільтона, Г. Ранге і Ю. Сельваджі .

За висновками зазначених експертів, модель прокуратури в Україні не відповідає міжнародним і зокрема європейським принципам і стандартам щодо ролі та місця прокуратури у демократичному суспільстві, основаному на засадах верховенства права, за такими основними параметрами:

Конституція та закони України не визначають місця прокуратури в системі поділу влади, внаслідок чого належним чином не врегульовано її взаємовідносини з Президентом, Парламентом та Урядом України; немає правових механізмів залучення прокуратури до розробки та виконання загальнодержавної політики; немає незалежного контролю за її діяльністю, а також визначеної системи звітування і відповідальності Генерального прокурора України. Через таку невизначеність, прокуратура бере на себе повноваження, які в країнах-членах Ради Європи покладено на інші державні та позадержавні інститути .

Відсутність належних гарантій незалежності Генерального прокурора України виявляється, зокрема, в існуючому порядку його призначення на посаду та звільнення з посади. Чинний закон не надає Генеральному прокурору України адекватних гарантій захисту від незаконного звільнення, в т.ч. за ініціативою Парламенту. Так само закон не гарантує підпорядкованим прокурорам захист від неправомірних дій Генерального прокурора України, в т.ч. результатом яких є звільнення з посади або органів прокуратури. Короткий термін перебування прокурорів в займаних посадах, поєднаний з можливістю перепризначення на всіх рівнях, також підриває незалежність прокурорів.

Функція нагляду за додержанням застосуванням законів в існуючих правових формах суперечить європейським стандартам правової держави оскільки ставить прокуратуру над іншими державними органами і передбачає велику кількість досить широких повноважень, які в сучасних демократичних системах, зазвичай, належить суду або їх реалізація прокурором перебуває під наглядом та контролем суду. Зокрема, йдеться про наявність таких повноважень: розгляд скарг та заяв про порушення прав будь-якої фізичної чи юридичної особи та прийняття по ній рішень; нагляд щодо відповідності актів, які видають всі органи, підприємства установи, організації та посадові особи, вимогам Конституції України та чинним законам; право прокурорів заходити в приміщення будь-якого державного органу, громадської організації, підприємства, установи чи організації, незалежно від форми власності; мати доступ до всіх документів і матеріалів, у тому числі тих, що містять комерційну або конфіденційну інформацію; вимагати від керівників цих установ проведення перевірок і ревізій; викликати посадових осіб і громадян для дачі усних та письмових пояснень; право приносити протести на будь-які акти, що зупиняє їх чинність; право вносити приписи щодо усунення очевидних порушень закону, які підлягають негайному виконанню (при цьому саме прокурор вирішує, чи є очевидне порушення закону, яке може завдати суттєвої шкоди інтересам підприємства чи установи, і дає вказівку відповідному органу усунути порушення); дача санкції на затримання і видворення у примусовому порядку іноземного громадянина або особи без громадянства за межі України тощо.

Повноваження прокурорів слідкувати за додержанням закону при судовому провадженні, призупиняти виконання кримінальних вироків та інших судових рішень, які вважаються незаконними, несумісні з Конвенцією про захист прав людини та основних свобод і суперечать принципу повної незалежності судової влади від усіх інших гілок влади. Слідкувати за тим, щоб судові рішення у кримінальних справах правильно і своєчасно виконувалися, також суперечить принципові незалежності суддів. Контроль за виконанням судового рішення має залишатися в руках судової влади.

Представницьку функцію прокуратури, яка включає захист прав, свобод та законних інтересів людини та громадянина і водночас держави, визначено дуже широко, що зумовлює явний конфлікт інтересів (та сама посадова особа, котра представляє державний орган, поєднує захист людини, громадянина і держави). Венеціанська комісія у своєму висновку щодо проекту Конституції України рекомендувала, щоб це "представництво" обмежилось випадками, де фігурує публічний інтерес та де немає конфлікту з основними правами і свободами особи. Сама особа повинна вирішувати, чи просити державу про допомогу чи ні» (документ СБЬ (1997)001).

Слід зауважити, що норми Конституції України стосовно ролі та функцій прокуратури та міжнародні принципи і стандарти з цього питання не завжди збігаються. У зв'язку з цим позиція експертів Ради Європи полягає в тому, що «посилання на історію, традиції й навіть на Конституцію України не можуть змінити фундаментальної вимоги верховенства права в демократичному суспільстві», і «якщо по певних пунктах відповідність до міжнародних стандартів вимагає зробити поправки до Конституції України, то експерти рішуче рекомендують зробити такі поправки.

Відповідь на питання: як перетворити теперішню прокуратуру на орган, який відповідатиме принципам Ради Європи почали шукати науковці та практики.

Так, 2-3 жовтня 2006 року в м. Києві, у Національній Академії прокуратури України відбулася міжнародна науково-практична конференція «Реформування прокуратури України: проблемі та перспективи». Дана конференція відбувалася за участю експертів Венеціанської комісії, голів профільних комітетів Верховної Ради України, народних депутатів, представників виконавчої влади України, працівників органів прокуратури України, суддів, науковців та інших фахівців. Обговорювали проблеми та перспективи реформування прокуратури України, дискутували щодо якомога найкращого приведення діяльності прокуратури України у відповідність зі стандартами Ради Європи та розглянули проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України». Учасники даної конференції запропонували шляхи подальшого реформування прокуратури, чим внесли вагомий внесок в подальший розвиток прокуратури та зробили висновки з даної проблематики, які можуть використовуватись законодавцями для здійснення реформи органів прокуратури.

Отже, в умовах сьогодення йде поступове приведення діяльності прокуратури України у відповідність з вимогами чинної Конституції України та стандартами Ради Європи, а також з урахуванням наступних конституційних змін на основі чіткого визначення її ролі в суспільстві, правового статусу, принципів і механізмів взаємодії з іншими органами державної влади та органами місцевого самоврядування.