1.3.Правові засади й принципи організації та діяльності прокуратури України

Прокуратура України відповідно до ст.121 Конституції України представляє, як зазначено вище, єдину централізовану систему органів, якій притаманні основні системоутворюючі ознаки цілісної самокерованої системи.

Такими ознаками, що дозволяють розглядати органи прокуратури України як єдину цілісну систему, є: мета й завдання, принципи організації й діяльності прокуратури, повноваження прокурорів. Кожний з названих елементів має свої специфічні властивості, виконуючи особливу функцію в прокурорській системі.

Мета й завдання - поняття парні, друге із них конкретизує перше. При цьому під метою розуміють результат, якого прагне система (орган), а під завданням - засіб (спосіб) його досягнення. Щодо мети може бути визначено декілька завдань.

У Законі України „Про прокуратуру" термін „мета" хоча і не застосовується, але припускається. Під метою діяльності прокуратури розуміють будь-яке утвердження верховенства права, зміцнення правопорядку.

Верховенство права означає, по-перше, що Конституція України має найвищу юридичну силу, а всі закони та інші нормативно-правові акти приймаються на її основі та у суворій відповідності до неї. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини та громадянина гарантується на підставі Конституції України.

По-друге, правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади і місцевого самоврядування, їх посадові та службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією і законами України.

Поняттям „правовий порядок" охоплюються суспільні відносини, що відповідають вимогам законодавства. Зміцнення правопорядку в країні та окремих регіонах передбачає протидію злочинності й іншим правопорушенням.

Завданням діяльності прокуратури є, як зазначено у ст.4 Закону України „Про прокуратуру", захист від неправомірних посягань:

1)закріплених Конституцією України незалежності республіки, суспільного та державного ладу, політичної та економічної систем, прав національних груп і територіальних утворень;

2)гарантованих Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини та громадянина;

3)основ демократичного устрою державної влади, правового статусу місцевих Рад, органів самоорганізації населення.

Цілі й завдання прокуратури повинні відповідати її функціям. У свою чергу функції коригуються цілями і завданнями. Розрив між цілями та завданнями, з одного боку, функціями, з іншого, може обумовити неузгодженість структури й діяльності прокуратури, призвести до ускладнень при визначенні характеру прокурорської роботи.

Згідно зі ст.121. Конституції України на прокуратуру покладається:

1. підтримання державного обвинувачення в суді;

2. представництво інтересів громадян або держави в суді у випадках, передбачених законом;

3. нагляд за дотриманням законів органами, що здійснюють оперативно - розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

4)нагляд за дотриманням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян;

5)нагляд за дотриманням прав і свобод людини й громадянина, дотриманням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими особами.

Крім того, у відповідності до ст.10 Закону України «Про прокуратуру», Генеральний прокурор України та підлеглі йому прокурори координують діяльність правоохоронних органів по боротьбі зі злочинністю.

Не менш важливе значення має аналіз принципів організації і діяльності прокурорської системи, під якими розуміють закріплені в Конституції України та Законі України «Про прокуратуру» основні засади побудови та функціонування органів прокуратури.

Провідні принципи прокурорської системи України сформульовані в ст. 6 Закону України «Про прокуратуру»: єдність і централізація прокурорської системи, очолюваної Генеральним прокурором України, з підпорядкуванням нижчестоящих прокурорів вищестоящим; здійснення повноважень на підставі дотримання Конституції та діючих на території республіки законів, незалежно від яких би то не було органів державної влади, посадових і службових осіб, а також рішень громадських об'єднань чи їхніх органів; захист у межах компетенції прав і свобод громадян на засадах їх рівності перед законом, незалежно від національного або соціального походження, мови, відношення до релігії, політичних переконань, службового та майнового становища й інших ознак; вживання заходів щодо усунення порушень закону, від кого б вони не виходили, відновлення порушених прав і притягнення у встановленому законом порядку до відповідальності осіб, які допустили ці порушення; гласність дій, інформування державних органів влади, громадськості про стан законності та заходи щодо її зміцнення; заборона на належність працівників прокуратури до будь-яких політичних партій або рухів.

Названі принципи мають загальний (універсальний) характер. Це означає, що кожен із них знаходить відображення не лише в організації органів прокуратури, а й у її діяльності. Наприклад, принцип єдності системи органів прокуратури пов'язаний не тільки з організаційною структурою прокурорської системи, але й визначає єдині підходи до вирішення завдань, які покладаються на органи прокуратури. Принцип законності діяльності пов'язаний із законністю в діяльності цієї системи.

Вирішальне значення для організації органів прокуратури України та задля виконання завдань, які стоять перед ними по реалізації функцій прокурорського нагляду, досудового слідства, іншої, передбаченої законом діяльності, має принцип єдності. В самій основі створення органів прокуратури лежить ідея необхідності забезпечення задачі єдності розуміння і застосування законів по всій країні. Законність має бути єдиною, оскільки в системі організаційних зв'язків держави закони виконують роль „судин кровообігу". Їх основна функція полягає в регулюванні суспільних відносин, збереженні при цьому організаційної єдності держави, забезпеченні балансу інтересів держави й особистості. Держава в особі її органів, посадових і службових осіб, а також і громадян, мають бути рівними перед законом. Це, перш за все, означає, що закони єдині для всіх, а крім того, альтернативи законам немає. Оскільки значення законів досить велике, для реалізації цієї ідеї важливо його не лише проголосити, але й створити механізм єдиного дотримання прав і обов'язків в державі. Всі організаційні елементи такого механізму мають бути в єдиній системі. Тому дуже важливо, щоб органи прокуратури України були єдиною організаційною системою, у якій кожна її ланка функціонує на основі єдиного законодавства, під керівництвом єдиного центра - Генеральної прокуратури на чолі з Генеральним прокурором України. Згідно із принципом єдності кожний працівник органу, підрозділу прокуратури виступає як представник єдиної прокурорської влади, єдиної державної системи, здійснюючи прокурорську діяльність у межах своєї компетенції. При реалізації функцій прокуратури будь-який прокурор може бути замінений іншим, а вищестоящий прокурор може взяти на себе виконання повноважень нижчестоящого прокурора.

Із принципом єдності тісно пов'язаний принцип централізації прокурорської системи, сутність якого полягає в тому, що підпорядкованість органів прокуратури йде лише по вертикалі - кожен прокурор підлеглий вищестоящому, а всі прокурори - Генеральному прокуророві України. Генеральний прокурор України у своїй діяльності підзвітний Верховній Раді України. Два названі принципи варто розглядати у тісному зв'язку один з одним, і в той же час мати на увазі, що принцип централізації в більшій мірі відноситься до організаційних питань побудови структури управління органів прокуратури, а принцип єдності - до питань їх діяльності.

Принцип централізації дозволяє прокуратурі проводити єдину, що направляється із центра, лінію при здійсненні прокурорської діяльності. Це є необхідною умовою забезпечення її ефективності.

Єдність у централізації прокурорської системи, підпорядкованість прокурорів по вертикалі не виключають можливої розумної ініціативи й самостійності окремих ланок прокурорської системи, зокрема, міських, районних і прирівняних до них прокуратур.

Слід, проте, зробити застереження, що будь-яке підсилення централізації має своїм невід'ємним наслідком згортання ініціативи підлеглих прокурорів, і це може негативно вплинути на результативність їх діяльності. Так, підсилення ролі прокурорів АР Крим чи областей у вирішенні організаційних питань, які відносяться до компетенції Генеральної прокуратури України, небезпечні децентралізацією й розладом системи органів прокуратури України. З огляду на це, важливо знайти баланс інтересів всіх складових структури органів прокуратури елементів і водночас зберегти централізовану систему, оскільки лише реалізація цього принципу дозволяє вирішити завдання єдності та законності для всієї країни.

Як посягання на принцип централізації слід розцінювати спроби окремих владних структур домогтись від Генерального прокурора України призначення на посади прокурорів регіонального та місцевого рівнів здійснювати за погодженням з відповідними територіальними (регіональними) органами державної влади і місцевого самоврядування. Погодитись з подібним підходом аж ніяк неможливо, оскільки це стане на заваді проведенню прокурорами на місцях єдиної правової політики Генеральної прокуратури України.

Принцип незалежності діяльності прокуратури, так само як і два попередніх принципи закріплений у ст.6 Закону «Про прокуратуру». Він означає, що прокурори здійснюють свої повноваження на підставі додержання Конституції України та чинних на території республіки законів, незалежно від будь-яких органів державної влади, посадових (службових) осіб, а також рішень громадських об'єднань чи їх органів. Гарантується така незалежність неприпустимістю втручання в будь-якій формі в прокурорську діяльність центральних і регіональних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, громадських організацій, засобів масової інформації, їх представників, а також службових і посадових осіб.

Крім того, незалежність при здійсненні функцій, покладених на прокуратуру, забезпечується досить широкими повноваженнями прокурорів і слідчих, а також високим соціальним статусом працівників прокуратури в системі державної служби.

Значення принципу незалежності діяльності органів прокуратури полягає в тому, що його реалізація, як і реалізація вищеназваних принципів, дозволяє вирішувати завдання єдності розуміння та застосування законів. Лише незалежний прокурор здатен забезпечити реалізацію ідеї про єдину законність для усієї держави.

Незалежність діяльності органів прокуратури можна вважати регулятором зовнішньо функціональних задач системи. Що стосується внутрішньо організаційної діяльності органів прокуратури, взаємовідносин її окремих частин всередині системи, то тут не може бути й мови про незалежність. Навпаки, всі складові системи органів прокуратури взаємозалежні. Нерідко недоліки роботи одних органів і підрозділів прокуратури прямо пов'язані з упущеннями в діяльності інших. Не слід забувати й про те, що прокурорська діяльність єдина, а основним завданням керівників прокуратури є досягнення узгодженості в діяльності окремих складових цієї системи: її органів, підрозділів і установ. Єдності прокурорської діяльності, взаємозалежності окремих її складових допомагає побудова структури органів прокуратури України за лінійно-функціональним типом.

Принцип незалежності тісно пов'язаний із принципом законності.

Принцип законності є найважливішим принципом організації та діяльності усіх державних органів, а не лише прокуратури. Своє нормативне закріплення він отримав у ст.4 Конституції України. Його основний зміст полягає в тому, що так само як і всі інші державні органи, прокуратура здійснює свої функції на підставі та у суворій відповідності до чинних Конституції і законів України. Цей конституційний припис для прокурора має особливе значення, оскільки будучи захисником законності в державі, він в своїй роботі ні за яких умов не може відступити від вимог законів і зобов'язаний діяти за принципом «дозволено лише те, що передбачено законом».

Ця вимога повною мірою поширюється на всіх прокурорів. Щодо Генерального прокурора України вона означає, що видані ним нормативно-правові акти мають відповідати вимогам законів. Стосовно нижчестоящих прокурорів даний принцип означає, що кожен правовий акт, виданий ними, будь-яка процесуальна дія повинні ґрунтуватись на законі, чітко відповідати його вимогам і тим формам, що зазначені у правових нормах.

Інше значення принципу законності для прокуратури полягає в тому, що органи прокуратури виступають гарантом законності, здійснюючи свої повноваження від імені, в інтересах держави та її народу.

Гарантією реалізації принципу законності є чітке підпорядкування і підконтрольність прокурорів нижчого рівня вищестоящим, а також конституційні й інші норми, що передбачають права громадян на судовий захист від будь-якого свавілля.

Захист прав і свобод громадян на засадах їх рівності перед законом, незалежно від національного та соціального походження, мови, службового становища й інших ознак, є одним з найважливіших завдань прокуратури, зведеного у принцип. У зв'язку з цим, представляється нелогічною пропозиція обмежити прокуратуру в даному напрямі діяльності. Прокуратура повинна мати право прийняти будь-яке звернення громадянина, незалежно від того, підвідомче воно суду чи ні, та зробити все можливе, щоб вирішити його по суті. І лише у випадку, коли викладені в заяві чи скарзі факти можуть бути підтверджені або спростовані в судовому порядку, або, коли вимога заявника є сумнівною або спірною, прокурор повинен роз'яснити заявникові його право на звернення до суду за вирішення суперечливої вимоги.

При розмежуванні функцій прокуратури й суду по питанню захисту прав і свобод громадян, варто пам'ятати, що прокуратура є самостійним правозахисним інститутом, який не конкурує із судом. Її діяльність у цьому напрямі більш оперативна і менше затратна порівняно із судовою. Судова тяганина і фінансові затрати унеможливлюють звернення окремих громадян до суду за захистом їх порушених прав.

Усунення порушень закону, від кого б вони не виходили, відновлення порушених прав і притягнення до відповідальності осіб, що допустили ці порушення, — найважливіший обов'язок прокуратури, зведений Законом у ранг принципу. Цей обов'язок-принцип пов'язаний, з одного боку, з усіма іншими принципами організації й діяльності прокуратури, а з іншого, - з повноваженнями прокурора щодо виявлення й усунення порушень закону. Реалізація цього принципу наповнює прокурорську діяльність особливим змістом, за яким вона відрізняється від інших державних, в т.ч. судових органів.

Гласність у діяльності прокуратури - це відкритість результатів прокурорської роботи, доступність її результатів для широкого загалу. Вона, є важливим засобом запобігання злочинності, зміцнення законності та формування в суспільстві об'єктивної думки щодо органів прокуратури та їх діяльності. Реалізується даний принцип в різних формах. Однієї із них є інформування державних органів влади про стан законності й заходи щодо її зміцнення, що передбачено п.5 ст. 6 Закону України «Про прокуратуру»

Іншою формою реалізації принципу гласності є виступи прокурорів з питань зміцнення законності й правопорядку та різних напрямів прокурорської діяльності в засобах масової інформації, офіційних виданнях прокуратури та безпосередньо перед населенням. Участь прокурорів у судових процесах також можна вважати однією з форм реалізації принципу гласності. Заборона, що міститься для працівників прокуратури в Законі України «Про прокуратуру», належати до будь-яких політичних партій чи рухів сприяє зміцненню незалежності прокурорів, підвищує довіру до них з боку громадян. Не важко уявити наслідки, до яких може призвести активна політична позиція прокурора на боці однієї з чисельних партій, що діють сьогодні на теренах України. На нашу думку, вказану заборону варто розширити, доповнивши Закон України «Про прокуратуру», положенням, що прокурорські працівники не можуть суміщати свою роботу із депутатською діяльністю у сільській, селищній, міській, районній у місті, районній, обласній радах.

Принципи прокурорської системи перебувають у тісному взаємозв'язку, доповнюючи та підсилюючи один одного. Ця особливість основних засад організації й діяльності прокуратури має важливе теоретичне і практичне значення. Теоретичний аспект полягає в тому, що принципи прокуратури утворюють єдину систему, випадання з якої хоча б одного із них обумовить руйнування всієї системи. Практичний аспект означає, що реалізація даних принципів на практиці можлива на основі комплексного підходу. Вибірковий підхід до їх реалізації не призведе до бажаного результату.

Іншою особливістю принципів прокурорської системи є те, що вони є принципами організації та діяльності прокуратури. Спроба розірвати єдність, неподільність принципів організації й діяльності прокуратури - це спроба розірвати органічний зв'язок між структурними засадами прокурорської діяльності.

Наглядно принципи організації та діяльності прокуратури України можна представити у вигляді нижченаведеної таблиці:

П Р И Н Ц И П И

Заборони сумісництва у трудовій діяльності