5.4. Общественная экологическая экспертиза

Одним из принципов экологической экспертизы, закрепленных российским законодательством, является участие в ней общественности. В современной России в условиях преобразования принципов управления государством, отраслями народного хозяйства и проектным делом актуальным является скорейшее освоение опыта стран с развитой демократией в вопросах участия общественности в обсуждении проектов, предотвра­щения конфликтов, связанных с размещением новых объектов строительства, на начальных стадиях их проектирования.

Закон РФ от 10.01.02 №7-ФЗ "Об охране окружающей среды" декларирует гласность и участие общественности как один из принципов экологической экспертизы, а закон "Об экологической экспертизе" конкретизирует права общественности в области экологической экспертизы. Законодательством предусмотрены две формы участия общественности в экологической экспертизе: участие в государственной экологической экспертизе и проведение самостоятельной общественной экологической экспертизы.

Общественная экспертиза - рассмотрение общественностью предпроектных проработок, технико-экономических обоснований, проектов стро­ительства и их оценка. Общественная экологическая экспертиза может проводиться общественными организациями, устав которых предполагает такой вид деятельности. Результатом ее является заключение рекомендательного характера, приобретающее юридическую силу в случае его утверждения специально уполномоченным органом в области экологи­ческой экспертизы

Сочетание строительной и экологической политики - это постоянное балансирование между ценностями сохранения природы и благами, которые предоставляет человечеству экономическое развитие. Перед человеком и обществом всегда стояла проблема выбора, какая ценность должна превалировать в конкретной ситуации и в определенное время. Кроме этого, позитивные и негативные последствия от реализации того или иного проекта по-разному воспринимаются различными слоями населения, так как кроме характеристики любого проекта в категориях прибылей и затрат есть еще другая сторона восприятия - с точки зрения общечеловеческих ценностей. В этих вопросах разброс точек зрения может быть необычайно широк, и поэтому негативные последствия осуществления конкретных проектов по-разному оцениваются людьми. Функционирование уже созданного проекта в результате критики и протестов общественности обычно не удается приспособить к интересам населения. Такой путь явно неэффективен, потому что заведомо отсекает полезные варианты и альтернативы, которые можно было осуществить на ранней стадии проектирования. От таких традиционных способов согласования проектов с интересами населения несут огромные убытки государство, проектные организации, в конечном счете, и само население, вынужденное жить в соседстве с вновь построенным объектом и созданными им проблемами.

Включение населения в обсуждение проектов может преследовать разные цели - от чисто психотерапевтического успокаивающего воздействия до делегирования полномочий принятия окончательного решения через референдум. Для предотвращения этих проблем используют процедуры партиципации - привлечение населения к обсуждению проектов. Партиципация ставит задачу уточнить и согласовать с населением оценки социально-экономического качества проекта или оценить приемлемость для населения влияния проекта на природную среду. Процедуры партиципадии позволяют в той или иной степени поднять качество проекта и преодолеть сопротивление тех или иных групп населения. Развитие на прак­тике таких методов согласования проектов с населением, как процедуры партиципации и разрешения конфликтов, позволяют ставить вопрос об изменении технологии проектирования.

Статья 19 Федерального закона "Об экологической экспертизе" четко обозначила права граждан и общественных организаций (объединений) в области экологической экспертизы:

• выдвигать предложения о проведении в соответствии с настоящим Федеральным законом общественной экологической экспертизы хозяйственной и иной деятельности, реализация которой затрагивает экологические интересы населения, проживающего на данной территории;

• направлять в письменной форме специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы аргументированные предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйс­твенной и иной деятельности;

• получать от специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы, организующих проведение государственной экологической экспертизы конкретных объектов экологической экспертизы, информацию о результатах ее проведения;

• осуществлять иные действия в области экологической экспертизы, не противоречащие законодательству Российской Федерации.

Однако, на пути реализации общественной экспертизы имеется много проблем.

Нормативно-правовая база в области экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду не обеспечивает получение гражданами своевременной и достаточной информации по экологическим аспектам намечаемой деятельности. Заказчик, ответственный за проведение ОВОС, зачастую не считает нужным предоставление общественнос­ти какой-либо информации, за исключением специально подготовленных материалов, носящих, как правило, рекламный характер. Даже первичная информация о намечаемой деятельности обычно поступает с большим опозданием, уже в момент проведения государственной экологической экспертизы или даже по ее окончании. Механизм ознакомления общественности с результатами государственной экологической экспертизы также не определен. В большинстве случаев, специально уполномоченные органы считают возможным лишь информировать общественность об основных выводах государственной экологической экспертизы, не давая возможности знакомиться со всем заключением в целом. Проведение общественной экологической экспертизы предполагает организацию и проведение полномасштабного экспертного рассмотрения намечаемой деятельности. Решение этой задачи может требовать от общественности значительных ресурсов, что создает определенный барьер для использования этого механизма и далеко не всегда их удается изыскать. Проблемой общественной экологической экспертизы является тенденция роста числа случаев применения этого инструмента к небольшим объектам, представляющим малый интерес для экологической экспертизы. Например, количество общественных экологических экспертиз ТЭО строительства жилых домов, гаражей, автостоянок и т.п. в последнее время резко увеличивается. Оче­видно, что на этом уровне предмет комплексного экспертного рассмотрения попросту отсутствует. У органов местного самоуправления на стадии регистрации общественной экологической экспертизы возникают определенные проблемы, которые являются прямым следствием недостаточной их информированности о мере их вовлечения в процесс общественной экологической экспертизы, возможностях использования ее результатов и мере ответственности за эти результаты. Документы, регламентирующие деятельность органов местного самоуправления, не предусматривают специальной процедуры регистрации общественной экологической экспертизы, что также приводит к определенным недоразумениям. Могут возникать и проблемы процедурного характера на стадии получения объекта общественной экологической экспертизы, в связи, с чем целесообразна разработка рамочного регламента проведения общественной экологической экспертизы. Закон "Об экологической экспертизе" декларирует, что заключение общественной экологической экспертизы получает юридическую силу при условии утверждения специально уполномоченным органом. Однако до настоящего времени подобная процедура утвержде­ния четко не регламентирована..

При осуществлении общественной экспертизы возникает большой круг вопросов в связи с оценкой риска. Под экологическим риском понимается вероятность неблагоприятных последствий хозяйственной и иной деятельности оказывающей или способной оказать вредное воздействие на здоровье человека, природные ресурсы и окружающую среду. Население территории, где предполагается разместить объект, часто считает, что переговоры о будущем района ведутся за его спиной. Граждане всегда хотят знать, какие решения будут приняты и как они могут повлиять на их будущее: каков риск для здоровья, какие возможны при этом компенсации. Поэтому конфликт между экспертами, проектантами и населением чаще всего возникает из-за утаивания тех или иных данных. Утаивание информации пугает людей, а задержка с ее публикацией увеличивает возможность ее утечки и последующих сенсационных информационных со­общений и публикаций в прессе.

Анализ далеко не полной проблематики осуществления обществен­ной экологической экспертизы инвестиционно-строительных проектов позволяет предположить, что организация независимого экспертного рассмотрения далеко не всегда является оптимальным способом участия общественности в экологической экспертизе. Поэтому следует упомянуть о такой форме участия, как привлечение представителей общественности «общественных организаций) к работе государственной экологической эк­спертизы в качестве полноправных членов экспертной комиссии. В целом такое участие не только позволяет представлять в комиссии общественное мнение, но и придает процессу экологической экспертизы открытый, демократический характер, снимая недоверие к нему со стороны заинтересованной общественности. Именно таким образом при обсуждении проектов лучше выявляются интересы населения оказывается действенное влияние на качество проекта и помощь в согласовании локальных, региональных и государственных интересов.

Основа управления охраной окружающей среды заложена в требованиях к исходно-разрешительной документации; нормативах воздействия на окружающую среду и нормативах качества окружающей среды; условиях выдачи лицензий, разрешений, сертификатов. Важной составной частью экологического контроля является мониторинг состояния окружающей среды и воздействий на нее.

Таким образом, основные требования к общественной экологической экспертизе заключаются в следующем:

1. Экспертиза должна быть выполнена до проведения государственной экологической экспертизы или одновременно с ней, но не после её завершения.

2. Экспертиза может проводиться независимо от проведения государственной экологической экспертизы тех же объектов экологической экспертизы.

3. Общественные организации (объединения), осуществляющие общественную экологическую экспертизу в установленном Федеральным законом порядке, имеют право:

• получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе;

• знакомиться с нормативно-технической документацией, устанавливающей требования к проведению государственной экологической экспертизы;

• участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и участвовать в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы.

4. На экспертов, привлекаемых для проведения общественной экологической экспертизы, при осуществлении ими экологической экспертизы распространяются требования, предусмотренные законом (компетенция, знание вопроса, соблюдение общественных интересов в отношении защиты окружающей среды и т.п.).

Заключение общественной экологической экспертизы направляется специально уполномоченным государственным органам в области эколо­гической экспертизы, осуществляющим государственную экологическую экспертизу, заказчику документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, органам, принимающим решение о реализации объектов экологической экспертизы, органам местного самоуправления и может передаваться другим заинтересованным лицам. Материалы этой экспертизы приобретает юридическую силу после утверждения его спе­циально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы.

Заключения общественной экологической экспертизы могут публиковаться в средствах массовой информации, передаваться органам местного самоуправления, органам государственной экологической экспертизы, заказчикам документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, и другим заинтересованным лицам.