2. Алгоритм оптимизации структур и механизмов администрирования

Не существует автономии без границ. Автономизация неизбежно приведет к вопросу о разделении власти и ответственности, прав и обязанностей, функций и ресурсов между федеральным, региональным и местным уровнями правления. Для оптимизации структур и механизмов администрирования требуется, прежде всего, сопоставить теоретические и нормативные модели самоуправления с фактическим состоянием функционирования местной власти.

Необходимо проверить следующие положения:

1. Самоуправление в социальном аспекте означает, что территориальное сообщество людей способно решать свои практические задачи собственными силами.

2. В политическом аспекте самоуправление означает возможность прямого народовластия. В норме административный аппарат местной власти должен как бы наниматься территориальной социальной общностью.

3. В правовом аспекте самоуправляющаяся административная единица представляет собой муниципальное образование, в качестве которого, согласно законодательству, выступает любое поселение, имеющее собственность, бюджет и органы власти. Сельская администрация, как орган местной власти, по вертикали не подчиняется другому территориальному органу самоуправления. Государственные функции на местах могут исполнять муниципальные учреждения.

Сопоставление теоретической и нормативной моделей местного самоуправления показывает, что они опираются на разные понятия: «территориальная социальная общность» и «муниципальное образование». Известно, что российский законодатель утвердил правовые нормы для организации местного самоуправления опираясь на понятие «муниципальное образование», которое подразумевает населенную территорию, создаваемую «сверху», а не сообщество людей, естественно сложившееся на данной территории. Можно предположить, что в результате такого подхода в городских и сельских поселениях практически формировалось не самоуправление, а управление, т.е. продолжение государственного влияния на местный уровень, ограничивающее тем самым самоорганизацию людей.

Обострилась проблема статуса сельской администрации⁸². В настоящее время она фактически является не органом самоуправления, а обычным подразделением (филиалом) районной администрации. Глава сельской управы назначается вышестоящим органом власти, работает по утвержденному им плану и смете расходов, систематически отчитывается перед множеством отделов, комиссий, инспекций района. Прав нет, а спрос по всем показателям.

Реально сельская администрация поставлена в сложные, противоречивые властно-управленческие отношения. Она находится одновременно и в положении управляемого объекта, и в позиции управляющего субъекта. В этой ситуации важно соблюдать баланс власти и ответственности. В сложившейся системе самоуправления власть распределяется - сверху вниз, а ответственность - снизу вверх. Поскольку сельская администрация формируется и контролируется сверху, постольку благополучие главы администрации зависит от оценки районного руководства, а не населения. Но должно быть наоборот: власть распределяется снизу вверх, а ответственность - сверху вниз.

Именно такой формой легитимности сельской администрации определяется ее авторитет. Население дистанцируется от местной управы, воспринимая ее как чужой (государственный), а не свой (муниципальный) орган власти. Как вернуть престиж сельской администрации? Для этого следует превратить ее в автономную юридическую единицу с самостоятельными функциями, ответственностью, источниками финансирования.

Но здесь возникает проблема оптимизации границ сельских муниципальных образований. В настоящее время большинство поселений в силу малочисленности населения не в состоянии организовать полнокровные службы и становятся зависимыми от райцентра в предоставлении услуг населению. Учитывая сельскохозяйственный тип производства, наличие необходимой инфраструктуры (транспорт, энергетика и т.п.), географические и этнокультурные условия, законом предусмотрено формирование сельского муниципального образования в границах района с учетом транспортной доступности.

В этом случае оказание коммунальных, социальных и административных услуг приблизится к потребителю. Сложность решения данной задачи обусловлена тем, что сельская администрация, начиная с советского периода истории, не привыкла отвечать за предоставление услуг населению. Одна часть услуг была прерогативой центрального правительства, другая - отдельно взятых предприятий, расположенных на территории конкретного поселения. Поэтому важно определить статус районного (промежуточного) уровня системы администрирования.

Если местное самоуправление осуществляется на районном уровне, то оно вторично, производно от самоуправления городских и сельских поселений. По существу это межмуниципальный орган самоуправления, который должен формироваться снизу. Полномочия такого органа власти (муниципального района или округа) должны определяться по принципу субсидарности, согласно которому на данный уровень администрирования передаются лишь те вопросы, которые не могут быть решены на уровне сельского поселения.

Технология реформы местного самоуправления детально рассматривалась в ряде работ⁸³. Здесь же опишем алгоритм распределения функций, предметов ведения и полномочий между уровнями правления, способ их перемещения и механизмы реализации (см. табл.10).

Таблица 10

Перераспределение функций между уровнями правления

Функции	Предметы ведения	Полно-мочия	Испол-нители	Способ переме-щения
Стратеги-ческие	Международные отношения Внешнеэкономические связи Программы развития Охрана окружающей среды	РФ РФ, СФ РФ, СФ СФ	ФС ФС, РС ФС, РС РС	ДК ДК ДК ПП
Социальные	Образование Культура Физкультура Здравоохранение Занятость и безработица Социальное обеспечение Опека и попечительство	СФ, МО, МТ СФ, МТ СФ, МТ СФ, МО СФ СФ МО, МТ	МС МС МС МС РС МС МС	ПП ПП ПП ПП ДК ПП ПП
Защитные	Законность Правопорядок Оборона Безопасность Ликвидация чрезвычайных ситуаций Защита от стихийных бедствий	РФ, СФ РФ, СФ, МО, МТ РФ РФ, СФ СФ, МО СФ, МО, МТ	ФС, РС ФС, РС, МС ФС ФС, РС РС, МС	ДК ДК ДК ДК ПП ПП
Матери-ально-техничес-кие	Стандарты, эталоны и др. Использование природных ресурсов Строительство дорог Транспортное обслуживание Услуги связи	РФ РФ,СФ,МТ СФ,МО,МТ СФ,МО,МТ СФ,МО,МТ	ФС ФС,РС, МС РС,МС РС,МС РС,МС	ДК ДЛ,ПП ПП,ПР, ДЛ ПП,ПР, ДЛ ПП,ПР, ДЛ
Финансовые	Финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование Бюджет, налоги и сборы Фонды развития Распоряжение имуществом Обслуживание долга Выравнивание бюджетного обеспечения	РФ РФ,СФ,МО,МТ РФ, СФ РФ,СФ,МО,МТ РФ,СФ,МО,МТ РФ,СФ	ФС ФС,РС, МС ФС,РС ФС,РС, МС ФС,РС, МС ФС,РС	ДК ПП ПП ПП ПП ДК,ПП
Коммунальные	Жилой фонд Водоснабжение Электроснабжение Теплоснабжение Газоснабжение Снабжение топливом Благоустройство Обустройство мест отдыха Ритуальные услуги Утилизация мусора	МТ МО,МТ МО,МТ МО,МТ МО,МТ МТ МТ МТ МТ МТ	МС,ЧП МС,ЧП МС,ЧП МС,ЧП МС,ЧП МС,ЧП МС,ЧП МС,ЧП МС,ЧП МС,ЧП	ПП,ПР ПП,ПР ПП,ПР, ДЛ ПП,ПР ПП,ПР, ДЛ ПП,ПР,ДЛ ПП,ПР ПП,ПР ПП,ПР ПП,ПР
Регистрационные	Регистрация уставов Определение границ муниципальных образований Гражданская регистрация Лицензирование	СФ СФ МТ СФ,МО,МТ	РС РС МС РС,МС	ПП ПП ПП ПП

Сокращения: РФ – Российская Федерация; СФ – субъект федерации; МО – муниципальный округ (район); МТ – муниципалитет; ФС – федеральная служба; РС – региональная служба; МС – муниципальная служба; ЧП – частное предприятие; ДК – деконцентрация; ДЛ – делигирование; ПП – передача полномочий; ПР – приватизация.

На таблице показано, что часть стратегических, социальных и защитных функций осуществляется федеральными службами (ФС) на местах. Это способ деконцентрации (ДК). Другая часть этих функций, таких как поставка энергоресурсов, транспорт выполняются либо агентствами, выведенными за пределы правительства, либо частными предприятиями (ЧП). Это способ делегирования (ДЛ). Ответственность за предоставление этих услуг в соответствии со стандартами берет на себя федеральное правительство, а их исполнение возлагается на административные учреждения, подотчетные центральным и местным органам власти.

Коммунальные и регистрационные функции передаются местным властям под их ответственность. Но в одном случае, например, с гражданской регистрацией, лицензированием, операциями с землей и недвижимостью, услуги выполняются муниципальной службой (МС). В другом случае (благоустройство, содержание дорог, обустройство мест отдыха и др.) – частными предприятиями (ЧП). В целом, механизм реализации функций призван обеспечить общий контроль центральной и местной власти за стандартами предоставления услуг населению, а также отчетностью федеральных и муниципальных служб, частных предприятий за количество и качество услуг.

Очевидно, для того, чтобы заработал механизм реализации функций, требуется определить, кто будет оплачивать услуги. Стратегические и социальные функции являются прерогативой государства. Соответствующие минимальные услуги предоставляются всем гражданам и поэтому они должны преимущественно финансироваться центральным правительством за счет федеральных налогов.

Защитные услуги объединяют функции тех учреждений, которые поддерживают правопорядок, призваны реагировать на чрезвычайные ситуации. Это сфера сотрудничества всех уровней правления. Милиция, например, несет двойную ответственность перед центральным и местным органами власти. Поэтому она должна финансироваться из фондов соответствующих бюджетов.

Коммунальные функции содержат две группы услуг, обеспечивающих общие и личные блага. Поэтому услуги, предоставляемые в интересах всего населения (жилье, дороги, освещение), следует финансировать за счет местных налогов. Индивидуальные услуги, такие как водоснабжение, отопление, должны быть оплачены гражданами непосредственно.

Наконец, в регистрационных функциях заинтересовано государство и эти услуги обязано финансировать федеральное правительство. Вместе с тем местная власть может получить прямую выгоду от лицензирования (на транспортные средства, рыболовное снаряжение и т.п.), оплаченного отдельными гражданами.

Наряду с выяснением субъектов оплаты услуг, важно определить источники финансирования. Это могут быть гранты, дотации, субсидии и взносы потребителей, а также местные налоги. Безусловно, федеральный центр, передав ряд финансируемых им полномочий региональным и местным органам власти, вправе контролировать исполнение этих полномочий. Подобное право следует дать и субъектам РФ в отношении органов местного самоуправления. При необходимости вышестоящие властные структуры могут вернуть делегированные полномочия и взять их исполнение на себя.

Исходя из этого, следует ввести институт «ответственности перед государством» применительно к органам местного самоуправления в случае нецелевого использования финансовых субвенций. Если просроченная задолженность местного бюджета превысит 30% от собственного совокупного дохода территориального сообщества, там вводится внешнее финансовое управление, т.е. фактически вместо главы администрации назначается антикризисный менеджер, который призван скорректировать бюджет и реконструировать накопленную задолженность.

Особый вопрос – разграничение доходных полномочий и расходных обязательств по уровням бюджетной системы. Специалисты утверждают, что стабильным источником дохода муниципалитета являются налоги на землю, на имущество и недвижимость, а так же налог с продаж. Их сравнительно легко ввести и совершенствовать. У них есть перспективы роста по мере развития экономической активности населения. Этому должны способствовать бюджетная реформа. Основной ее принцип – переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами. В президентском послании Федеральному Собранию РФ Путин В.В. поручил Правительству «сформулировать систему оценки планов и показателей работы всех органов исполнительной власти. И только на этой основе подводить итоги, делать выводы и корректировать политику по отдельным направлениям»⁸⁴.

Наряду с юридической, финансовой, следует повышать и социальную ответственность государственных (муниципальных) организаций. В этих целях можно использовать международный стандарт «Социальная ответственность 8000» (SА 8000: 1997), в который заложены принципы решения проблем справедливости, равенства, экологии и др. для устойчивого социального развития общества⁸⁵.

Оптимизация взаимодействия властей в условиях федерализации – это длительный и сложный процесс, который нельзя провести «наскоком», поскольку концептуальные идеи должны пройти проверку временем. Принципы, модели и критерии определения полномочий от местной до центральной власти следует публично обсудить на всех уровнях правления. Чем раньше начнется эта работа, тем быстрее мы продвинемся к правовому федеративному государству.

Продвижение к такому государству находится на пути демократической децентрализации, передачи полномочий автономным местным органам власти. Прочное позиционирование местных властей зависит от активного гражданского общества, формирования у населения навыков самоуправления, отстаивания собственных интересов. До тех пор, пока не будет преодолено пренебрежение россиян, по крайней мере, к окружающему быту, создать крепкую власть в городских и сельских поселениях невозможно.