2. Организационная модель государственного учреждения

Длительное время в социологии существовали две точки зрения на организацию: одна подчеркивала значение структур, законов и процедур⁵⁶; другая уделяла внимание поведению людей, их взаимодействию и общению⁵⁷. Безусловно, это разные, но взаимодополняющие подходы, отражающие организационные процессы, которые можно наблюдать одновременно (см. рис.8).

сценарии

поведение

Рис. 8. Организационное поведение

Сценарии - это структурная иерархия организации, законы, правила, процедуры и т.п. Они программируют поведение сотрудников.

Поведение - это действия людей, определяемые как сценариями организации, так и операционной подготовленностью работников к выполнению этих действий.

Следует подчеркнуть, что сценарии поддаются сознательному воздействию со стороны людей, способных рефлексировать, оценивать сложившуюся ситуацию, изменять ее к лучшему.

Ситуация организации определяется внешними факторами (группы интересов, законодательство, общественное мнение и др.), которые задают основные параметры деятельности организации и сказываются на ее результате.

Таким образом, организационная модель может быть развернута в следующих направлениях. Она должна быть сфокусирована на параметрах, заданных внешними факторами. Кроме того, в нее следует включить внутренние факторы (сценарии), определяющие организационное поведение сотрудников (см. табл. 4).

Таблица 4

Организационная модель государственного учреждения

Параметры	Внутренние факторы
Технические	Цели и подходы	Задачи и обязанности	Квалификация персонала
Административные	Стиль	Принятие решений	Самостоятельность
Культурные	Культура	Сотрудничество	Отношения

Как видно, организационная модель госучреждения представляет собой матрицу, состоящую из девяти ячеек факторов, между которыми имеется определенная связь. Примечательно, что в указанной модели нет исходной точки. В зависимости от обстоятельств решающим может стать любой фактор организационного поведения чиновников. Опишем более подробно эту модель.

В технических параметрах сфокусирована следующая группа внутренних факторов организации: цели и подходы, задачи и обязанности, квалификация персонала. В зависимости от внешней ситуации, например, изменения законодательства или принятия новой государственной программы корректируются подходы организации к выполнению целевых функций, перераспределяются обязанности должностных лиц, привлекаются новые специалисты и т.д.

Технические параметры во многом определяют цели организации. Они задаются извне и закрепляются учредительными документами. Государство создает свои организации для осуществления определенной миссии. Миссия - это концепция деятельности государственного учреждения. Она обусловлена его социальной ответственностью. Прежде чем совершить административное действие чиновник задумывается о том, в какой организации он работает, что она может сделать для населения, чего от неё хотят люди? Миссия служит в качестве ориентира для принятия решений. В реальном своём существовании она предстаёт в форме стратегической цели государственного учреждения, его позиционирования в обществе. Широко распространено мнение, что все элементы организации должны следовать за стратегией, поскольку она рационализирует подходы государственного учреждения к выполнению целевых функций. Однако можно привести примеры, когда при наличии стратегии чиновникам так и не удаётся достигнуть желаемых результатов.

Может быть это зависит от структуры организации, распределяющей задачи и обязанности между работниками? Должность чиновника определяется позицией в служебной иерархии, которая наделяет его ответственностью и властью. В вертикальном срезе служебной пирамиды эта позиция называется статусом, предполагающим обязанности и права, а в горизонтальном - ролью, предусматривающей функции и средства ее исполнения. Таким образом, каждая должностная позиция имеет сбалансированную структуру элементов (см. табл. 5).

Таблица 5

Структура должностной позиции

Ответственность	—	Власть
Обязанности	—	Права
Функции	—	Средства

Благодаря чёткой статусно-ролевой структуре административных учреждений должностное лицо знает к кому обратиться для официального принятия решения, кто несёт ответственность за его исполнение, какими средствами он располагает и т.д. Следует отметить обезличенность статусно-ролевой структуры. Люди сменяют друг друга, но занимаемые ими статусы и выполняемые роли остаются.

Безусловно, технические параметры государственного учреждения определяют состав персонала, его квалификацию. Именно совокупность навыков персонала организации выделяет её из других. Когда мы пытаемся дать характеристику, например, фирме «Sony», то не говорим о её целях, стратегии или структуре. Мы говорим о том, что она делает лучше других - качественную аудио-видеотехнику. Точно также мы характеризуем и государственное учреждение, выделяя качество распоряжений и публичных услуг, оказываемых гражданам. А это зависит от компетентности и профессионализма чиновников, повышения их квалификации, ответственности и т.д. Словом, система работы с персоналом также во многом воздействует на поведение чиновников.

Административные параметры государственного учреждения под влиянием внешней ситуации, к примеру, изменение политического режима, формируют соответствующий стиль работы, отношения по поводу подготовки и принятия решений, власти и подчинения, самостоятельности должностных лиц.

Прежде всего, они определяют стиль работы госучреждения. Этому фактору зачастую уделяется много внимания. Одни воспевают демократический стиль, другие затосковали по авторитарному. Стиль работы во многом определяется ситуацией, установками руководителя либо на заботу о решении деловых проблем, либо на заботу о решении человеческих проблем и т.д. Все эти представления слишком упрощены. Ведь управленца «переделать» трудно. Люди могут прислушиваться к тому, что говорит начальник, но верят только тому, что и как он делает. Пожалуй, основным индикатором, проявляющим стиль чиновника, является способ распоряжения собственным временем. Для непосвящённого рабочий день служащего может показаться адом. Подсчитано: в среднем на решение одного оперативного вопроса он затрачивает 10 минут. Однако за это время можно сделать много: дать понять, что у тебя на уме; придать авторитетный вес своему слову; подтолкнуть партнёров к размышлениям в нужном направлении. Вместе с тем встречаются чиновники, которые и за 10 часов не могут решить пустяковый вопрос.

Существенным фактором являются решения, принимаемые государственным учреждением. Это один из основных рабочих процессов и потому поведение служащего во многом определяется технологией производства управленческого решения. Здесь многое зависит от степени привлечения специалистов в обсуждение внутренней политики, так называемый «мозговой штурм», от сотрудничества с другими организациями, способности уловить сигналы внешней среды, рациональных действий должностных лиц. Осуществляя выбор варианта исполнения решения, чиновник просчитывает, как его реализовать с минимальными затратами и максимальными результатами. Точное соблюдение технологических процедур - залог успешного выполнения решения.

Административные параметры определяют и фактор самостоятельности служащих или степень их автономности. Разнообразие работ, возможность самостоятельного решения задач, условия для изобретательности, творческого, карьерного роста способствуют социальной самоорганизации государственного учреждения. Самоорганизация определяет поступки чиновника, открывает перспективы для реализации своих жизненных планов и собственных интересов, связанных с увеличением жалования, должностным перемещением и т.п.

Культурные параметры способствуют возникновению традиций, привычек, выработке общих стереотипов мышления, определенного служебного этикета. Они культивируют корпоративные формы взаимодействия чиновников, определяют характер служебных отношений.

Фактор культуры подразумевает идеи, убеждения, традиции, влияющие на поведение людей. Стремление к совместно разделяемым ценностям интегрирует, сплачивает работников, определяет облик служащего в разных ситуациях. Так, для чиновника уместен деловой костюм. С начальником он говорит в одной манере, с коллегой - в другой, а с подчинённым - в третьей. Управленцу естественно оставаться дома, если он приболел, но не просто лишь потому, что его мутит с похмелья.

В основе организационной культуры находятся нормативно-правовые требования, которые оговаривают, что следует делать и что, нет. Поэтому служащий не может произвольно выбирать методы администрирования. Они должны соответствовать установленным правилам. Отсюда приходится учитывать не только эффективность действий, но и правомерность их применения.

Культурные параметры государственного учреждения оказывают влияние на фактор сотрудничества. В результате сотрудничества возникает эффект синергии, т.е. прирост дополнительной энергии людей, превышающий сумму индивидуальных усилий. Как складывается этот эффект? Во-первых, за счет простой массовости, т.е. одновременности и однонаправленности усилий многих людей. Во-вторых, благодаря распределению членов организации по отношению друг к другу в последовательную зависимость. В-третьих, в результате специализации взаимодополняющих друг друга работников. Таким образом, тайна синергии заключается в принципах объединения индивидуальных и групповых усилий.

Обычно организацию изображают в виде схемы основных подразделений. Однако это не простая совокупность прямоугольников и соединяющих их стрелок. Схема устанавливает порядок деловых связей, коммуникаций, каналы прохождения управленческой информации, необходимые для функционального взаимодействия служащих. Скажем, если решено построить в городе новую школу, то в это дело будет включён не только отдел строительства, но и другие подразделения администрации, которые имеют свои особые интересы, но несут общую ответственность.

В решении корпоративных задач возрастает роль командной работы, появляется необходимость в адаптации служащих, которые должны действовать во вновь образованных группах, быстро входить в сложную ситуацию. Современным государственным учреждениям нужны специалисты, способные качественно выполнять работу, помогать это делать коллегам, создавать атмосферу сотрудничества. В условиях ресурсных ограничений, урезания бюджетов слаженная работа команды становится ключевым фактором преодоления трудностей переходного периода.

Служебные отношения формируются под воздействием всех рассмотренных выше факторов. Они связаны, прежде всего с процессами организации госслужбы и профессиональной деятельности чиновников. Это формальные отношения по поводу распределения задач, ресурсов, полномочий, ответственности. Они выстраиваются на основе власти и подчинения, субординации и координации. Внеформальные отношения опираются на принцип партнёрства. Они компенсируют недостатки формальных связей. Например, специалист, минуя начальника подразделения, решает возникающие проблемы непосредственно с руководителем проекта. В процессе исполнения служебных функций между работниками складываются и неформальные отношения на основе симпатий и антипатий, совпадения взглядов, мнений, ценностных ориентации и т.п. Они защищают людей от жесткого воздействия формальной регуляции, психологического напряжения, конфликтов и др. неприятностей.

Организационная модель позволяет представить социальную природу и сущность современного государственного учреждения. Она может служить инструментом сбора и анализа эмпирической информации о состоянии изучаемого объекта, выявления его «болевых точек» и возможностей их «врачевания», разработки процедур и технологий его совершенствования⁵⁸.