Глава 14. Социальные ресурсы административной реформы

Цели главы:

Определить стратегию административной реформы.

Описать алгоритм оптимизации структур и механизмов администрирования.

Обосновать клиентноориентированную модель государственной организации.

Рассмотреть цель и задачи программы реформирования государственной службы.

Административная реформа непосредственно связана с проблемой эффективности государственного аппарата. Способность государственных органов и учреждений в условиях ограниченных социальных ресурсов обеспечивать удовлетворение насущных потребностей общества в целом, территориальных общностей и отдельных граждан, является критерием их результативности. Поэтому повышение эффективности администрирования связано с минимизацией затрат, рациональным использованием персонала и максимизацией качества публичных услуг. Отсюда вытекают приоритетные направления использования социальных ресурсов административной реформы: оптимизация структур и механизмов администрирования; повышение профессионализма и компетентности государственных служащих; преобразование затрат в выгоду, т.е. качество публичных услуг, отвечающих социальным ожиданиям и потребностям прогрессивного развития общества.

1. Стратегия административной реформы

Одно из препятствий на пути административной реформы - бюрократический предрассудок «юридизма», который не учитывает «человеческий фактор». Наивная вера в автоматизм субсидарности, закрепленная в конституционном тексте, казалось бы, выглядит справедливо и непротиворечиво. Однако эта нормативная гармония на практике разбивается о сложности социальной жизни. Директивный метод управления, игнорирующий эти сложности, привел к образованию внутри административной системы бюрократических звеньев, которые так функционально переплетены, что трудно установить, кто и за что несет ответственность. Этот своеобразный «пуховик» невозможно пробить ни сверху, ни снизу. В нем «увязают» указания центра и искажаются сигналы обратной связи с мест.

В основе построения административной пирамиды в нашей стране находится принцип демократического централизма. В результате власть концентрируется наверху пирамиды, а проблемы накапливаются в ее основании. Очевидно, чем меньше полномочий у тех, кто стоит ближе всего к проблеме, тем больше эта проблема остается нерешенной.

Вместо того, чтобы направлять проблемы снизу вверх, зачастую возводить их в масштаб национально-государственного строительства, надо передать полномочия вниз тем, кто хорошо знает обстановку на местах и способен самостоятельно принимать решения. Федеративное устройство государства требует демократической децентрализации администрирования.

Федерализм – явление социокультурное. Это очень тонкий «человеческий конструкт», который требует для своего создания огромных коллективных усилий. Построить подлинную федерацию, т.е. союз свободных граждан, а не народов как понимают у нас некоторые, без участия самих граждан невозможно. Поэтому требуется кропотливая работа по культивированию в обществе демократических идеалов и ценностей, способствующих формированию у людей устойчивых навыков самоуправления.

Демократия, по существу, означает естественное народовластие. Однако этот «естественный» мир самоуправления является продуктом искусственного построения института власти. В рамках данного института люди создают государственную организацию, предназначенную для охраны их первозданных прав. Государство получает власть от народа лишь в том объеме, в каком существует необходимость защиты жизни, свободы и собственности его граждан. Остальная часть власти осуществляется в различных формах самоуправления. Таким образом, государственная власть не абсолютна, а относительна. Демократический статус федерации определяется разделением власти между государством и гражданским обществом. Для того, чтобы создать демократическую федеративную конструкцию в нашей стране необходимо решить две задачи: построить правовое государство и сформировать гражданское общество. Очевидно, что они существенно отличаются друг от друга. Первая имеет в основном политико-правовой, вторая - общесоциальный характер. Первая является лишь частью, хотя и существенной, второй задачи.

Ныне чуть ли не все необходимые обществу функции выполняют структуры государственной администрации (аппарат). Разнообразные добровольные объединения, ассоциации в нашей стране только формируются и, за редким исключением, не играют пока весомой роли в функционировании территориальных сообществ, в социальном контроле государственных учреждений. До тех пор, пока в России не будет развита в должной мере общественность, пока она не возьмет в свои руки решение многих вопросов, в стране будет существовать угроза бюрократизации, доминирования роли государственных структур, вседозволенность чиновничества.

Децентрализация предусматривает передачу полномочий центрального правительства, его функций и ресурсов другим структурам властной вертикали. Обычно она осуществляется в формах деконцетрации, делегирования и передачи власти.

Деконцетрация представляет собой рассредоточение центрального правительства, передачу функций его представительствам на местах. В нашей стране эта форма децентрализации наиболее продвинута. В каждом субъекте федерации функционируют до 90 территориальных органов национального правительства. Деятельность многих из них координируется полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах.

Делегирование идет дальше и предполагает перевод функций парагосударственным агентствам, имеющим административную и финансовую самостоятельность. Эта форма децентрализации также продвигается. Ряд руководящих структур энергетических и транспортных отраслей (Газпром, РАО «ЕЭС России», Аэрофлот) вышли из прямого подчинения федеральному правительству.

Передача полномочий идет еще дальше, перемещая функции автономным структурам, наделенным правом взимать налоги и распоряжаться ими по своему усмотрению. Эта форма децентрализации продвинулась у нас пока лишь до регионального уровня власти. Между тем, мировой опыт показывает, что передача государственных полномочий местным органам самоуправления приносит наибольший эффект. Муниципальные учреждения лучше других знают потребности населения, быстрее реагируют на запросы людей.

Приближение власти к народу - не просто вопрос эффективности. Это вопрос демократизации общественной жизни, широкого вовлечения граждан в политику. Речь идет не только об участии людей в выборах местной власти, но и в управлении своими школами, медицинскими, культурно-бытовыми и другими учреждениями. Это способствует формированию у человека «чувства хозяина», повышает его ответственность за состояние территориального сообщества. Таким образом, децентрализация вносит вклад в развитие гражданского общества. Она позволяет гражданам выражать свое право на самоуправление, создавая ощущение этнической и территориальной уникальности в рамках более широкой национальной принадлежности.

Федеральное и региональные правительства, призваны создать благоприятные условия для развития местной автономии во всех ее аспектах: национальном, политическом, административном, финансовом и др. Ведь независимая, сильная местная власть, плюралистически реагирующая на разнообразные особенности и устремления территориального сообщества, способна удовлетворить потребности людей, в том числе этнокультурные, снять межнациональные и межконфессиональные противоречия, отрегулировать отношения между представителями титульной нации и остального населения, казаками и иногородными и т.п.