1905 Г. Об обязательном призрении престарелых, немощных и неиз-

лечимо больных, Германский закон 6 июня 1870 г. об обязательной

помощи бедным, а также законодательство других западноевропей-

ских стран об обязательном призрении престарелых и бедных791.

Заслуживает внимания его сравнительный анализ призрения бед-

ных и социальной политики (т. е. права бедного на призрение и пра-

ва на социальное обеспечение).

Он разграничил частную благотворительность и публичное

или законное призрение, последнее связано с деятельностью пу-

бличных корпораций (государства, провинций, уездов, общин),

которым вменена законом публичная обязанность оказания по-

мощи нуждающимся. При этом публичное призрение подразде-

лялось на два вида – факультативное (добровольное) и обязатель-

ное (облигаторное). Характерными признаками факультативного

публичного призрения являются следующие: 1) государственные

органы ведают делом призрения; 2) добывание средств на призре-

ние предоставляется усмотрению граждан (за счет частной бла-

готворительности); 3) государственные органы, собрав справки о

просителе, имеют полную свободу дать ему необходимую помощь

(помощь по усмотрению государственного органа); 4) размер этой

помощи зависит от наличия средств, имеющихся в распоряжении

государственного органа. Принудительное (обязательное) публич-

ное призрение строится на иной основе. В этом случае государ-

ство обеспечивает средства для оказания помощи всем нуждаю-

щимся лицам, подходящим под признаки, установленные соответ-

ствующими законодательными актами. Источником оказания при-

зрения служат, как правило, средства, поступающие из общих на-

логовых сумм или за счет особого налога в пользу бедных792. Это

и было так называемое «административное призрение», позво-

319

лявшее приблизиться к понятию «право на призрение». При этом

публичное призрение бедных имело следующие характеристики.

Во-первых, право на него возникало тогда, когда экономическое

положение человека настолько пошатнулось, что он сам не может

добыть себе средств. Во-вторых, эти средства не могут быть до-

ставлены на законных основаниях ни от родных и близких, ни от

частной благотворительности. В-третьих, лица, получавшие такое

призрение, обычно лишались избирательного права.

При наличии принудительного (обязательного) публичного

призрения можно говорить о «настоящем» праве бедного на при-

зрение. В системе данного вида призрения это право является, по

сути, субъективным публичным правом (по Г. Еллинеку). При обя-

зательном призрении нуждающийся имеет право требовать от пу-

бличной корпорации исполнения обязанности по оказанию помо-

щи при наличии оснований, предусмотренных законодательством.

Это право-требования обеспечивается исковой защитой. Нуждаю-

щийся путем подачи жалобы в суд или государственный орган име-

ет возможность принудить к действительному осуществлению по

отношению к нему установленной законом обязанности призре-

ния. В. А. Гаген, опираясь на сравнительно-правовой анализ зару-

бежного законодательства о призрении бедных, констатировал, что

«опыт культурных государств доказал всю желательность суще-

ствования обязательного призрения бедных … и российскому за-

конодателю предстоит огромная работа по рациональной организа-

ции обязательного призрения бедных по образцу западноевропей-

ских государств»793. По мнению ученого, с социальной точки зре-

ния вопрос о бедности выходит далеко за рамки простой юридиче-

ской проблемы, являясь болезнью социального тела. Эта болезнь

тем опаснее, чем больше бедность распространяется.

В. А. Гаген выделил основные элементы законодательства об

обязательном призрении бедных: 1) лиц, которым должно быть ока-

зано призрение; 2) административные единицы, которые должны

призревать нуждающегося; 3) институт места призрения, как пра-

вило, место жительства; 4) административную юстицию в области

обязательного призрения и 5) организацию добывания средств на

обязательное призрение бедных794. С экономической точки зрения

320

он всех нуждающихся разделил на три группы: 1) нетрудоспособ-

ные; 2) безработные; 3) безхозяйственные, не имеющие расходно-

го хозяйства (в современной терминологии антипод самозанятым

гражданам). По отношению к этим группам в законодательстве,

как считал ученый, специальные мероприятия государства должны

быть дифференцированы. Для первого случая – это предоставление

призрения (открытого и закрытого), во втором случае – посредни-

чество по приисканию работы и в доставлении заработка, а в тре-

тьем – образование хозяйства.

В. А. Гагеном также применялся термин «социальная полити-

ка», имея в виду, по сути, право социального обеспечения с его пре-

вентивной составляющей. Социальная политика (социальная защи-

та) характеризовалась ученым следующим образом. Во-первых, ее

целью было стремление поднять экономическое положение не от-

дельных лиц, а целых классов. Во-вторых, она должна была пред-

упреждать впадение людей в бедность, требующую вмешательства

публичного призрения. В-третьих, ее предоставление не должно

сопрягаться с лишением каких-либо прав. Сам В. А. Гаген призна-

вал различие права на публичное призрение и права на социаль-

ную защиту «слишком расплывчатым», но методологические осно-

вы разграничения были намечены795.

Он активно сотрудничал с периодическим журналом «Трудо-

вая помощь», который издавался с 1897 по 1918 гг. под покрови-

тельством императрицы Александры Федоровны и общей редак-

цией В. Ф. Дерюжинского796. Под патронатом Попечительства о

трудовой помощи, которое также находилось под покровитель-

ством императрицы Александры Федоровны, ученый осущест-

влял переводы зарубежной литературы по проблемам социальной

защиты нуждающихся797.

321

Особое место в исследованиях В. А. Гагена занимали вопросы

занятости и проблемы безработицы. Конец XIX в. ознаменовался

усиленной научной разработкой вопроса о трудовой помощи нуж-

дающимся. Ученый ратовал за широкий подход в решении этого

вопроса. Он считал, что трудовая помощь должна не только охва-

тывать терапию (лечение) бедности, но и предупреждать ее (про-

филактика бедности). Последняя выражается в создании государ-

ством, заинтересованными сторонами (рабочими и работодателя-

ми) многочисленных бюро приискания работы, которые обозна-

чались термином «указания труда». Таким образом, посредниче-

ство в приискании работы рассматривалось как одна из форм тру-

довой помощи798. В ключе классических исследований ученый об-

ращался прежде всего к анализу зарубежного законодательства об

организации посредничества на рабочем рынке, мерам борьбы с

безработицей на примере Германии, Австрии, Франции, Англии,

Норвегии, Швейцарии, Румынии и др.799

Затем предметом исследований ученого стали проблемы

организации помощи нуждающимся в России. Сравнительно-

правовой подход позволял ученому дать оценку положения (со-

стояния) этого вопроса в России, обосновать конкретные рекомен-

дации по правовой регламентации различных видов трудового по-

средничества и социального призрения. Так, им был дан развер-

нутый анализ организации посредничества на рынке труда в Рос-

сии на примере русских «бирж труда» (учреждений указания тру-

да), не преследующих коммерческие цели. К таковым относились

учреждения, в роли организаторов которых выступали земства,

городское самоуправление, посреднические конторы при русских

домах трудолюбия. Изучая причины неудачной деятельности по-

среднической конторы при Одесском доме трудолюбия, В. А. Га-

322

ген предложил Проект примерных правил для посреднических

контор при русских домах трудолюбия. Особое внимание уче-

ный уделил вопросам посредничества частных контор на рабочем

рынке. Он обосновывал необходимость создания института (по

примеру Румынии) особых правительственных инспекторов для

надзора за деятельностью таких частных посреднических контор.

Он также писал о том, что Россия ощущает постоянную нужду…

в развитии форм посредничества в приискании труда как органи-

зованного (в виде особых контор), так и неорганизованного (бир-

жи труда, частные посредники, публикации в газетах и журналах).

Русскими административистами, и В. А. Гаген здесь не ис-

ключение, обосновывалась необходимость государственного уча-

стия в регулировании трудовых и социально-обеспечительных от-

ношений. На наш взгляд, не утратили своего значения и аргумен-

ты, с помощью которых он обосновывает необходимость легали-

зации права на призрение как субъективного публичного права. Он

писал, что «стройная система юридических отношений», возника-

ющих по поводу призрения между бедняком и публичной корпо-

рацией, появляется не сразу, а лишь тогда, когда полицейское го-

сударство уступило место правовому. Характерной чертой поли-

цейского государства было господство частного права в публичных

отношениях, возникающих между государством и гражданином.

Российский государствовед, профессор Юрьевского университета

Л. А. Шалланд (1868–1919) по этому поводу отмечал, что «вся го-

сударственная жизнь, весь публичный строй был лишь отражени-

ем частных отношений»800. При этом полицейское государство име-

ло гражданское, уголовное и процессуальное право, но публичного

права не имело. В нем просто не было необходимости, ибо без госу-

дарственных ограничителей, в том числе в отношении самих орга-

нов государственной власти, господство гражданского права озна-

чает господство сильного. В правовом государстве разделение вла-

стей, верховенство закона стали основой правового положения че-

ловека как субъекта публичных прав и обязанностей. Гражданин по

отношению к власти становится субъектом прав и обязанностей,

корреспондирующих обязанностям и правам власти. Государство,

создавшее субъективные публичные права, в то же время должно

323

обеспечить и их охрану от нарушений со стороны административ-

ной власти. Такими средствами в правовом государстве, по мнению

Владимира Александровича, являются административный и парла-

ментский контроль, а также судебная защита, в том числе особые

административные суды.

В. А. Гаген отмечал: «Господство гражданского права и граж-

данского процесса в правовой жизни современного государства

нужно понимать… лишь как возможность применять к этим от-

ношениям гражданское право, регулирующее в новом государстве

отношения лишь частных лиц между собой и возможность обра-

щаться, в целях противодействия государству, к судам, призван-

ным решать гражданские споры»801. Гражданское право стало те-

рять свой универсальный характер по мере сужения сферы отно-

шений, в которых государство выступает с приказом и принуди-

тельной властью.

Как уже отмечалось выше, субъективное публичное право на

призрение включает не только право-требования, обращенное к пу-

бличной корпорации, но и право на защиту. В контексте взаимодей-

ствия публичного и частного права В. А. Гаген рассматривал про-

блемы административной юстиции. Он утверждал, что «админи-

стративные законы определяют то, что администрация может тре-

бовать от частных лиц, а последние от администрации. Всякая нор-

ма публичного права, изданная в интересах частных лиц, создает

публичное субъективное право этих частных лиц»802. Споры с ад-

министрацией ученый подразделял на две категории: спорные ад-

министративные дела, которые разрешаются обычными или ад-

министративными судами и просто административные дела, кото-

рые должны решаться самой администрацией. При этом если дело

судебно-административное, то жалобщик может обратиться одно-

временно к двум органам (суду и администрации), а если чисто ад-

министративное, то у него остается лишь один путь обращения – к

высшей власти803. Ученым был обобщен опыт организации адми-

нистративной юстиции в странах Западной Европы, а равно состоя-

ние и перспективы организации административной юстиции в Рос-

сии. Он рассмотрел деятельность российских учреждений, кото-

324

рые имеют отношение к административной юстиции. Присутствия

по делам страхования рабочих, по мнению В. А. Гагена, в большей

степени напоминали административные суды. Эти присутствия по-

явились после издания Законов 1912 г. об обеспечении рабочих вра-

чебной помощью и о страховании рабочих от несчастных случа-

ев на производстве. Их компетенция охватывала и распорядитель-

ную, и судебно-административную деятельность. Последняя состо-

яла в рассмотрении жалоб на действия членов фабричной инспек-

ции, дел о привлечении должностных лиц больничных касс к судеб-

ной ответственности. Как отмечает ученый, эти административные

суды отличают от других присутствий некоторые выгодные сторо-

ны. Так, в состав этих присутствий впервые введены представители

от рабочих. Само производство дел построено на началах привле-

чения заинтересованного лица к присутствию и активному участию

на суде804. Иная оценка прозвучала в отношении Главного по фа-

бричным и горнозаводским делам присутствия, состоявшего в ве-

дении Министерства торговли и промышленности. По своему со-

ставу оно «мало походит на административный суд в связи с преоб-

ладанием бюрократического элемента». Не соответствует деятель-

ности присутствия «как административного суда и порядок произ-

водства дел, где значение сторон сведено почти к нулю, им не дано

никаких судопроизводственных гарантий – ни устности, ни гласно-

сти, ни состязательного начала, одним словом, нет ни одного эле-

мента административного процесса»805.

Павел Иванович Астров (1866–1919?) родился в Москве в

семье врача806. После окончания гимназии он поступил на юриди-

ческий факультет Московского университета. Впоследствии пере-

велся в Демидовский юридический лицей в Ярославле, который и

окончил в 1890 г. Государственную службу П. И. Астров начинал в

суде, затем служил в прокуратуре в Твери, следователем в Подоль-

ске. В дальнейшем – член Московского окружного суда по граждан-

ским делам, мировой судья. Одновременно несколько лет препода-

вал гражданский процесс на Высших женских курсах Полторацкой.

Он являлся ярким представителем прогрессивной части судейского

325

корпуса предреволюционной России, активно участвовал в обще-

ственной жизни, симпатизировал партии кадетов. Специалист в об-

ласти гражданского права и процесса. Павел Иванович приветство-

вал февральскую революцию и не принял радикальных преобразо-

ваний новой власти после октября 1917 г. Предположительно рас-

стрелян за антисоветскую деятельность по делу Московского цен-

тра807 в 1919 г. Его родной брат Н. И. Астров (1868–1934), один из

лидеров партии кадетов, в 1917 г. был московским городским голо-

вой, председателем Всероссийского союза городов, затем участни-

ком антисоветского движения на Юге России.

Руководствуясь сугубо гуманистическими соображениями,

П. И. Астров в конце ХIХ в. начал заниматься вопросами право-

вого регулирования трудовых отношений и социальной защиты.

Последовательный сторонник запрета труда малолетних и ограни-

чения применения труда несовершеннолетних, возложения издер-

жек, связанных с утратой здоровья работниками, на работодате-

лей808. Развивал идеи о необходимости усиления государственно-

го регулирования охраны труда, был сторонником принятия спе-

циального трудового законодательства809. Его работы написаны в

полемическом ключе, прямо рассчитаны на формирование обще-

ственного мнения.