§ 2. Правові засади розподіїу

доходів і видатків за різними лапками

бюджетної системи

Існування бюджетів різних рівнів, з одного боку, та значна нерів­номірність фінансового стану різних регіонів України та верств на-І/ііМЧІня — з іншого, об'єктивно зумовлюють перерозподільні про-цін й фінансових ресурсів. Механізм перерозподілу бюджетних • ІІІІІІІІи с об'єктом централізованого державного регулювання і ба-И»Ім м чому визначається системою оподаткування, монетарною полі-і їїш ні >, мсікроекономічними факторами, які перебувають у безперер­вні Іму русі та розвитку'. Відповідно, об'єктивною необхідністю є ти І Ііїмо вдосконалення самого механізму.

Основним джерелом розподілу доходу між територіями є держав­ний бюджет. Світова практика виробила три основні моделі бюджет­них систем, що існують у зарубіжних країнах. Перша модель перед­бачає пайовий розподіл податків між різними адміністративними рівнями влади. За кожним рівнем бюджетів закріплено певні паї до­ходів від податків. Друга модель характеризується тим, що різні рівні влади застосовують однакову базу оподаткування, встановлюючи власні податкові ставки, тобто загальна ставка дорівнює сумі подат­кових ставок усіх рівнів влади. Третя модель встановлює повне роз­межування окремих податків між різними рівнями влади, закріплю­ючи їх законодавче за різними бюджетами. Як правило, модель сис­теми бюджетів формується урядом країни шляхом комбінування елементів усіх трьох моделей, але домінуючим є якийсь один підхід1.

Держави здійснюють фінансове вирівнювання, що передбачає регулювання доходів і видатків органів місцевого самоврядування. Слід зазначити, що доцільність вирівнювання визнана не лише бю­джетним законодавством. Зокрема, ст. 9 Європейської хартії про місцеве самоврядування містить положення, яким передбачено не­обхідність захисту фінансове слабших органів місцевого самовря­дування шляхом запровадження процедур фінансового вирівнюван­ня або аналогічних заходів, що мають на меті виправити вади, обу­мовлені нерівним розподілом потенційних ресурсів фінансування і покладеного фінансового тягаря. Головним інструментом вирівню­вання практично у всіх країнах залишаються трансферти.

Наукове обґрунтування оптимального розміру централізації ве­личини фінансових ресурсів у бюджетній системі є важливим і ак­туальним завданням. Рівень централізації у кожному конкретному періоді визначається фінансовою політикою держави, виходячи з умов, що склалися в її народногосподарському комплексі. Так, не­обхідність структурної перебудови економіки, її територіального розміщення вимагатиме вищого рівня концентрації ресурсів у бю­джеті для їх перерозподілу на зазначені цілі. Крім того, у власності держави перебуватимуть галузі економіки, які потребують бюджет­ної підтримки. На рівень централізації у бюджеті фінансових ре­сурсів впливають також система соціальних гарантій, що забезпе-

' Лук'яненко І. Аналіз західного досвіду політики вирівнювання регіонів // Матеріали форуму експертів «Система державних фінансів України: шляхи за­безпечення прозорості та оптимальної децентралізації фінансових потоків». — К.: КЦІСЗ, 2001, —С.64.

чується законодавством держави, витрати на оборону, державне управління, економічні взаємовідносини з іншими державами тощо.

При розробці механізму регулювання економіки, в якому бю­джету належить одна з центральних ролей, слід враховувати, що однакових негативних наслідків завдають як надмірна концентра­ція фінансових ресурсів у бюджеті, так і його низька частка. Ринко­ва економіка не спроможна успішно функціонувати без втручання держави, яке здійснюється насамперед через бюджет.

Провідне місце в бюджетній системі України належить держав­ному бюджету. З нього фінансуються витрати на здійснення держав­них заходів у сфері господарського та соціально-культурного будів­ництва, на оборону, утримання органів державної влади і державно­го управління. Через державний бюджет здійснюється перерозподіл частини фінансових ресурсів між Автономною Республікою Крим, областями і містами республіканського підпорядкування. У свою чергу бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні, міські, сільські бюджети забезпечують фінансування господарського та соціально-культурного будівництва, здійснюваного органами місце­вого самоврядування.

Однак і сьогодні залишається значною централізація коштів у дер­жавному бюджеті. Частка місцевих бюджетів (з урахуванням усіх трансфертів з державного бюджету) становила у зведеному бюджеті України на 2002 р. лише 36%. Такою є і питома вага загального фонду місцевих бюджетів у загальному фонді зведеного бюджету. Місцеві пюджети збалансовані за доходами і видатками шляхом надання трансфертів з державного бюджету (дотації вирівнювання, суб-ні • 11 ції) у загальній сумі 8 млрд 570, 7 млн грн., а їх питома вага у місце-ІнІ х бюджетах становила 34%. Хоч у Бюджетній резолюції на 2002 р. Ін •)>( чдбачалося збільшення до 40% питомої ваги місцевих бюджетів у ІмІ'доному бюджеті України.

.(окрема, у проекті Закону про Державний бюджет України на ','(І0'.> р. пропонувалося вилучити з 91 місцевого бюджету до держав-Іи чі > бюджету 3 млрд. 96,8 млн грн. перевищення надходжень доходів (н чі.Ід обсяги бюджетів, визначені за формульними розрахунками. І .-І н, І бюджету міста Києва додатково вилучалося 50 % надходжень нмд.їгку на прибуток у сумі 1 млрд 149,3 млн грн. Проте, відповідно Л" І • г. 19 Закону України «Про столицю України — місто-герой Київ» ні Ід.Іток на прибуток підприємств зараховується до бюджету міста у Ін>Інн>му обсязі.

І І.І підміну від Закону України «Про бюджетну систему України» І.ІМДЖРЇЇІИЙ кодекс містить конкретизацію доходів лише місцевих

бюджетів, не визначаючи при цьому конкретний перелік доходів державного бюджету (до складу якого зараховуються податкові, неподаткові надходження, доходи від операцій з капіталом та транс­ферти, гранти, дарунки). Це зроблено з метою мати можливість опе­ративно реагувати на зміну переліку надходжень, у першу чергу по­даткових, після прийняття Податкового кодексу України та рефор­ми податкової системи держави.

Отже, доходи державного бюджету щорічно визначаються Вер­ховною Радою України і закріплюються у відповідному законі, при­чому в самому законі законодавець не робить різниці між поняття­ми податкових та неподаткових надходжень і включає їх до загаль­ного переліку доходних джерел.

Зокрема, відповідно до Закону України «Про Державний бюджет України на 2003 рік» до доходів загального фонду державного бю­джету належать:

1) податок на прибуток підприємств (крім податку на прибуток підприємств комунальної власності);

2) збір за спеціальне використання водних ресурсів загальнодер­жавного значення та збір за користування водами для потреб гідро­енергетики і водного транспорту;

3) збір за спеціальне використання лісових ресурсів державного значення;

4) платежі за користування надрами загальнодержавного значення;

5) акцизний збір з вироблених в Україні товарів (крім акцизного збору з вироблених в Україні товарів, що сплачується платниками за місцезнаходженням в Автономній Республіці Крим, 70% акциз­ного збору з вироблених в Україні нафтопродуктів і транспортних засобів);

6) акцизний збір з ввезених на територію України товарів (крім 70% акцизного збору з ввезених на територію України нафтопро­дуктів і транспортних засобів);

7) плата за ліцензії на певні види господарської діяльності (крім плати за ліцензії, що видаються Радою міністрів Автономної Респуб­ліки Крим, виконавчими органами місцевих рад та місцевими орга­нами виконавчої влади, та плати за ліцензії на право роздрібної торгівлі алкогольними напоями та тютюновими виробами);

8) кошти, отримані за вчинення консульських дій на території України, та 90% коштів, отриманих за вчинення консульських дій за межами України, у встановленому Кабінетом Міністрів України по­рядку;

9) ввізне мито (крім 70% ввізного мита з нафтопродуктів і транс­портних засобів та шин до них);

10) рентна плата за нафту та природний газ, що видобуваються в

Україні;

11) надходження від розміщення в установах банків тимчасово вільних бюджетних коштів, які обліковуються на рахунках Держав­ного казначейства України;

12) державне мито у частині, що відповідно до закону зараховуєть­ся до державного бюджету;

13) надходження від санкцій (штрафів, пені тощо), що застосову­ються за рішеннями уповноважених посадових осіб Антимонополь-І-юго комітету України, інших органів виконавчої влади (крім адмі­ністративних штрафів, що накладаються виконавчими органами відповідних рад та утвореними ними у встановленому порядку адмі­ністративними комісіями), а також за рішеннями судів, прийнятими за зверненнями Державної автомобільної інспекції України;

14) кошти від реалізації майна, конфіскованого за рішенням суду, скарбів, майна, одержаного державою в порядку спадкоємства чи дарування, безхазяйного майна, валютних цінностей, що пересила­ються в міжнародних поштових відправленнях із порушенням норм актів Всесвітнього поштового союзу, невручених міжнародних та Ішутрішніх поштових відправлень, майна з обмеженим терміном збе­рігання, майна, вилученого для забезпечення сплати штрафів або з метою відшкодування належних державному бюджету платежів, із наступним відшкодуванням із державного бюджету витрат, пов'я-мних зі зберіганням, транспортуванням, експертною оцінкою, сер­тифікацією, розпорядженням зазначеним майном за рахунок над­ходження зазначених коштів, знахідок, а також валютні цінності і грошові кошти, власники яких невідомі;

15) дивіденди (дохід), нараховані на акції (частки, паї) господарсь­ких товариств, які є у державній власності;

16) 80% коштів, отриманих бюджетними установами та організа­ціями за здані у вигляді брухту і відходів золото, платину, метали пла­тинової групи, дорогоцінне каміння, та 50% коштів, отриманих бю­джетними установами та організаціями за здане у вигляді брухту і підходів срібло;

17) 20% надходжень до Державного спеціалізованого фонду фінан-І • у ІІ<І 1111 я загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь Укутій у міжнародних авіаційних організаціях;

ІН) 10% портового (адміністративного) збору;

19) відрахування від сум перевищення розрахункової величини фонду оплати праці на підприємствах-монополістах;

20) надходження від реалізації розброньованих матеріальних цінностей мобілізаційного резерву в обсягах, визначених у додатку № 1 до цього Закону;

21) до розмежування земель державної та комунальної власності —-10% надходжень від продажу земельних ділянок несільськогоспо­дарського призначення, що перебувають у державній власності;

22) рентна плата за транзитне транспортування природного газу;

23) рентна плата за транспортування нафти;

24) рентна плата за транзитне транспортування аміаку;

25) виконавчий збір, стягнутий державною виконавчою службою;

26) надходження від Національної акціонерної компанії «Нафто-газ України» в рахунок погашення заборгованості поточного року перед Міністерством оборони України за Угодою між Кабінетом Міністрів України та Урядом Російської Федерації про передачу з України до Російської Федерації важких бомбардувальників ТУ-160 та ТУ-95 МС, крилатих ракет повітряного базування великої даль­ності та обладнання;

27) 50% плати за оренду майна (крім військового майна і майна Національної академії наук України), що належить бюджетним ус­тановам, які утримуються за рахунок коштів державного бюджету;

28) кошти, що надійдуть від рекламодавців алкогольних напоїв і тютюнових виробів;

29) надходження від зборів за підготовку до державної реєстрації авторського права і договорів, які стосуються права автора на твір, та коштів, одержаних від продажу контрольних марок;

30) інші доходи, що підлягають зарахуванню до Державного бю­джету України згідно зі ст. 29 Бюджетного кодексу України.

Щодо доходів місцевих бюджетів, то вище вже зазначалися власні доходи територіальних громад, які не можуть враховуватися при здійсненні міжбюджетних трансфертів. Місцеві бюджети можна поділити на загальний і спеціальний фонди. У свою чергу загальний фонд може включати поточний бюджет і бюджет розвитку. Бюджет розвитку існує для фінансування інвестиційної та інноваційної діяль­ності та фінансування інших видатків.

Згідно зі статтями 14 та 72 БК України бюджет АРК та міські бю­джети можуть прийматися з дефіцитом виключно у частині дефіциту бюджету розвитку, який покривається за рахунок запозичень. За­твердження інших місцевих бюджетів із дефіцитом не допускається.

До доходів, що закріплюються за бюджетами місцевого самовря­дування та враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, належать такі податки і збори (обов'язкові платежі):

1) прибутковий податок з громадян у частині, визначеній Бюджет­ним кодексом;

Згідно зі ст. 65 БК України встановлено такі нормативи відраху­вань від прибуткового податку з громадян до бюджетів місцевого самоврядування:

— до доходів бюджетів міст Києва та Севастополя — 100% загаль­ного обсягу прибуткового податку з громадян, що справляється на території цих міст;

— до доходів бюджетів міст республіканського (в Автономній Рес­публіці Крим) та обласного значення — 75% від загального обсягу при­буткового податку з громадян, що справляється на території цих міст;

— до доходів бюджетів міст районного значення, сіл, селищ чи їх об'єднань — 25% загального обсягу прибуткового податку з грома­дян, що справляється на цій території;

2) державне мито в частині, що належить відповідним бюджетам;

3) плата за ліцензії на провадження певних видів господарської діяль-І к )сті та сертифікати, що їх видають виконавчі органи відповідних рад;

4) плата за державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяль­ності, що справляється виконавчими органами відповідних рад;

5) плата за торговий патент на здійснення деяких видів підприєм­ницької діяльності (за винятком плати за придбання торгових па-кчітін пунктами продажу нафтопродуктів — автозаправними стан-цїими, заправними пунктами), що справляється виконавчими орга-мпми нідповідних рад;

(І) надходження адміністративних штрафів, що накладаються ви-цпііничими органами відповідних рад або утвореними ними у вста-МІІмлІчІому порядку адміністративними комісіями;

7)глипни податок для суб'єктів малого підприємництва у частині, Щ»І мялі'жип, відповідним бюджетам.

З нижніх податків і зборів складається кошик доходів, що закріп-МІи їм й їй оюджетами місцевого самоврядування. Кошик доходів Лщд *»'//ІІ місцевого самоврядування визначається як сукупність мі Іди І кін і ІОорів (обов'язкових платежів), що закріплені Бюджетним йііді'кгіім ІІІІ постійній осікжі за бюджетами місцевого самовряду­вання т<І ирлхоиуються при ии ІНсІЧРІІІІі обсягів міжбюджетнихтранс->|Ін|ПІІІ ()ОоІІ' коїпикії доході» відповідного бюджету визначається і» ІяІ пм уийішмм Індкксу підносної иодіїткоснроможності бюджету

міста чи району на основі даних про фактичне виконання відповід­ного бюджету за три останні бюджетні періоди.

Бюджетний кодекс (ст. 66) містить перелік складу доходів бюджету Автономної Республіки Крим, обласних та районних бюджетів, які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів.

1. Для забезпечення реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм територіальних громад доходи бюджету Автоном­ної Республіки Крим та обласних бюджетів, які враховуються при ви­значенні обсягів міжбюджетних трансфертів, формуються за рахунок:

1) 25 % прибуткового податку з громадян, що справляється на відповідній території;

2) 25 % плати за землю, що справляється на території Автономної Республіки Крим та відповідної області;

3) плати за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються Радою міністрів Автоном­ної Республіки Крим та обласними державними адміністраціями.

2. Для забезпечення реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм територіальних громад доходи районних бю­джетів, які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, формуються за рахунок:

1) 50 % прибуткового податку з громадян, що справляється на те­риторії сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань;

2) 15 % плати за землю, що сплачується на території сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань;

3) плати за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються районними державними адміністраціями;

4) плати за державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяль­ності, що справляється районними державними адміністраціями;

5) надходження адміністративних штрафів, що накладаються район­ними державними адміністраціями або утвореними ними у встанов­леному порядку адміністративними комісіями.

Видатки державного бюджету та бюджетів місцевого самовряду­вання відображають значну частину витрат, що здійснюються дер­жавними та муніципальними органами влади. Розмір видатків фак­тично визначає розмір свободи діяльності відповідних органів вла­ди. Видатки — це витрати, що пов'язані з виконанням першочерго­вих потреб. До основних видатків належать витрати на:

— фінансування мережі підприємств, установ та організацій, що утримуються за рахунок коштів відповідного бюджету і діють на по­чаток бюджетного періоду;

— соціальні видатки;

— фінансування інвестиційної та інноваційної діяльності;

— інші витрати, пов'язані з забезпеченням завдань і функцій органів державної влади та місцевого самоврядування.

Склад і структура видатків державного та місцевих бюджетів ви­значаються їх економічним змістом, функціональним призначенням, роллю у розподілі внутрішнього валового продукту. До загальних принципів розподілу видатків між ланками бюджетної системи Ук­раїни належать підвідомчість (підпорядкованість) установ та органі­зацій, що фінансуються з відповідного бюджету, і значимість заходів, що фінансуються.

Як і органи державної влади, органи місцевого самоврядування у межах покладених на них функцій здійснюють видаткову політику на відповідних адміністративних територіях. Видатки місцевих бю­джетів поділяються на видатки, пов'язані з виконанням власних повно­важень, та видатки, пов'язані з виконанням делегованих повноважень. Бюджетне законодавство визначає перелік видатків, що фінан­суються виключно за рахунок коштів місцевих бюджетів і не врахо­вуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів.

До таких витрат належать видатки на: 1) місцеву пожежну охоро­ну; 2) позашкільну освіту; 3) соціальний захист та соціальне забезпе­чення: а) програми місцевого значення стосовно дітей, молоді, жінок, сім'ї; б) місцеві програми соціального захисту окремих категорій на­селення; 4) місцеві програми розвитку житлово-комунального госпо­дарства та благоустрою населених пунктів; 5) культурно-мистецькі програми місцевого значення; 6) програми підтримки кінематографії i-dзасобів масової інформації місцевого значення; 7) місцеві програ­ми з розвитку фізичної культури і спорту; 8) типове проектування, реставрацію та охорону пам'яток архітектури місцевого значення; '») транспорт, дорожнє господарство: а) регулювання цін на послуги метрополітену за рішеннями органів місцевого самоврядування; о) експлуатацію дорожньої системи місцевого значення (утому числі І й Іґх >ти, що проводяться спеціалізованими монтажно-експлуатаційни-ми підрозділами); в) будівництво, реконструкцію, ремонт та утриман­ий л< фіг місцевого значення; 10) заходи з організації рятування на во-лпх, 11) обслуговування боргу органів місцевого самоврядування; \'}.\ програми природоохоронних заходів місцевого значення; 13)управ-МІІмя комунальним майном; 14) регулювання земельних відносин; І 'І) Інші програми, затверджені відповідною радою згідно з законом. Иодночас розмежування видатків на такі, які беруться і не беруть-І й л< >' ІПрахунку обсягів міжбюджетних трансфертів, не означає ієнування подвійного бюджету місцевих органів влади, а застосовується виключно для обчислення міжбюджетних трансфертів. Під час ви­конання бюджетів усі надходження до загального фонду акумулю­ються на єдиному рахунку відповідного місцевого бюджету та вико­ристовуються на фінансування усіх передбачених видатків, що фінансуються за рахунок коштів загального фонду.

Наприклад, у Кривому Розі в бюджеті міста вперше з'явилася стаття видатків на підтримку малого й середнього підприємництва. На це ви­ділено 100 тис. грн. Ці кошти передбачається вкласти у видання мето­дичного посібника для підприємців міста. Крім того, у бюджеті перед­бачені видатки на впровадження системи рейтингової оцінки роботи служб виконкому міськради з питань виконання узгоджувальних про­цедур для підприємців міста, на фінансування різного роду консультацій, семінарів і лекцій для підприємців, на фінансування програми підтрим­ки приватних підприємців, що відкривають свій бізнес1.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 63) та Бюджетний кодекс України (ст. 71) встановлюють, що місцевий бюджет поділяється на поточний бюджет і бюджет розвитку. Ос­танній є складовою спеціального фонду місцевих бюджетів. Надхо­дження до бюджету розвитку місцевих бюджетів включають:

1) кошти від відчуження майна, яке перебуває у комунальній влас­ності, у тому числі від продажу земельних ділянок несільськогоспо-дарського призначення;

2) надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) гос­подарських товариств, що є у власності відповідної територіальної громади;

3) кошти від повернення позик, які надавалися з відповідного бюджету до набрання чинності Бюджетним кодексом, та проценти, сплачені за користування ними;

4) кошти, які передаються з іншої частини місцевого бюджету за рішенням відповідної ради;

5) запозичення, здійснені у встановленому законом порядку;

6) субвенції з інших бюджетів на виконання інвестиційних про­ектів.

Ресурси, що надійшли до бюджету розвитку місцевих бюджетів, спрямовуються на розбудову місцевої соціальної та виробничої інфраструктури. Зокрема, до витрат бюджету розвитку належать: 1) погашення основної суми боргу; 2) капітальні вкладення; 3) внес- ки місцевих органів влади до статутних фондів суб'єктів підприємницької діяльності

Бизнес. — 2003. — 10 февраля. — № 6 (52). — С. 14.

Однією з особливостей функціонування бюджету розвитку є ви­значення його часових інтервалів, оскільки інвестиційні та інно­ваційні проекти, що лежать в основі планування бюджету розвитку, можуть реалізовуватися у кілька етапів протягом кількох бюджет­них періодів. Це дає можливість органам місцевої влади заощаджу­вати кошти на великі програми або розподіляти витрати на них рівно­мірніше протягом кількох років.

Як зазначалося, одним із джерел формування доходів бюджету розвитку місцевих бюджетів є запозичення. Запозичення до місце­вих бюджетів здійснюються у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, на певну мету і підлягають обов'язковому повер­ненню. Запозичення до відповідних бюджетів можуть бути здійснені лише до бюджету розвитку в межах, встановлених законодавством, і під власну відповідальність органу місцевої влади або місцевого са­моврядування, оскільки держава не несе відповідальності щодо зо­бов'язань за запозиченнями до місцевих бюджетів. Видатки на об­слуговування боргу здійснюються за рахунок коштів загального фонду бюджету.

Для забезпечення стабільності й бездефіцитності місцевих бю­джетів законодавство встановило максимальну межу розміру запо­зичень. Зокрема, видатки на обслуговування боргу місцевих бюджетів не можуть щорічно перевищувати 10% видатків від загального фонду відповідного місцевого бюджету протягом будь-якого бюджетного пе­ріоду, коли планується обслуговування боргу. Якщо у процесі пога­шення основної суми боргу, обумовленої договором між кредитором та позичальником, та платежів з його обслуговування порушено графік погашення з вини позичальника, відповідна рада не має права здійсню­вати нові запозичення протягом 5 наступних років.

Для покриття тимчасових касових розривів, що виникають під час виконання загального фонду місцевого бюджету, Рада міністрів Ав­тономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних рад за рішенням Верховної Ради Автономної Рес­публіки Крим чи відповідної ради можуть отримувати короткотер­мінові позички у фінансово-кредитних установах на строк до трьох місяців, але у межах поточного бюджетного періоду. Порядок отри­мання таких позичок визначає Міністерство фінансів України. При цьому надання позичок з одного бюджету іншому забороняється. Це положення є новацією порівняно зі старим законодавством і повністю відповідає принципам формування бюджетної системи України.