8.3. Формы правления

Форма правления — это способы формирования и организации высших государственных институтов власти, а также распределения полномочий между ними.

Различают две основные формы правления — монархиюиреспублику.

Монархия представляет собой форму правления, при которой глава государства получает власть в порядке наследования престола. Монархия подразделяется на абсолютную и конституционную.

Абсолютная монархия была наиболее распространена в период Средневековья. Для нее характерно соединение законодательной и исполнительной власти в руках одного лица — монарха. В настоящее время данная форма правления сохраняется в Саудовской Аравии, Катаре, Омане.

Конституционная монархия характеризуется ограниченностью власти монарха. Она в свою очередь подразделяется на дуалистическую и парламентскую.

При дуалистической монархии (Иордания, Кувейт, Марокко) возникает и функционирует институт парламента, которому формально принадлежат законодательные полномочия. Однако полномочия парламента ограничиваются правом монарха назначать депутатов парламента, правом роспуска парламента и правом вето. Фактически парламент не играет сколь-нибудь значительную политическую роль в политической системе.

Суть парламентской монархии прекрасно отражается в фразе «король царствует, но не правит». Наиболее влиятельным институтом, значительно ограничивающим власть монарха, является парламент. Его нижняя палата формируется в процессе всеобщих выборов. Именно парламент формирует правительство, которое фактически несет политическую ответственность перед законодательным органом власти. Монарх выполняет представительные и церемониальные функции, он является скорее историческим и политическим символом, нежели политическим институтом.

Республика представляет собой форму правления, характеризующуюся избранием высших органов власти или их формированием представительными институтами.

Большинство республик подразделяется на президентские и парламентские.

В президентской республикедолжности главы государства и главы правительства объединены. Глава государства избирается всеобщим голосованием и формирует правительство, которое несет перед ним политическую ответственность.

В парламентской республикеправительство формируется парламентом, а глава государства (если эта должность существует) избирается парламентом. Премьер-министром (главой правительства), как правило, становится лидер партии, набравшей большинство голосов на выборах в парламент.

А. Лейпхарт формулирует три основных различия между президентской и парламентской республикой:

• в парламентской республике глава правительства зависит от парламентского доверия, а в президентской республике, в которой глава правительства (которым является президент) всенародно избирается, глава исполнительной власти не может быть смещен с поста парламентским голосованием (за исключением импичмента);

• в парламентской республике премьер-министр избирается парламентом, в результате многочисленных внутрипарламентских торгов и переговоров, а в президентской республике — всенародным голосованием;

• в парламентской республике исполнительная власть носит коллективный и коллегиальный характер и зависит от законодательной, в то время как в президентской — персонифицированный и единоличный характер.

В политической науке не утихают споры о достоинствах и недостатках президентской и парламентской республик. Основные аргументы участников дискуссии приведены в табл.8.2.

Таблица 8.2

Достоинства и недостатки президентской и парламентской республики

Форма правления	Достоинства	Недостатки
Президентская	1. Подотчетность. Глава исполнительной власти несет всю ответственность за деятельность правительства в течение всего срока. 2. Идентифицируемость. Возможность избирателя еще до окончания избирательной кампании предвидеть состав правительства и прогнозировать его деятельность. 3. Взаимные сдержки. Глава исполнительной власти обладает правом вето, а законодательная власть правом преодоления вето 2/3 голосов обеих палат, а также правом импичмента президента. Однако президент не может распустить нижнюю палату парламента, а парламент не может отправить в отставку правительство.	1. Отсутствие гибкости. Президент может лишиться поддержки народа или иметь стойкую оппозицию в лице парламентского большинства. Следовательно, он может не иметь возможности осуществления своих программ. 2. Процедурная сложность объявления импичмента. 3. Неразрешимость глубоких кризисов(президент не может распустить парламент, а парламент фактически не может отстранить президента). 4. Мажоритарные тенденции, т. е. диспропорциональность представительства взглядов избирателей относительно состава исполнительной власти. Представительство политических меньшинств в президентских кабинетах имеет символический характер. 5. Двойная демократическая легитимность. Соперничество претензий на демократическую легитимность законодательной и исполнительной властей. У президента нет стимулов принимать мнение парламентского большинства, а следовательно, возрастает вероятность возникновения политического кризиса. 6. Сложности образования политических коалиций. 7. Падение демократиипри президентской форме правлениячаще, чем при парламентской форме (50% против 43,8%) 8. Институциональные проблемы сказываются и на экономическом развитии. Пример: Аргентина конца 20-х гг. и сегодня — страны Третьего мира.
Парламентская	1. Высокая степень представительностиправительства.Поскольку правительство формируется парламентом, в нем представлены различные политические силы. 2. Парламентская ответственность.Политическая ответственность исполнительной власти перед законодательной. 3. Устойчивость демократии. В период с 1973 по 1989 гг. демократиями оставались 17 из 24 парламентских республик (61%) и только 5 из 25 президентских (20%). Иными словами, уровень выживаемости демократии при парламентской форме правления втрое выше, чем при президентской форме. В период с 1979 по 1989 гг. в мире были 43 консолидированные демократии. Из них 34 были парламентскими республиками, 2 — полупрезидентские и 5 — президентские. 4. Политическая стабильность. До 1985 г. из более 40 режимов, установленных в странах Третьего мира на основе парламентаризма, только 13 разрушенно в результате переворотов или революций.	1. Частая смена правительства. Ослабление подотчетности правительства, особенно в тех случаях, когда оно меняется незадолго до выборов. 2. Более низкий уровень идентифицируемости по сравнению с президентскими республиками. (Исключение составляют: Швеция, Норвегия, Ирландия, Канада) 3. Механизм взаимных сдержек значительно ослаблен. 4. Уменьшение прочности традиционных партий и фракционной дисциплины. Ослабление фракционной дисциплины.

Чертами президентской и парламентской республики обладает смешенная форма — полупрезидентская республика, сформировавшаяся во Франции. Президент, избираемый всенародно и являющийся главой государства, назначает премьер-министром лидера самой большой парламентской фракции. В отличии от президентской республики, глава государства обладает правом роспуска нижней палаты парламента. В истории Франции существовали периоды, когда лидерство осуществлялось сильным президентом и, когда наибольшим политическим весом обладал, назначенный главой государства, премьер-министр.

М. Шугарт и Дж. Кэри предлагают типологизировать формы правления (демократически режимы, в их терминологии) по объемам президентских полномочий и степени раздельности источников поддержки. Первый критерий выражается в степени власти президента над кабинетом, второй (реальное выживание ассамблеи и кабинета) — в степени раздельности источников легитимности законодательной и исполнительной власти.

Рис. 8.5. Двухмерная типология демократического режима

Источник: Шугарт М. С., Кэри Дж. М.Президентские системы // Сравнительная политология. Хрестоматия. М., 1999. С. 208.

Главный признак президентско-парламентского режима — главенство президента при зависимости кабинета от доверия парламента (Франция).

Главный признак премьерско-президентского режима — ведущая роль премьера при наличии президента, наделенного существенными полномочиями (Франция).

Главный признак парламентского режима — зависимость кабинета от парламента (Германия).

Главный признак ассамблейного режима — независимость исполнительной власти от парламента, следовательно, источники выживания властей максимально раздельны (Швейцария);

Главный признак президентского режима — осуществление верховной исполнительной власти президентом (США).

А. Лейпхарт полагает, что между двумя крайними формами республиканского правления (парламентской и президентской) могут располагаться еще шесть гибридных форм правления. Последние пока еще не существуют в реальном мире, но их возникновение в политической практике различных стран нельзя исключать. Свои выводы Лейпхарт представил в виде таблицы (табл. 8.3).

Таблица 8.3

Типология парламентской, президентской и гибридной форм правления в тридцати шести демократиях, 1945–1996 по А. Лейпхарту

	Коллегиальная исполнительная власть		Персональная исполнительная власть
	Зависит от парламентского доверия	Не зависит от парламентского доверия	Зависит от парламентского доверия	Не зависит от парламентского доверия
Исполнительная власть формируется парламентом	Парламентская	Гибрид I	Гибрид II	Гибрид III
	Австралия Австрия Багамы Барбадос Бельгия Ботсвана Канада Дания Финляндия Франция (1986–88, 1993–95) Германия Греция Исландия Индия Ирландия Израиль (1949-96) Италия Ямайка Япония Люксембург Мальта Маврития Нидерланды Новая Зеландия Норвегия Папуа Новая Гвинея Португалия Испания Швеция Тринидад Великобритания
Исполнительная власть формируется голосованием	Гибрид IV	Гибрид V	Гибрид VI	Президентская
				Колумбия Коста Рика Франция (1958–86, 1988–93, 1995–97) Израиль (1996) Венесуэла Полупрезидент-ская форма правления

Источник: Lijphart A. Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries. New Haven; London, 1999. P. 119.

Исследование форм правления может быть также связано с более детальным изучением соотношения прав и полномочий как парламента, так и президента и правительства, а также проблемы совместного/раздельного выживания правительства и парламента. На рис. 8.6 представлено положение 21 государства в соответствии с двумя признаками: властью президента над правительством и раздельным выживанием парламента и правительства.

Рис. 8.6. Сравнительная характеристика форм правления 21 государства

Власть президента над правительством

0 — Назначение и роспуск правительства только парламентом.

0,5 — Президент выдвигает кандидатуру премьер-министра, но парламент может предложить альтернативную; парламент может быть распущен.

1 — Президент выдвигает кандидатуру премьер-министра, который формирует правительство; парламент может быть распущен.

1,5 — Президент формирует правительство; парламент может быть распущен.

2 — Президент формирует правительство, но имеет ограниченное право роспуска.

3 — Президент назначает премьер-министра с согласия парламента и может свободно отправлять членов правительства в отставку.

3,5 — Президент формирует все правительство с согласия парламента и может свободно отправлять его в отставку.

4 — Президент свободно назначает и отправляет в отставку членов правительства.

Раздельное выживание правительства и парламента

0 — Президент может распустить парламент в любое время; неограниченный контроль парламента.

0,5 — Право роспуска президентом парламента ограничено во времени; неограниченный контроль.

1 — Президент может распустить парламент в ответ на действия парламента.

1,5 — Право роспуска парламента президентом ограничено как временем, так и ответными действиями парламента; неограниченный контроль парламента.

2 — Президент не может распустить парламент без последующих собственных перевыборов; неограниченный контроль парламента.

3 — Ограниченный контроль парламента; нет права роспуска.

4 — Нет права контроля; нет права роспуска.

Источник: The Politics of The New Europe: Atlantic to Urals. London; New York: Longman. 1997. P. 241.