государство, а регистры городских территорий являются органами муниципальной администрации. С переходом в ближайшем будущем к общенациональной электронно-информационной системе эти разли- чия исчезнут.

ÂИталии кадастр схож с системами, распространенными в Центральной Европе. Связь кадастра регистра участков с данными о владельцах (Поземельным регистром) возможна только с использованием имен владельцев. Объединение этих двух регистров на базе автоматизированного банка данных потребует и изменений в регистрационной системе. Одна из существенных особенностей итальянского кадастра заключается в ведущемся систематически с 1939 г. регистре зданий.

ÂИ т а л и и предварительные исследования по вопросу «механизации» земельного кадастра были начаты в 1951 г. С 1961 г. Министерство финансов стало использовать механографический метод перезаписи актов в отдельных провинциях. В последующие годы был создан механографический центр Управления государственных монополий. В 1968 г. был учрежден электронно-вычислительный центр Управления кадастра, а затем начались широкомасштабные работы по переводу практического кадастра на новые методы. Данные и акты кадастра (перечень участков, приходно-расходный реестр, перечень владельцев) вводят в память единого компьютера, находящегося в Риме и имеющего выход к 138 терминалам на местах. Для последующего обновления актов периферийные управления составляют соответствующие модели, в которых фиксируют изменения в недвижимости. Модели необходимы также для составления новых перечней. Периодически информация от терминалов местных управлений передается в электронный центр кадастра в Риме. Получив сведения, обработчик обеспечивает пе- чатанье новых перечней, отправляемых в периферийные управления (налоговые инспекции). Поэтому перечни обновляют посредством их замены. Планируется децентрализация электронного оборудования и размещение его в местных органах, с тем чтобы печатать акты непосредственно на местах. В базе данных электронного центра кадастра содержатся данные регистрации, т. е. имена владельцев, сведения о вступлении во владение, размеры площадей, характеристики качества, классы и уровни доходов, но не содержится графической информации, т. е. кадастровой карты. С начала 1980 г. администрация кадастра интенсивно переводит кадастровую карту в цифровую форму.

12.3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ КАДАСТРОВЫХ СИСТЕМ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

Правовые системы Англии, Франции, Германии, Швеции, США и других стран формировали и отрабатывали несколько веков, в течение которых жизнь отторгала многочисленные правовые механизмы регулирования земельных отношений в ходе их естественной эволюции при переходе от одной общественно-экономической формации к другой.

533

Âрезультате в зарубежных странах в течение длительного времени накапливался опыт правового регулирования ведения земельного кадастра и кадастра недвижимости. Их анализ позволяет сделать вывод о существенных различиях в понятиях кадастров, их организационных структурах, содержании и способах ведения. Это обусловлено двумя причинами: первая — исторические, геополитические и экономические особенности управления земельными ресурсами этих государств; вторая — особенности их национальных правовых систем.

Âодних странах кадастр служит только фискальным целям и вклю- чает такие характеристики недвижимости, которые могут влиять на размеры налогообложения. Поэтому его называют фискальной налоговой кадастровой системой.

Âдругих странах основное назначение кадастра — защита прав на землю через различные системы регистрации (регистрация прав собственности либо регистрация документов о передаче прав, называемая иначе «регистрацией сделок»), где фиксируют информацию о правах на недвижимость, о передаче прав, об ограничениях, обременениях и владельцах недвижимости. Это называют юридической (правовой) кадастровой системой.

Соотношения между этими кадастровыми системами в различных странах со временем меняются. Они либо разделяются, либо, наоборот, пересекаются, либо объединяются в единую систему многоцелевого кадастра.

Информационные системы, содержащие сведения о правах на недвижимое имущество, имеющие привязку к конкретным земельным участкам и обеспечивающие регистрацию этих прав, известны в мире как правовой или юридический кадастр. Обычно юридический кадастр состоит из двух частей:

сведений о каждом собственнике, составе и виде прав, которыми этот собственник обладает;

детальное описание участка, включающее, как правило, его план и результаты измерений.

Âрамках юридического кадастра:

официально признают право на земельные участки и прочую недвижимость, что особенно важно для стран, переживающих период перехода к рыночной экономике, в частности в России, где большое количество земельных участков передают в собственность лицам, которым эти уча- стки были предоставлены ранее на правах владения или пользования;

устанавливают границы земельных участков, предусматривая физи- ческое обозначение границ земельных наделов в натуре, что имеет большое значение для нашей страны, осуществляющей приватизацию земель в больших масштабах;

проводят кадастровую съемку земель, включающую измерения на местности и составление кадастровых карт;

описывают земельные участки и прочую недвижимость с занесением соответствующей информации в официальные реестры, представляющие собой систему учетных или регистрационных записей.

534

Мировой опыт показывает, что функциональное соединение юридического кадастра с системой регистрации предоставляет процессу регистрации существенные преимущества, в том числе:

определенность права собственности. Это особенно важно для России, где права собственности на земельные участки после векового перерыва предоставляют в процессе их приватизации. Юридический кадастр позволяет соединить данные о земельном участке и прочей связанной с ним недвижимости с официальным признанием права собственности на них;

обеспечение гарантий прав собственности на землю и прочую недвижимость. В тех случаях, когда юридический кадастр и регистрация находятся в ведении государства, они являются гарантом неоспоримости зарегистрированных прав;

уменьшение числа земельных споров. Споры по поводу земельных участков и их границ могут приводить к дорогостоящим судебным тяжбам. Разрешение этих споров в административном порядке на основе информации, содержащейся в юридическом кадастре, позволяет сэкономить значительные силы и средства лиц, вовлеченных в конфликт;

улучшение условий совершения передачи прав на недвижимое имущество. При этом устраняются издержки, связанные с отсрочкой в оформлении прав при проведении сделок с недвижимостью, вызванной необходимостью регистрационным службам обращаться в юридический кадастр для проверки информации при их раздельном ведении, что стимулирует проведение операций на земельном рынке;

обеспечение гарантий возврата ссуд, выдаваемых под залог недвижимого имущества. Взаимосвязь двух систем позволяет четко определить, какой недвижимостью владеет залогодатель, на каких основаниях, имеются ли какие-либо ограничения и обременения имущества, включая и залоги, которые были оформлены ранее и зарегистрированы;

контроль за рынком недвижимости. Информация, содержащаяся в юридическом кадастре и регистрационных записях, дает возможность контролировать рынок недвижимости и в случае необходимости влиять на операции, осуществляемые на рынке;

поддержка земельной реформы. Информация о земельных участках и их собственниках может оказаться полезной при перераспределении земель, их консолидации и при проведении других мероприятий в рамках осуществления земельной реформы;

управление государственными землями. Это очень важно для России, где по законодательству государство является собственником значительных по площади земельных угодий. Ведение юридического кадастра, и в частности ведение обновляемых кадастровых карт, поможет в управлении государственными землями, обеспечит учет лиц, получивших эти земли в аренду, и повысит эффективность сбора арендной платы, поскольку право аренды подлежит обязательной регистрации;

535

поддержка системы налогообложения земель и прочей недвижимости. Для успешного функционирования налоговых систем особо важное значение имеют сведения о земельных участках и прочей недвижимости, подлежащих налогообложению, а также информация о том, кто является собственником и плательщиком налога;

совершенствование территориального планирования. Опыт зарубежных стран показывает, что причиной неудач в реализации программ территориального развития часто является отсутствие данных о существующих правах на земельные участки, затронутые этими программами.

Официальное признание прав на землю и прочую недвижимость имеет особое значение при первичном определении прав, а остальные процессы важны как в самом начале создания системы регистрации, так и на последующих стадиях ведения этой системы.

Опыт зарубежных стран показывает, что реализация возможностей, предоставляемых юридическим кадастром, а также успех функционирования правового кадастра и системы регистрации прав на недвижимость в значительной мере определяется наличием эффективной нормативной и правовой базы.

Информационную систему, служащую основой для исчисления налога на земельные участки, в мировой практике называют фискальным или налоговым кадастром. Функции налоговых кадастров, возникших в далеком прошлом, во многих странах вышли за рамки фискальных и служат источником необходимых данных для инвестиционных проектов и программ, нацеленных на территориальное развитие регионов; обеспечивают контроль и регулирование рынка земель и прочей недвижимости; оказывают поддержку органам, занимающимся вопросами оптимизации использования земельных ресурсов; предоставляют кадастровую информацию разным ведомствам, имеющим дело с земельными ресурсами.

Первостепенная задача фискального кадастра состоит в выявлении и обозначении (идентифицировании) каждой единицы недвижимости, представляющей собой объект налогообложения. Такой единицей может быть земельный участок, земля с жилым домом или другими постройками, часть дома, например квартира, т. е. все то, на что может быть начислен налог на недвижимость. Для обозначения такой единицы в зарубежных фискальных кадастрах чаще всего используют термин «парцелла». Каждый объект относят к тому или иному таксону классификации, разрабатываемой специально для целей налогообложения. Затем рассчитывают оценочную рыночную стоимость каждого из них, которая служит основой для исчисления соответствующего налога, а также определяют лиц, ответственных за уплату налога на имущество. Ими чаще всего, но не всегда, являются собственники. Налоговое законодательство некоторых стран возлагает обязанность выплачивать этот налог на лица, фактически пользующиеся недвижимостью или арендующие ее. Это особенно важно для стран, в которых система регистрации прав на землю и прочую недвижимость не отработана должным

536

образом, а также для стран, в которых земля может быть арендована у государства, являющегося ее собственником, как, например, в некоторых районах Австралии (штат Новый Южный Уэльс).

Однако в большинстве развитых стран бремя уплаты налога на землю и прочую недвижимость возложено в основном на собственников. В связи с этим важное значение приобретает связь фискального кадастра с системой регистрации прав на недвижимость и юридическим кадастром, если таковой имеется, которые содержат информацию о том, кому именно каждый конкретный участок земли или объект недвижимости принадлежит и где именно этот собственник проживает.

Для осуществления своей прямой функции фискальный кадастр должен содержать разностороннюю информацию как о самом объекте, так и о внешних факторах, влияющих на стоимость недвижимости. Данные о собственно участке включают топографические условия, тип или вид почв или грунтов, состояние и название возведенных на земельном участке построек и множество других сведений. К внешним факторам относят месторасположение участка, транспортную доступность, наличие и качество сети услуг и т. п. На основе содержащейся в фискальном кадастре информации и специальных методов оценивают стоимость единиц недвижимого имущества.

Являясь инструментом налогообложения недвижимости, фискальный кадастр может служить информационной базой для исчисления ряда других налогов. Так, в Дании действует совокупный имущественный налог («налог на богатство»), начисляемый на стоимость всего имущества физического лица, включая стоимость недвижимого и определенного вида движимого имущества (предметов длительного пользования, ценных бумаг, депозитов в банках). Налог взимают в тех случаях, когда общая стоимость оцениваемого имущества превышает определенный размер.

Содержащаяся в фискальном кадастре информация имеет также большое значение при определении суммы компенсации при отчуждении недвижимого имущества для общественных нужд.

Ведение фискального кадастра предусматривает выполнение ряда операций, по каждой из которых проводят:

выявление и картографирование всех земельных участков и находящихся на этих участках объектов прочей недвижимости, подлежащих налогообложению. Особое значение имеют составление и ведение актуальной постоянно обновляемой карты, на которой представлены все имеющиеся единицы недвижимости, идентифицируемые уникальными номерами, к которым привязывают всю информацию, характеризующую эти объекты. Наличие таких карт служит гарантией того, что все облагаемые налогом земельные участки и единицы прочей недвижимости выявлены и ни на один из них не начислен налог дважды. Содержащиеся на карте данные, такие как месторасположение участка, его размер, конфигурация, могут быть использованы при определении оценочной стоимости;

отнесение каждой единицы недвижимого имущества к определенному таксону классификации, разрабатываемой с учетом таких характе-

537

ристик, как вид использования, размер, тип здания, его состояние и т. п.;

сбор и обработку данных о рынке недвижимости, в том числе сведений о ценах продаж тех или иных видов недвижимости, размерах арендной платы, стоимости содержания зданий и других характеристик с отметкой о времени;

определение стоимости каждого участка и объекта прочей недвижимости;

выявление лица или лиц, которые несут ответственность за уплату налога на недвижимость. Важное значение имеет также определение юридического собственника имущества, если обязанность выплачивать налог возложена не на него, на случай принудительной продажи недвижимости из-за неуплаты налога;

подготовку списков плательщиков налога; выписку счетов и уведомление конкретных налогоплательщиков о

размере оценочной стоимости их недвижимого имущества и налогов; сбор налога в том случае, если законодательством страны эта функ-

ция возложена на службу фискального кадастра, а не на специальный налоговый орган;

работу с жалобами по поводу несогласия отдельных налогоплательщиков с установленным размером оценочной стоимости имущества.

Информация, необходимая для формирования базы данных фискального кадастра, может быть получена разными способами, в том числе и прямым обследованием земельных участков и прочей находящейся на ней недвижимости, а также косвенным образом — из других ведомств и служб.

Таким образом, юридический и фискальный кадастры представляют собой формы земельных информационных систем с привязкой данных к конкретным земельным участкам. Состав информации, накапливаемой в этих кадастрах, в значительной степени совпадает. Для ведения обоих кадастров требуется выявление земельных участков и присвоение им уникальных идентификационных номеров; определение собственников земельных участков или арендаторов, если земля арендована у государства или муниципалитета; проведение земельной съемки и установление на основе ее результатов границ единиц недвижимости; составление карт и планов участков, отработка процедуры обжалования и т. п.

Кроме того, раздельное ведение юридического и фискального кадастров обусловливает дублирование значительного числа операций и содержания их баз данных, что приводит к излишне высоким затратам труда и финансовых средств.

В странах, где кадастровая история насчитывает не одно десятилетие и где исторически сложилось раздельное ведение фискального кадастра и системы регистрации прав, в том числе на основе юридического кадастра, в последние годы наблюдается тенденция к функциональному сближению этих систем, аргументом в пользу которого является значительная экономия трудовых и финансовых ресурсов за счет устра-

538

нения дублирования в сборе, обработке и хранении сходной информации.

В ряде стран кадастр недвижимости ведут как единую многоцелевую систему, позволяющую обеспечить необходимой информацией комплекс управленческих задач: планирование земель, их перераспределение, контроль за их использованием и охраной, землеустройство, разрешение земельных споров, налогообложение, защиту прав на землю и т. п. В этих странах кадастр стал выполнять двойную роль: фискальную и юридическую. Документация современных кадастров обычно включает: идентификацию участка; адрес; имя и адрес владельца; описание землевладения (площадь, качество, количество); описание зданий (возраст, площадь, материалы, оборудование); рыночную информацию о продажной цене или арендной плате, оценку, информацию о налогах. Это характерно для Дании, а также в определенной степени для Германии, Швеции и Норвегии, где единый национальный кадастр включает всю информацию о земельных участках и иных объектах недвижимости и служит как фискальным, так и юридическим целям.

Задача современного кадастра зарубежных стран — сбор подробной информации на уровне индивидуальных наделов, которые, в свою оче- редь, являются основными объектами кадастра. Это дает преимущества при решении управления активами и передачи прав собственности.

Использование многоцелевой кадастровой системы позволяет решать проблемы в различных сферах общественной и экономической жизни: регистрация недвижимости; обеспечение кредиторов; анализ демографической ситуации; управление развитием, совершение сделок с недвижимостью, анализ земельного рынка; налогообложение земли и недвижимости; контроль за использованием земельных ресурсов; тер- риториально-пространственное планирование и информирование общественности, рациональное использование и охрана земель.

Обычно отмечают следующие преимущества таких многоцелевых кадастровых систем:

существенное удобство и надежность регистрации всех операций, касающихся земли, проведения всевозможных сделок и передачи прав; обеспечение гарантий и защиты прав землевладельцев и других лиц, имеющих юридические отношения с землей. Это особенно стимулирует рынок земли и иной недвижимости, рост капиталовложений в территории, связанные с долгосрочными кредитами под обеспечение землей и другой недвижимостью. Как правило, при оформлении кредитов и закладных на недвижимость банки требуют информацию о муниципаль-

ных планах и подтверждения титулов владения; существенное уменьшение числа земельных споров и обращений в

суды по этому поводу, что улучшает социальный климат, способствует уменьшению числа судебных дел и связанных с этим затрат;

обеспечение средств для систематической оценки и налогообложения земли и другой недвижимости. Проблема социально справедливого экономически эффективного налогообложения стоит перед многи-

539

ми странами, и кадастровая система во многом облегчает ее решение.

Все вышеперечисленное относится к основным, первичным целям кадастровой системы. Однако многоцелевой кадастр может играть важную роль во многих других областях. Так, многоцелевая информационная система кадастрового типа обеспечивает необходимой информацией при решении следующих задач:

при осуществлении мероприятий по реализации земельной реформы. Во многих странах было установлено, что до тех пор, пока нет надежной информации о земле и землепользователях, реформа трудноосуществима и неэффективна;

при контроле за изменениями вида землепользования. Посредством такого контроля могут быть предупреждены нежелательные по экономическим, культурно-историческим, социальным или экономическим соображениям сделки, ведущие, например, к чрезмерному дроблению участков, уменьшению жилищного фонда, изъятию сельскохозяйственных земель, скупке земли иностранцами и т. д.;

при общественном контроле, самоуправлении и планировании всех видов.

Многоцелевая кадастровая система также полезна для целей административного управления. Систематическое ведение информации о земле и землевладельцах, кадастровых картах участков недвижимости, регистрации состава недвижимости обеспечивает базисную информацию для формирования административных целей.

Участки земли и строения, образующие в совокупности фонд недвижимой собственности любой страны, составляют большую часть общенационального достояния. С ними связаны значительные налоговые поступления. Таким образом, все данные, относящиеся к земельным участкам, зданиям, людям, предприятиям, владениям, налогам и другим характеристикам земельно-имущественного комплекса, необходимо связать в единую информационную систему. Такая система должна иметь один или несколько идентификационно-индексных ключей, чтобы собирать разрозненные сведения в общепринятые информационные единицы. Один из таких ключей — номер кодирования участков землевладения, традиционно регистрируемый в кадастре. Другая важная причина для того, чтобы сделать кадастровую единицу основой общей информационной системы, заключается в том, что все изменения границ отдельных участков, их состава и владельца отмечают в регистрах и на кадастровых картах. Без этого кадастр быстро теряет все свое значе- ние. Постоянная поддержка и обновление данных — необходимое требование для интегрированных информационных систем.

Все преимущества многоцелевого кадастра становятся действительностью при реализации его с помощью средств электронной обработки данных. Сам по себе кадастр содержит только часть необходимых данных, но с помощью электронных средств автоматизации он может быть использован для объединения разрозненных данных в необходимой форме. Большинство же самих данных может содержаться в других ре-

540

гистрах. Кадастр как таковой может содержать сведения о людях, живущих на территории, о зданиях и сооружениях, о цене земельных участков и недвижимости. В свою очередь, эти сведения могут содержаться в регистре граждан, строений, оценочных ведомостях и т. д., причем такие регистры могут поддерживать различные государственные службы.

Контрольные вопросы и задания

1.С чем было связано появление кадастра в зарубежных странах?

2.Приведите классификацию кадастровых систем различных типов.

3.Перечислите схожие черты западноевропейских кадастровых систем.

4.Какие схемы взаимодействия системы кадастра и регистрации существуют в зарубежных странах?

5.Перечислите особенности системы регистрации земель в Германии.

6.Чем характерна система регистрации Торренса?

7.Назовите отличия ведения кадастра во Франции от других западноевропейских стран.

8.Какие направления развития кадастровых систем зарубежных стран вы знаете?

541