До 1990 г. ведение ГЗК осуществляла землеустроительная служба системы Министерства сельского хозяйства СССР. В городах, районах, республиках и СССР создавали соответствующие землеустроительные службы, которые осуществляли ведение ГЗК. Земельный кадастр того времени включал данные регистрации землепользований, учета коли- чества и качества земель (п. 1, 2 Положения о порядке ведения государственного земельного кадастра, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 10 июня 1977 г. ¹ 501 «О порядке ведения государственного земельного кадастра»).

Для характеристики объекта учета использовался термин землепользование. Землепользование рассматривали в качестве основной регистрационной единицы и обычно определяли как земельный участок (часть земной поверхности), имеющий закрепленные в натуре (на местности) границы и принадлежащий конкретному юридическому лицу или гражданину на законных основаниях, будучи предоставлен в пользование по решению компетентного государственного органа.

Регистрацию проводили в государственных земельно-кадастровых книгах районов (городов) (раздел I) и называли государственной регистрацией землепользований. Выполняли ее должностные лица районной землеустроительной службы, несшие персональную ответственность за достоверность регистрируемых сведений о землепользовании. Термин «землепользование» применительно к земельному участку, предоставленному для соответствующих нужд, был производным от единственно возможного (до начала земельной реформы 90-х гг.) права реализации земельной правоспособности как граждан, так и юридических лиц — права пользования.

Если участок предоставляли на определенный период (в срочное, долгосрочное или краткосрочное пользование), то заключали договор. Срочное пользование на землях запаса оформляли удостоверением.

Коренные преобразования в стране изменили этот земельный правопорядок, что потребовало, в свою очередь, реформирование системы государственного учета земель, регистрации земельных участков и прав на них.

4.3. РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Ликвидация монопольного права собственности государства на землю и, как следствие, расширение земельных прав граждан и юридических лиц потребовало пересмотра как процессуальных основ учета и регистрации земельных участков в системе ГЗК, так и содержания регистрационных документов.

До принятия Федерального закона «О государственном земельном кадастре» в 1998 г. земельный кадастр в Российской Федерации состоял из следующих составных частей: регистрация землевладений, землепользований и участков собственности; количественный и качественный учет земельного фонда; бонитировка почв и экономическая оценка земель.

166

ГЗК на этом этапе включал в себя сведения и документы о правовом режиме земель, их распределении по собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам, категориям земель, о ка- чественной характеристике и народно-хозяйственной ценности земель (ст. 110 ЗК РСФСР от 25 апреля 1991 г.).

Регистрация землевладений и землепользований — это запись в документы установленного образца сведений о земельных участках, позволяющих однозначно закрепить их правовое положение, качественные, количественные, ценностные характеристики, географические параметры.

Количественный и качественный учет земельного фонда представлял собой государственное мероприятие по получению, систематизации, накоплению и обновлению сведений о количестве, хозяйственном использовании, состоянии и качестве земельных ресурсов, необходимых для решения управленческих задач

Бонитировка почв — это сравнительная оценка естественного плодородия почв, их группировка по природным диагностическим свойствам, влияющим на урожайность сельскохозяйственных культур, при сопоставимых уровнях агротехники и интенсивности земледелия.

Экономическая оценка земель характеризует производительную способность земли как средства производства с помощью системы натуральных и стоимостных оценочных показателей.

Нормативно-правовая база ГЗК на федеральном уровне была представлена Земельным кодексом Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, федеральными законами, в том числе «О государственном земельном кадастре» (2000 г.), «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, которые обеспечивали главным образом регистрационную часть ГЗК. В частности, Федеральный закон от 2 января 2000 г. ¹ 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» (далее — ФЗ-28) определял ГЗК как единую государственную систему признания и удостоверения государством факта возникновения, существования или прекращения существования объектов кадастрового уче- та. Все остальные подсистемы ГЗК остались неурегулированными, что негативно сказалось на практике ведения кадастра.

Цель создания и ведения ГЗК в соответствии со ст. 4 ФЗ-28 — информационное обеспечение:

государственного и муниципального управления земельными ресурсами;

государственного контроля за использованием и охраной земель; мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодоро-

дия земель; государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сде-

лок с ним; землеустройства;

экономической оценки земель и учета стоимости земли в составе природных ресурсов;

167

установления обоснованной платы за землю; иной платой, связанной с владением, пользованием и распоряжени-

ем земельными участками деятельности.

Однако в соответствии с нормативными документами назначение ГЗК было сведено только к обеспечению юридически значимыми сведениями об объектах недвижимого имущества (земельных участках) процесса государственной регистрации прав имущественного оборота земельных участков. Наиболее важными в ГЗК стали сведения о правовом положении и границах земельных участков.

ГЗК в Российской Федерации содержал систему документированных сведений:

о местоположении и границах земельных участков; целевом назначении и правовом положении земель; экономической характеристике земель;

объектах недвижимости, прочно связанных с земельными участками.

В содержание ГЗК в соответствии с ФЗ-28 было включено получе- ние достоверных сведений (о земельных участках и территориальных зонах) в результате кадастрового учета земельных участков. Все прочие действия (ведение основного и текущего учета земель, составление баланса земель, бонитировка почв и экономическая оценка земель, государственное управление земельными ресурсами и др.) отнесены к ведению земельной информационной системы.

Порядок ведения ГЗК и регламентация всех процедур государственного кадастрового учета земель позволяли обеспечить процессуальную определенность и единообразие технологии на всех территориальных уровнях. Однако неурегулированным остался количественный и каче- ственный учет земель, обеспечивающий фискальную функцию ГЗК.

Изменилось с принятием ФЗ-28 и содержание учета земель.

Если до 2000 г. учет земель представлял собой установление количе- ства и качества земель путем подсчета площадей видов и подвидов земельных угодий, категорий земель на уровнях землевладение — землепользование — административный район (город) — субъект Российской Федерации — Российская Федерация, то с принятием ФЗ-28 учет земельных участков представляет собой процесс регистрации земельных участков и территориальных зон с внесением записей в Единый государственный реестр земель (ЕГРЗ).

Государственный кадастровый учет земель осуществляли федеральные государственные учреждения «Земельная кадастровая палата» и их филиалы. Количество и качество земель учитывали комитеты по земельным ресурсам и землеустройству субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (позднее территориальные органы Роснедвижимости), другие землеустроительные организации. Но они не были закреплены нормативными документами и не были обеспечены необходимыми федеральными финансовыми ресурсами (финансирование осуществляли за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов).

168

Среди характеристик объектов ГЗК основными являются сведения правового характера, которые формируют и оформляют в процессе регистрации объектов земельных прав.

Особенность земельной регистрации — придание официального государственного статуса всему кадастровому процессу, а также полученным в ходе его проведения сведениям о земельном участке. Земельная регистрация предшествует юридической регистрации имущественных прав, предусмотренной Федеральным законом от 21 июля 1997 г. ¹ 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее — ФЗ-122).

До принятия ФЗ-122 регистрационную запись вносили в Поземельную книгу специально уполномоченное должностное лицо — регистратор районной (городской) землеустроительной службы, после — учреждения юстиции по регистрации прав (регистрационные палаты).

До 2008 г. земельная регистрация была включена в Государственную регистрацию прав на недвижимое имущество в целом, осуществляемую органами юстиции по регистрации прав.

Порядок регистрации прав на земельные участки в соответствии с ФЗ-122 действует с февраля 1998 г. При этом права на землю, возникшие ранее, признавали юридически действительными, как и все документы, по которым проводили и которыми удостоверяли и подтверждали регистрацию.

Формирование новой системы государственной регистрации имущественных прав не повлияло на основные задачи государственной земельной регистрации, состоящие в закреплении и хранении сведений об объекте учета ГЗК — земельном участке. Земельной регистрацией подтверждали законность не только пользования землей, но и правомерность образования конкретного землепользования, землевладения, объекта земельной собственности, закрепляли границы распространения земельных и других имущественных прав, неразрывно связанных с землей.

Таким образом, в стране законодательно были оформлены система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок

ñним, а также система ГКН.

ÂРоссийской Федерации до 1 марта 2008 г. вели три реестра земель, в которых отражали сведения о субъекте и объекте прав на объекты недвижимого имущества (индивидуальные номера и описание объекта и субъекта прав), включая земельные участки (рис. 4.1).

Рис. 4.1. Взаимосвязь реестров, содержащих сведения об объекте недвижимого имущества

169

ЕГРЗ вел территориальный орган Федерального агентства кадастра объектов недвижимости. Данный реестр был предназначен для учета сведений о земельных участках. В настоящее время сведения об объектах недвижимости ведут в электронном виде с использованием программы АИС ГКН.

Единый государственный реестр прав (ЕГРП) до 1 марта 2008 г. вел территориальный орган юстиции (регистрационная палата). Данный реестр был предназначен для регистрации прав на объекты недвижимости и сделок с ними. В ЕГРП отражали сведения об объекте, субъекте права и вид права.

Единый государственный реестр налогоплательщиков (ЕГРН) вел территориальный орган налоговой службы. В ЕГРН отражали сведения о субъекте прав, включая его индивидуальный номер.

Сведения об объекте права в ЕГРП вносили на основе данных ЕГРЗ, а сведения о субъекте права — на основе сведений ЕГРН.

Отнесение земли к имуществу и распространение на все действия с землей имущественных отношений, регулируемых Гражданским кодексом Российской Федерации, предполагало регистрацию также всего недвижимого имущества, неразрывно связанного с землей (леса, многолетние насаждения, сооружения, строения и их обособленные части), принадлежащего субъекту — носителю земельных прав. Относительно новым с 2000 г. в земельной регистрации стала регистрация объектов ограничительных (обременительных) правоотношений, их местоположения, границ, принадлежности, срока действия.

Права на землю оформляют двумя путями:

установление правопользования — ранее участок уже предоставляли землепользователю горисполком, райсовет или земельный комитет;

предоставление правопользования — предоставление новых земельных участков под размещение новых объектов.

Порядок ведения ГЗК на основе технологии государственного кадастрового учета земель был определен в ст. 17 ФЗ-28.

Сведения о состоянии и использовании земельных участков, их площадях, местоположении, экономических и качественных характеристиках вносили в документы ГЗК на основании данных о межевании земельных участков, сведений, представленных правообладателями земельных участков, результатов проведения топографо-геодези- ческих, картографических, мониторинговых, землеустроительных, по- чвенных, геолого-геоморфологических и иных обследований и изысканий.

Сведения о правах на земельные участки и об ограничениях (обременениях) этих прав вносили в ЕГРЗ на основании сведений Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также на основании иных документов о правах на земельные участки, являющихся юридически действительными на момент внесения указанных сведений в ГЗК.

Сведения об экономических характеристиках земельных участков вносили в документы ГЗК на основании данных государственной кадастровой и иной оценки земель и положений нормативных правовых ак-

170

тов органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Документирование сведений ГЗК осуществляли на бумажных и (или) электронных носителях. При наличии расхождений в сведениях, записанных на бумажных носителях, и сведениях, записанных на электронных носителях, приоритет имели сведения, записанные на бумажных носителях, если иное не установлено федеральным законом.

Единый государственный реестр земель и кадастровые дела хранят вечно, их уничтожение и изъятие не допускаются. Порядок хранения иных документов ГЗК был установлен Правительством Российской Федерации.

Изменения в технологии ведения ГЗК и кадастрового учета земель, а также их регистрации повлекли изменения и структуры органов, осуществляющих их проведение.

С началом земельной реформы в 1990 г. ведение ГЗК было возложено на Государственный комитет РСФСР по земельной реформе, в дальнейшем преобразованный в Государственный комитет Российской Федерации по земельной политике. В рамках Республиканской программы проведения земельной реформы на территории РСФСР, утвержденной Постановлением Совета Министров РСФСР 18 января 1991 г. ¹ 30 «О Республиканской программе проведения земельной реформы» (п. 1), были созданы городские, районные земельные комитеты, которые и осуществляли ведение государственного земельного кадастра.

В течение относительно небольшого периода с 1994 по 1998 г. (в ряде субъектов Федерации по 2000 г.) на земельные комитеты была возложена наряду с функцией земельной регистрации и обязанность регистрировать права на земельные участки. Они выдавали и правоудостоверяющие документы: государственные акты и свидетельства (рис. 4.2).

Эти документы до настоящего времени имеют юридическую силу для физических лиц, и замена их на свидетельство о праве собственности при отсутствии совершения сделки с земельным участком не может быть совершена в принудительном порядке.

Функции органов земельной службы по проведению кадастрового учета земельных участков приведены в таблице 4.2.

Рис. 4.2. Состав документов, удостоверяющих право собственности, владения и пользова-

ния на землю, выдаваемых земельной службой в период с 1994 по 1998 (2000) г.

171

4.2. Функции органов земельной службы по проведению кадастрового учета земельных участков

Действия органа кадастрового учета при проведении ГКУ были определены ФЗ-28 (п. 2, 4, 6 ст. 19, ст. 20) и Порядком ведения государственного реестра земель кадастрового района, раздел «Земельные уча- стки», утвержденным приказом Росземкадастра от 15 июня 2001 г. ¹ П/119 в редакции приказа Росземкадастра ¹ П/301. Проведение государственного кадастрового учета предусматривает взаимодействие должностного лица и сотрудников-исполнителей на разных его этапах (от приема документов до выдачи сведений). При соблюдении жестко установленной процедуры сведения ГЗК приобретали юридическую силу, и ее нарушение могло не обеспечить юридическую достоверность учета. Поэтому должностные инструкции не только разграничивали и детализировали полномочия по ведению ГЗК, но и отражали взаимодействие должностного лица и исполнителей при проведении государственного кадастрового учета.

Указом Президента Российской Федерации ¹ 314 от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (п. 15) Федеральная служба земельного кадастра России (Росземкадастр) была преобразована в Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость). В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. ¹ 202 «Вопросы Федерального агентства кадастра объектов недвижимости» (п. 1) Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости являлось федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим организацию единой системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество, а также организацию инфраструктуры пространственных данных Российской

172