à ë à â à 12
СИСТЕМЫ КАДАСТРА И РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ НА НЕДВИЖИМОСТЬ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
•
12.1.ПОНЯТИЕ КАДАСТРА НЕДВИЖИМОСТИ
ÈЕГО ВЗАИМОСВЯЗЬ С СИСТЕМОЙ РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ
НА ОБЪЕКТЫ НЕДВИЖИМОСТИ
Исторически появление кадастра в зарубежных странах было связано с необходимостью определения доходности земель в целях полного и справедливого налогообложения. Поэтому кадастр был всегда связан с регистрацией, учетом и оценкой земель.
Регистрация прав на землю представляла собой систему земельных записей, носящих обязательно публичный, правовой, юридический характер. Эти записи позволяли узаконить права земельной собственности, охранять их, облегчить переход земельных участков от одних лиц к другим и обеспечить знание всеми землевладельцами и землепользователями обременений, ограничений в использовании земельных участков (их залога, наличия сервитутов и т. п.).
Вне зависимости от вида структур, выполнявших в государствах кадастровые и регистрационные действия, эти системы всегда были взаимосвязаны и дополняли друг друга. При этом данные кадастра давали ответы на вопросы, где и сколько земли находится, а регистрационные сведения позволяли оценить, кто и как (на каких основаниях, с каким правом) владеет землей.
Впоследствии законодательство большинства экономически развитых государств установило принцип «единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости», согласно которому последние следуют судьбе земельных участков. Исходя из этого система земельного кадастра в ряде стран трансформировалась в систему кадастра недвижимости.
В течение многих столетий развивались кадастровые системы различных типов, которые зависели от местного культурного наследия, физической географии, экологии, экономики, типа землепользования, технологии и т. д. Кадастры можно классифицировать по-разному, в частности:
по первоочередной функции (например, для оказания поддержки налогообложению, для составления документов по оформлению перехода права на недвижимость, распределения земли или мер по управлению многоцелевым землепользованием и др.);
типам записываемых прав (например, частная собственность, права на пользование, горные отводы для разработки материалов);
505
степени ответственности государства за обеспечение точности и достоверности данных (например, полный мандат государства, разделение ответственности между обществом и физическим лицом);
месторасположению и юрисдикции (например, городские и сельские кадастры, централизованные и децентрализованные кадастры);
способам сбора информации о земельных участках (в том числе наземные съемки с привязкой к геодезической сети опорных точек, аэрофотосъемка, преобразование существующих записей данных в цифровую форму и т. д.).
На формат и управление кадастром влияют также и другие данные: история, культура и традиционные системы земледелия; регион, страна; физическая и экономическая информация; особенности расселения; уровень технологии;
традиционные системы управления на государственном и местном уровнях;
земельное и имущественное право; приоритеты земельной политики для юрисдикции и т. д.
Все эти факторы позволяют определить необходимую разрешающую способность и масштаб графических данных (в том числе кадастровых карт), тип и характеристики данных, записываемые как в графические, так и в атрибутивные файлы, а также организационную профессиональную ответственность по управлению данными.
В большинстве зарубежных стран ответственность за управление кадастровой информацией исторически распределена между несколькими государственными органами власти. Земельная регистрация обычно была прерогативой судов и лиц юридической профессии; картографирование, межевание земельных участков и сопровождение данных о земельных участках для финансовых целей, для регулирования землепользования, а также для целей перераспределения земли — лиц, осуществляющих съемку.
Одно из основных следствий развития современных автоматизированных земельных информационных систем — формирование более тесной координации между организациями, отвечающими за формирование кадастровых данных в своей сфере деятельности. Поэтому в ряде стран информация, необходимая для разных целей, сконцентрирована в единой информационной системе или организован обмен информацией между разными системами.
Западноевропейские кадастровые системы в общих чертах одинаковы и включают: регистр участков, кадастровые карты и ведение правовых записей. Техника учета владений различна, хотя реестр участков недвижимости имеет каждая страна. Такой реестр может быть собственно Поземельным регистром (Поземельной книгой) или же его составной частью. Кадастр (или совокупность результатов кадастровых съемок) и Поземельный регистр, как правило, ведет единая государственная служба, реже — эти службы различны, но они кооперируются между собой в обмене данными для взаимного контроля и образования многоцелевого кадастра.
506
Общая черта западноевропейских кадастровых информационных систем состоит в том, что они обеспечивают систематический охват всей территории и непрерывное обновление данных. Для информационной системы недвижимости это единственная гарантия ее эффективности.
К общим чертам следует также отнести сходство техники ведения информации в регистрах. Как правило, участки характеризуются типом землепользования, площадью, типом размещенных строений, месторасположением, информацией о владельце и ссылками на другие регистры и информационные системы, содержащие дополнительные сведения о территории и владельце. Эти данные в совокупности с другими информационными системами позволяют получать многостороннюю информацию о собственниках и об участках их владений.
Современное понятие кадастра в зарубежных странах складывалось не сразу. В начале 70-х гг. прошлого столетия в континентальной Европе под кадастром понимали классификацию и оценку земель под контролем ответственной правительственной организации на основе участков, созданных в результате топографических съемок и зарегистрированных по участкам в реестре. Таким образом, «кадастр» считали особым типом «земельных записей», дополненных картами, содержащих не только данные о площади и виде использования земель для каждого участка, но и информацию о стоимости земли и собственнике. Группа экспертов ООН по кадастровому картографированию и земельноинформационным системам в 1985 г. предложила следующее определение кадастра: «Кадастр — это определенным образом систематизированный государственный учет данных об объектах недвижимости какой-то страны или района, основанием которого служит съемка границ этих объектов. Для обозначения каждой из таких единиц недвижимости используют некий особый знак (идентификатор). План объекта недвижимости и идентификатор участка обычно показывают на крупномасштабных картах».
По существу, кадастр — это систематическое описание земельных единиц какой-либо территории и иных объектов недвижимости. Описание делают с помощью карт, показывающих местоположение и границы каждого участка, и посредством регистрационных данных, среди которых наиболее важные — идентификационный (кадастровый) номер и площадь земельного участка и иной недвижимости. Информация часто содержит дату регистрации единицы недвижимости со ссылкой на конкретную папку (файл). Более того, классический кадастр также предоставляет информацию о собственниках, категориях земель и стоимости или налогах на землю. Отдельные базы данных создают для зданий и сооружений, планов застройки и т. д., что особенно характерно для автоматизированных кадастров. Такой кадастр называют многоцелевым.
Правовые или юридические «земельные записи» обычно предназна- чены не для налогообложения или идентификации земельных участков, а для описания и определения прав и обременения прав на землю. Как правило, такие «юридические» записи не называют кадастровыми.
507
Так, например, немцы не называют свою земельную книгу Grundbuch кадастром, французы не применяют название «кадастр» по отношению к записям, хранящимся в Bureau des Hypotheques, а в англоязычных странах слово «кадастр» до недавнего времени вообще не использовали. Обычно для подобных правовых или юридических «земельных записей» применяют термин «земельно-правовой реестр», под которым понимают государственный реестр документов и прав на недвижимое имущество в зависимости от существующей в той или иной стране правовой системы.
Âпервом случае в реестре регистрируют непосредственно сам документ — запись о конкретной сделке, которая служит доказательством данного соглашения, но не подтверждает законного права договаривающихся сторон осуществлять соглашения. При альтернативной системе, основанной на регистрации прав на недвижимость, процесс прослеживания последовательности сделок не нужен. Регистрация права на недвижимость — доказательство права собственности, которое обычно гарантирует и обеспечивает государство.
Существует несколько разных систем регистрации недвижимости, в каждой из которых по-своему решается взаимосвязь с кадастром. Эти различия связаны с историческими и экономическими особенностями развития каждой из стран и отражены в организационных структурах кадастра и систем земельной регистрации.
Так, в Швеции и других странах Северной Европы посредством автоматизации осуществлена тесная интеграция двух систем. В этих странах кадастр постепенно эволюционировал и из простого налогового учета, слабо привязанного к картам, превратился в комплексную систему с высокой степенью надежности.
Во Франции объединение кадастра и земельной регистрации не продвинулось так далеко. Во-первых, французский кадастр не всеобъемлющ и его не поддерживают в такой мере, как в вышеупомянутых странах. Во-вторых, он имеет меньшую юридическую силу и до сих пор представляет собой преимущественно фискальный кадастр, не связанный тесно с реестром прав.
ÂГермании, Австрии, Швейцарии и Нидерландах связь между кадастром и реестром прав на землю сильна. В этих странах юридические единицы, регистрируемые в реестре земель, полностью соответствуют кадастровым. Благодаря использованию уникальных кадастровых номеров во всех этих странах стало возможным введение системы регистрации прав собственности, обеспечивающей высокую степень безопасности и надежности.
Совершенно по-иному развивались системы регистрации прав на землю в англосаксонских странах. Это было связано с тем, что до недавнего времени в англоязычном мире кадастр был почти неизвестен. Так, в Великобритании главными целями создания и ведения земельного реестра были, во-первых, содействие развитию отношений в сфере частной собственности на землю и иную недвижимость, а во-вторых — стремление облегчить и упростить систему отношений на рынке земли
èнедвижимости. При этом документы в реестр недвижимости заноси-
508
ли лишь для соблюдения очередности, так как права приобретают фактически при заключении договора и передаче подписанных документов. После этого лицо, приобретающее права, могло подать заявление о внесении приобретенных им прав в реестр (Register of Deeds), который часто являлся декларативным. Со временем на все большей территории Англии регистрация стала обязательной и, как только собственность регистрировали, государство становилось гарантом права на объект собственности, занесенного в реестр.
Несмотря на то что подходы к развитию кадастра и земельного реестра в англоязычных и континентальных европейских странах разные, системы, существующие в этих странах, во многом схожи. Прежде всего обеспечивается систематический охват всей территории и постоянное обновление собранных и зарегистрированных данных. Дается описание участков, включая такие данные, как тип их использования, измеренная площадь и налоговая стоимость, здания и топография. Кроме того, права собственности регистрируют, устанавливают связи с другими административными реестрами и базами данных.
По мере исторического развития толкование термина «кадастр» становилось все более широким, отражающим суть явления, однако в разных странах трактовалось по-разному, что часто приводило к путанице1.
Поэтому в 1995 г. Седьмая комиссия по кадастру Международной федерации геодезистов (землемеров) дала следующее обобщающее определение кадастру: «Кадастр — это земельная информационная система учета земельных участков на основе современных данных с регистрацией имущественных прав на землю (т. е. прав, ограничений и ответственности). Обычно он содержит геометрическое описание земельных участков, соотнесенное с другими записями, описывающими права на землю, кому эти права принадлежат или кто ими распоряжается, и часто стоимость участка и его усовершенствований. Его можно создавать для налоговых целей (например, для оценки и справедливого налогообложения), для юридических целей (передачи прав собственности), для оказания помощи в управлении земельными ресурсами и их использовании (например, для землеустройства и других административных целей), и это способствует устойчивому развитию и защите окружающей среды»
(ÌÔÃ — F1G, 1995).
Ïðè ýòîì ïîä кадастровой (cadastral system) понимают систему, которая «включает кадастр, регистрацию прав на недвижимость и связанных с ними процессов передачи, разделения и правового оформления земельных участков, что в совокупности часто называют управлением земельными ресурсами»2.
Таким образом, в этом понимании часть землеустроительных действий, связанных с территориальным землеустройством и межеванием
1 Руководящие принципы управления земельными ресурсами. Материалы Европейской экономической комиссии ООН (UNECH), 1996.
2 Cadastral template 2003, the Netherlands situation. — PCG1AP — FIG. — University of Melbourne, 2003. — Ð. 15.
509
земель, по определению Международной федерации геодезистов (землемеров), включается в кадастровую систему.
Официально признанное в мире понятие регистрации прав на землю также дано Международной федерацией геодезистов в 2000 г., согласно которому: «Регистрация прав на землю — это официальная система ведения учета законно признанных прав на землю, которая обыч- но является частью кадастровой системы. С точки зрения закона можно разграничить регистрацию актов о сделках, где архивированные в канцелярии документы являются свидетельством прав на недвижимость, и регистрацию прав, в которой сам реестр служит первичным доказательством. Регистрацию прав на недвижимость обычно считают более совершенной системой регистрации, для введения которой требуется больше средств, но она обеспечивает в принципе более высокий уровень защиты владения землей и более надежную информацию. Регистрация прав на недвижимость обычно приводит к более низким операционным издержкам, чем системы регистрации актов, и таким образом способствует развитию более эффективного земельного рынка» (МФГ — FIG, 20001.
Регистрацию прав на землю подразделяют на эпизодическую (спорадическую) и систематическую.
Эпизодическая (спорадическая) регистрация обычно базируется на определенном действии или действиях владельца собственности, которые заставляют его обратиться к регистрации, например аренда или продажа собственности. Это, например, служило главным поводом для обязательной регистрации в определенных регистрационных областях Англии и Уэльса после 1925 г.
Преимущества спорадической регистрации заключаются в том, что она менее дорогостоящая, чем систематичная регистрация, и в первую очередь выявляет наиболее экономически активные объекты недвижимости. Кроме того, не все граждане, как, например, в Великобритании, считают возможным и необходимым зарегистрировать права на землю. Недостаток ее в том, что на полную регистрацию всех прав на недвижимость в рамках юрисдикции потребуется намного больше времени и средств.
Систематичная регистрация представляет собой систематичный подход к съемке и последовательной регистрации всех земельных участков, разрешению на этой основе споров, ведению управления. Систематичная регистрация относительно дорого обходится бюджету, потому что обычно приходится иметь дело с большим числом участков, хотя среднестатистические затраты в расчете на участок будут значительно меньше, чем при спорадической регистрации, благодаря экономии времени.
Преимущество систематичной регистрации в том, что она обеспечи- вает получение более полной информации в течение определенного времени.
1 Cadastral template 2003, the Netherlands situation. — PCGIAP — FIG. — University îf Melbourne, 2003. — Ð. 15.
510