à ë à â à 5

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОЛОЖЕНИЯ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КАДАСТРА НЕДВИЖИМОСТИ

•

5.1. ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КАДАСТРА НЕДВИЖИМОСТИ

Основная цель создания и развития инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации — выполнение условий, обеспечивающих широкий доступ граждан, организаций и органов власти к пространственным данным и их эффективное использование, способствующее:

совершенствованию гражданского общества и контролю с его стороны за действиями и решениями органов государственной власти и органов местного самоуправления, открывая доступ гражданам к государственным и муниципальным ресурсам пространственных данных, интегрирующих все информационные ресурсы;

повышению качества и эффективности государственной власти и муниципального управления за счет широкого использования информационных ресурсов пространственных данных;

содействию экономическому развитию Российской Федерации че- рез повышение возможностей информационного обеспечения инвестиционной деятельности посредством предоставления более полной, актуальной и достоверной информации о потенциальных объектах инвестиций;

снижению бюджетных расходов на производство пространственных данных в целом, повышению их качества за счет исключения дублирования работ по производству пространственных данных;

стимулированию частных инвестиций в сферу создания пространственных данных и связанных с ними информационных услуг, а также в смежные отрасли.

Для достижения указанной цели необходимы:

формирование единой государственной информационной политики в сфере производства и использования пространственных данных;

разработка и принятие законодательных и других нормативных правовых актов, а также технических регламентов, стандартов, нор- мативно-технических документов и классификаторов, регулирующих создание и использование базовых пространственных данных и метаданных;

создание и интеграция государственных информационных ресурсов пространственных данных Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также информационных ресурсов пространствен-

179

ных данных муниципальных образований на основе использования базовых пространственных даных и метаданных.

Правовая основа информационного обеспечения государственного кадастра недвижимости и формирования его автоматизированной системы — Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. ¹ 24-ФЗ «Об информации, информатизации и информационной деятельности» (далее — ФЗ-24). В этом законе под информацией понимают сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления; под информатизацией — организационный соци- ально-экономический и научно-технический процесс создания оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей и реализации прав граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений на основе формирования и использования информационных ресурсов. В вышеуказанном законе приняты следующие понятия.

Документированная информация (документ) — зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать.

Информационные процессы — процессы сбора, обработки, накопления, хранения, поиска и распределения информации.

Информационная система — организационно упорядоченная совокупность документов (массивов документов) и информационных технологий, в том числе с использованием средств вычислительной техники и связи, реализующих информационные процессы.

Информационные ресурсы — отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах (библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах).

Правовой режим информационных ресурсов определяется нормами, устанавливающими:

порядок документирования информации; право собственности на документы и их массивы в информаци-

онных системах; категорию информации по уровню доступа к ней;

порядок правовой защиты информации.

Средства обеспечения автоматизированных информационных систем и их технологий — программные, технические, лингвистические, правовые и организационные средства (программы для электронных вычислительных машин; средства вычислительной техники и связи; словари, тезарусы и классификаторы; инструкции и методики; положения, уставы, должностные инструкции; схемы и их описания, другая эксплуатационная и сопроводительная документация), используемые или создаваемые при проектировании информационных систем и обеспечивающие их эксплуатацию.

Собственник информационных ресурсов, информационных систем, технологий и средств их обеспечения — субъект, в полном объеме реализующий полномочия владения, пользования, распоряжения указанными объектами.

180

Владелец информационных ресурсов, информационных систем, технологий и средств их обеспечения — субъект, осуществляющий пользование указанными объектами и реализующий полномочия распоряжения в пределах, установленных законом.

Пользователь (потребитель) информации — субъект, обращающийся к информационной системе или посреднику за получением необходимой ему информации и пользующийся ею.

Документирование информации — обязательное условие включения информации в информационные ресурсы, и проводят его в порядке, устанавливаемом органами государственной власти, ответственными за организацию делопроизводства, стандартизацию документов и их массивов, а также за безопасность Российской Федерации. Документ, полученный из автоматизированной информационной системы, приобретает юридическую силу после его подписания должностным лицом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Информационные ресурсы могут быть негосударственными, являясь элементом состава имущества, находящегося в собственности граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений. Отношения по поводу права собственности на информационные ресурсы регулируются гражданским законодательством Российской Федерации.

Физические и юридические лица являются собственниками тех документов и их массивов, которые созданы за счет их средств, приобретены ими на законных основаниях, получены в порядке дарения или наследования.

Российская Федерация и ее субъекты являются собственниками информационных ресурсов, создаваемых, приобретаемых и накапливаемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, а также полученных иными законными способами.

Государство имеет право выкупа у физических и юридических лиц документированной информации, представляющей государственную тайну. Собственник таких информационных ресурсов вправе распоряжаться ими только с разрешения соответствующих органов государственной власти.

Субъекты, предоставляющие документированную информацию в органы государственной власти и организации, не утрачивают своих прав на эти документы и на использование информации, содержащейся в них. Из документированной информации, предоставляемой в органы государственной власти и организации гражданами и юридическими лицами (независимо от их организационно-правовой формы и форм собственности), формируются информационные ресурсы, находящиеся в совместном владении государства и субъектов, предоставляющих эту информацию.

Государственные информационные ресурсы Российской Федерации формируются в соответствии со следующими сферами ведения:

федеральные информационные ресурсы;

181

информационные ресурсы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

информационные ресурсы субъектов Российской Федерации. Федеральные органы государственной власти, органы государ-

ственной власти субъектов Российской Федерации формируют государственные информационные ресурсы, находящиеся в их ведении, и обеспечивают их использование в соответствии с установленной компетенцией.

К государственным информационным ресурсам относят ресурсы, создаваемые для обеспечения деятельности органов государственной власти и вырабатываемые в результате этой деятельности решения, а также ресурсы, создаваемые негосударственными организациями по заказам и в интересах органов государственной власти.

Государственные информационные ресурсы Российской Федерации открыты и общедоступны. Исключение составляет документированная информация, отнесенная к категории ограниченного доступа, которую по условиям ее правового режима подразделяют на информацию, отнесенную к государственной тайне, и конфиденциальную.

Государственные информационные ресурсы включают данные из различных баз данных и кадастров. Их подразделяют на управленческую, социальную, статистическую, финансовую и коммерческую составляющие, используемые для решения государственных задач и задач стратегического развития отраслей хозяйственного комплекса. Специальные информационные ресурсы содержат экономическую, научнотехническую, производственную, технологическую, маркетинговую информацию, предназначенную для специалистов отдельных отраслей хозяйственного комплекса. Массовые информационные ресурсы — это правовая, политическая, учебная, справочная, архивная информация, а также информация об обороте земельных участков и иной недвижимости.

Расширение содержания и усложнение функций информационных массивов, возрастание их значения в процессах управления требуют строгого учета и защиты информации. Поэтому ФЗ-24 предусмотрено включение информационных ресурсов в состав имущества организаций, являющихся их собственностью.

Главная задача информатизации — удовлетворение информационных потребностей и обеспечение прав граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, создание необходимой инфраструктуры, без которой невозможно эффективное функционирование экономи- ческих систем любого уровня, а также управление ими.

Принято выделять три составляющие, которые оказывают определенное влияние на процесс информатизации:

программно-аппаратные средства вычислительной техники и техники связи;

информационные технологии; пользовательские и информационные системы.

182

Для первой составляющей характерно формирование технико-тех- нологического комплекса (компьютеры, модемы, серверы и т. д.).

Вторая составляющая (наиболее динамично развивающаяся ежегодно на 6…7 %) включает компьютерные программы (в том числе электронные учебники, тестовые системы и пр.); интеллектуальные экспертные системы; распределенные базы данных, электронные библиотеки, издательские системы; средства коммуникации (в том числе электронная почта, конференции, сети обмена данными); технологии информационной безопасности.

Третья составляющая включает набор программ по использованию средств вычислительной техники.

Развитие рынка информационных продуктов и услуг, способных максимально удовлетворить разнообразные информационные потребности, позволило вовлечь информацию (сведения, знания, данные) в товарно-денежные отношения в качестве равноправного товара. В условиях рынка превращение информации в товар обусловило интенсивное развитие автоматизированных информационных ресурсов (различных баз и банков данных), а также средств удаленного доступа к ним (телекоммуникационных систем).

Структурно информационная деятельность по ведению земельного кадастра и кадастра недвижимости включает функционирование соподчиненных территориальных органов Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), а также других организационных структур (ведомств, организаций, центров, институтов, депозитариев, библиотек, подразделений), специализирующихся по видам накапливаемой и распространяемой информации, ее тематике, технологиям сбора и по обслуживаемому региону.

В целом информационная деятельность государства призвана обеспечить доступ граждан и организаций к необходимой им информации; собирать, систематизировать и распространять информацию; расширять возможности органов управления, юридических и физических лиц по участию в процессе управления земельными ресурсами и другими объектами недвижимости.

По управляющему воздействию информации на подсистемы и объект управления информацию подразделяют на две группы:

управляющая, которая формируется в процессе управления и которую доводят до субъекта для исполнения и использования (нормативная, плановая, контрольная информация);

осведомляющая, используемая для обоснования принятия решений (учетная и отчетная информация).

По назначению в процессе управления объектами недвижимости информацию подразделяют: на статистическую (о развитии региона, о налоговых поступлениях, в том числе земельных платежах, сведения о сделках с землей и др.); прогнозную (планы развития территорий, прогноз поступления налогов и пр.); справочную (справочники общего и специального назначения, методические материалы, классификаторы и кодовые словари, различные описания земельных ресурсов и их атрибутов и т. д.) (рис. 5.1).

183

Рис. 5.1. Классификация информации государственного кадастра недвижимости

По уровню управления информацию подразделяют на стратегическую (нормативно-правовые документы, включая законы и подзаконные акты, программы и прочие документы, обязательные к исполнению) и оперативную (распоряжения, письма, решения и указания вышестоящих организаций по текущим вопросам использования земельных ресурсов).

По условиям доступа информацию подразделяют: на открытую (предназначенную для широкого круга пользователей); с ограниченным доступом (используемую органами управления всех административнотерриториальных уровней при принятии решений и предоставляемую пользователям в обработанном виде — информация для служебного пользования); закрытую — не предоставляемую широкому кругу пользователей (информация, отнесенная к государственной тайне, и конфиденциальная — о частной жизни).

По виду представления информация подразделена на документированную и недокументированную. Информация, зафиксированная на любом материальном носителе с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать, — документированная информация (документ). Примером может служить кадастровый паспорт земельного участка, выдаваемый органом кадастрового учета и содержащий информацию о земельном участке на бланке установленного образца с реквизитами вы-

184

давшего его органа. Недокументированная информация — это информация, не включенная в перечень основных документов, не имеющая классификационного кода и подготовленная в произвольной форме (например, экспликация загрязненных земель).

По месту формирования информацию подразделяют на внутрисистемную и внешнюю. Информацию, подготовленную в рамках системы государственного управления объектами недвижимости, называют внутрисистемной. Примером может служить разработанный пере- чень нарушений использования земель, влекущих за собой разные формы ответственности. Информацию, подготовленную в рамках других систем (участвующих в процессе управления) и используемую для принятия управленческого решения, называют внешней, являющейся тематической: кадастровая, землеустроительная, геодезическая, градостроительная, архитектурно-планировочная, материалы технической инвентаризации и пр.

По степени обработки выделяют первичную (или исходную) информацию — не подвергающиеся обработке данные об объекте управления и преобразованную — полученную в результате дополнительных расчетов или обработки исходных сведений об объекте управления.

Выработанная системой информация должна быть зафиксирована на материальном носителе. Ее хранят в течение определенного периода времени или «цикла жизни». В связи с этим можно выделить следующие стадии жизненного цикла информации:

хранение. Информацию получают в результате наблюдения и регистрации некоторого явления. Прежде чем она может быть обработана или использована, ее хранят в какой-либо памяти на материальном носителе;

преобразование информации. Хранящаяся информация может быть преобразована в некоторую более удобную форму для хранения, передачи, обработки, восприятия;

передача. Информацию непрерывно передают от источника к запоминающемуся устройству, на обработку, пользователю для принятия решения и т. д.;

сортировка, синтез, обработка. Обычно информация поступает в случайном порядке. Для уменьшения времени поиска требуемой информации, ее обработки требуется предварительная сортировка по заданным признакам, а также объединение (агрегирование) отдельных информационных элементов для получения полного значения;

использование. После преобразования информации в удобную для использования форму ее воспроизводят в виде, необходимом для принятия решений;

оценка. Информацию оценивают в зависимости от потребности в ней, достоверности, надежности и своевременности. Массивы информации необходимо систематически пересматривать с целью устранения устаревших или ненужных данных;

уничтожение. Информацию уничтожают после многократного использования ее либо если она устарела. Уничтожение информации является концом цикла ее жизни.

185

Рассмотрим некоторые наиболее важные характеристики информации для систем государственного кадастра недвижимости.

Öå ë å â î å í à ç í à ÷ å í è å. Информация имеет определенную цель в момент передачи ее для использования. Одна и та же информация может быть многоцелевой. Создание новых концепций, выявление

èрешение проблем, принятие решений, планирование, оперативное управление, контроль, поиск — основные цели применения информации.

Ñ ï î ñ î á è ô î ð ì à ò. Основные способы выдачи информации — визуальный и звуковой. Формат при этом является общей характеристикой для человека и машины. Носитель информации — это любая стабильная материальная среда, на которой фиксируется информация. Документ можно записать, преобразовать, передать, храненть, собирать, искать, читать, использовать. В системах кадастров используют бумажные документы и электронные носители.

È ç á û ò î ÷ í î ñ ò ü. Увеличение избыточности приводит к увеличе- нию объема сообщения (без увеличения его информативности), что ведет к удорожанию информации.

Á û ñ ò ð î ä å é ñ ò â è å. Скорость передачи и приема информации определяется временем, необходимым для принятия управленческого решения. Скорость работы устройства системы можно измерять количеством данных, обрабатываемых или передаваемых в единицу времени.

П е р и о д и ч н о с т ь. Периодичность или частота передачи информации связана с необходимостью принятия решений и существенно влияет на ее ценность. Периодичность поступления информации на уровнях оперативного управления (отделы Росреестра) должна соответствовать происходящим реальным событиям.

Çа т р а т ы. Определяются они затратами на сбор, хранение, обработку и поиск информации.

Öе н н о с т ь и н ф о р м а ц и и. Под ценностью информации понимают тот эффект, который дает использование данной информации. В значительной степени ценность информации зависит от способа и скорости ее передачи, периодичности, детерминистического и стохастического характера, достоверности, надежности, старения и прочих факторов.

Í à ä å æ í î ñ ò ü è ä î ñ ò î â å ð í î ñ ò ü. Достоверность информации характеризуется степенью отражения характеристик анализируемого объекта кадастрового учета. Надежность характеризует технические возможности средств передачи и обработки информации. Информация может быть надежно переданной и обработанной, но исходно недостоверной.

Ñ ò à ò è ÷ í î ñ ò ü è ä è í à ì è ÷ í î ñ ò ü. Информацию, которая не меняется во времени, называют статичной. Пример статичной информации — постоянные данные типа таблиц физических констант, справочников и пр. Информация с динамическими характеристиками — изменяющиеся во времени данные, например оперативные данные о изменении качественного состояния земель.

186

На эффективность передачи, усвоения и использования информации влияют различные факторы, в частности языковые, географические, исторические, социально-политические, ведомственные, экономические, терминологические, технические и др.

Основные цели формирования и развития информационного пространства России следующие: право граждан на информацию, провозглашенное Конституцией Российской Федерации; создание информационного потенциала и обеспечение такого его уровня, который необходим для устойчивого развития общества; обеспечение контроля со стороны граждан и общественных организаций за информационной деятельностью федеральных и местных органов власти; возможность граждан наравне с государственными структурами пользоваться открытой общественно-политической, научно-технической, экономической информацией; защита авторских (и смежных) прав и прав имущественной собственности на информационные ресурсы и др.

Государственные информационные ресурсы составляют основу единого информационного пространства России. Для государственного кадастра недвижимости (ГКН) как части общей системы государственных информационных ресурсов это означает, что сведения ГКН собирают по единой системе и не должно быть противоречащих законодательству препятствий сбору этих сведений.

В целом формирование информационного пространства России важно для всего общества, но если его формируют в интересах органов государственной власти, то оно должно быть направлено на объединение и развитие существующих информационно-аналитических ресурсов, предназначенных для обеспечения их эффективной управленческой деятельности органов власти. Поэтому ГКН не может существовать автономно, а должен находиться в постоянном взаимодействии с иными информационными источниками, имеющими значение для эффективного государственного управления.

Необходимость реализации новых идей и концепций в области формирования единого информационного пространства связана и с тем, что информатизация органов государственной власти до сих пор, как указывалось в различных документах, была ориентирована на повышение эффективности собственной деятельности, и это привело к созданию значительного числа ведомственных (отраслевых) автоматизированных (локальных и территориальных) информационно-управляющих систем, предназначавшихся, как правило, для удовлетворения информационных потребностей ограниченного круга пользователей. Внедрение таких информационных технологий не давало ожидаемого эффекта. Кроме того, возможность на практике внедрять эффективные экономические механизмы в сфере управления землей и недвижимостью ограничена отсутствием систематизированных и достоверных сведений о земельных участках и иных объектах недвижимости, отсутствием современных автоматизированных систем и информационных технологий их учета и оценки.

Ïîä информационным обеспечением кадастра недвижимости следует понимать процесс сбора и предоставления обработанной соответствую-

187

щим образом информации о земельных участках и иных объектах недвижимости, о территориальных зонах, об обременениях на объекты недвижимости и иных сведений в целях фиксации в документах государственного кадастра недвижимости (ГКН), а также обмен информацией между заинтересованными пользователями в соответствии с их информационными потребностями.

Задачи информационного обеспечения системы ГКН следующие: обеспечение функционирования системы ГКН; наполнение, ведение и обновление банка данных ГКН, доку-

ментирование сведений о земельных участках и объектах недвижимости;

предоставление необходимой информации (пакета документов) заинтересованным органам, структурам и лицам;

анализ эффективности системы ГКН, использования земельных участков и объектов капитального строительства;

прогноз развития рынка объектов недвижимости; прогноз развития информационного рынка; защита информации и др.

Для эффективного управления земельными ресурсами и объектами недвижимости, а также принятия решений в области управления объектами недвижимости управляющие органы и все субъекты этих отношений должны быть обеспечены достоверной и оперативной информацией о состоянии объектов недвижимости и земельного фонда, динамике их развития, что позволит прогнозировать его развитие и принимать решения, обеспечивающие рациональное использование объектов.

Информация в системе управления объектами недвижимости — это совокупность данных, создаваемых и хранящихся в специализированных информационных системах, предназначенная для решения задач управления данными ресурсами конкретного административно-терри- ториального уровня.

Главное требование системы ГКН к информации — точное потребительское назначение информации, своевременность ее представления, оптимальность степени генерализации.

Для формирования государственного кадастра недвижимости источ- никами информации служат данные различных органов, ведомств и организаций:

органов, осуществляющих ведение земельного, градостроительного, водного, лесного и иных государственных и ведомственных кадастров, реестров и баз данных;

органов государственной власти; территориальных органов министерств и ведомств, располагающих

информацией о земельных участках и иных объектах недвижимости (Росреестра, Министерства юстиции, Министерства сельского хозяйства, Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации и др.);

органов, учитывающих объекты недвижимости и регистрирующих права на недвижимое имущество и сделки с ним [федеральные государ-

188

ственные учреждения «Земельные кадастровые палаты» (далее — ФГУ ЗКП) и их филиалы, регистрационные палаты (РП); бюро технической инвентаризации (БТИ)];

организаций, осуществляющих операции с объектами недвижимости и действующих на рынке недвижимости (риелтерские фирмы, нотариальные конторы и др.);

юридических и физических лиц, предоставляющих информацию о своих земельных участках и иных объектах недвижимости, расположенных на них, при постановке на государственный кадастровый учет земель, регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

информационных служб различных министерств и ведомств; организаций, осуществляющих конкретную оценочную, монито-

ринговую, экологическую и иную деятельность.

Кроме того, информацию для ГКН можно также получить в результате проведения следующих действий:

государственный учет объектов недвижимости — обеспечивает ведение реестра объектов ГКН, содержащего сведения о пространственноплощадных и иных физических характеристиках объектов недвижимости;

государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделки с ним — обеспечивает ведение реестра прав ГКН, содержащего сведения о правовых характеристиках (правовом статусе) объектов недвижимости;

государственная регистрация оценок объектов недвижимости — обеспечивает ведение реестра оценок ГКН, содержащего сведения о стоимостных и иных экономических характеристиках объектов недвижимости;

государственный учет территориальных зон и зон с особыми условиями использования территорий — обеспечивает ведение каталога зон ГКН, в котором содержатся сведения о пространственно-площадных характеристиках территориальных зон и правилах регулирования имущественных отношений в пределах этих зон.

Ввиду наличия большого числа источников информации и разного формата предоставляемых данных важно создать на каждом админист- ративно-территориальном уровне единое информационное пространство, которое могло бы удовлетворять потребностям кадастровой службы и других заинтересованных ведомств и организаций в системе управления объектами недвижимости. Как правило, такое пространство формируется путем создания банка данных ГКН.

К основным принципам формирования банка данных государственного кадастра недвижимости относят:

единство банка данных, исключающее дублирование информации об объектах недвижимости и позволяющее сосредоточить в едином месте сведения обо всех объектах недвижимого имущества, находящегося на конкретной территории, обслуживаемой государственным кадастром недвижимости, об установленных правилах использования этого имущества;

полноту описания и достоверность информации об объектах недвижимости, гарантируемых государственными органами;

189

единство описания всех объектов недвижимости; возможность оперативного получения полной информации о любом

объекте недвижимости или их совокупности; возможность совершенствования и автоматизации ведения банка

данных на основе единых принципов и единой технологии; общедоступность информации для всех заинтересованных пользова-

телей.

Организация информационного обеспечения включает: однократный ввод данных и многократное их использование; агрегацию и фильтрацию информации; зависимость степени агрегации от уровня принятых решений;

централизованное управление информационными ресурсами, синхронное поддерживание данных для всех видов и способов использования;

отсутствие необходимости контролировать избыточность данных вследствие их интеграции;

однократный ввод и многократное использование данных благодаря устранению дублирования;

унификацию средств организации данных и независимость от них прикладных программ;

обеспечение максимальной полноты сведений, предоставляемых лицу, принимающему решение, и др.

Информационное обеспечение системы государственного кадастра недвижимости должно способствовать достижению следующих целей:

обеспечение повышения оперативности и качества работы с информацией;

создание условий для перехода от традиционной бумажной к безбумажной технологии;

создание необходимых условий для повышения электронной доли в работе с информацией и снижения трудовых затрат на рутинные операции;

обеспечение повышения достоверности создаваемой информации; исключение дублирования работы по получению информации; обеспечение централизованного хранения информации, подготов-

ленной в электронной форме, включая графическую, а также всех сопутствующих материалов с возможностью организации логического увязывания информации, относящейся к одному направлению поиска (подборки) по тематическому набору реквизитов;

обеспечение единого порядка индивидуальной и совместной работы с информацией;

объединение потоков электронных документов между структурами; использование общей для всех территориальных органов, предприятий и учреждений Росреестра системы индексации (нумерации) доку-

ментов, общих справочников-классификаторов и т. п.; обеспечение унификации информационной документации и сокра-

щения количества форм и видов единообразных документов, т. е. создание единого информационного пространства.

Единое информационное пространство предполагает единую систе-

190

му справочников, классификаторов, кодификаторов, наличие соглашений по протоколам информационного обмена, форматам и структуре информационных сообщений, соглашений по структурам и форматам распределенных баз данных.

Необходимое условие создания единого информационного про-

′

странства — требование пространственной и временной привязки информации. Практическое обеспечение пространственной привязки любой информации об объектах недвижимости возможно только на основе системы государственного кадастра недвижимости.

Единое информационное пространство должно быть организовано на системе кадастровых объектов, ориентировано на запросы структур исполнительной и представительной властей, а также запросы заинтересованных юридических и физических лиц. Это важное требование, так как многие классификаторы информации ориентированы на отраслевые требования и не позволяют организовать обслуживание информационных запросов органов власти.

Единое информационное пространство обеспечивается:

за счет выработки единого методического подхода к организации ад- министративно-территориального деления территории, формирования кадастровых кварталов, присвоения кадастровых номеров и других адресов объектов недвижимости;

пространственной привязки информации к цифровой топографи- ческой основе кадастра недвижимости (ЦКО КН);

согласования всеми организациями структур, форматов и семанти- ческого содержания словарей, классификаторов, справочников;

технологии информационного взаимодействия, включая актуализацию, обмен базами данных, словарями, классификаторами;

программно-технологических средств телекоммуникационного взаимодействия всех держателей информации в интегрированной информационной среде;

программных средств конвертирования (отображения) справочников и словарей баз данных.

Создание единого информационного пространства — необходимая предпосылка для процесса объединения тематических баз различных ведомств в географической информационной системе (ГИС) муниципальных образований, региона и страны в целом.

Создание единого информационного пространства, содержащего сведения о земельном участке и всех объектах недвижимости, расположенных на нем, требует объединения сведений государственного кадастра недвижимости и Единого государственного реестра объектов капитального строительства. Государственную функцию по ведению государственного технического учета объектов капитального строительства реализуют федеральный орган исполнительной власти — Росреестр и его территориальные органы. Организациями технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства являются организации, аккредитованные Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости (ныне Росреестром) в порядке, установленном приказом Минэкономразвития России от 05 апреля 2005 г. ¹ 70 «Об ут-

191

верждении Положения об аккредитации Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости организаций технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства».

Для упорядочения процесса информационного взаимодействия территориальные органы кадастрового учета, находящиеся в ведении Росреестра, заключают соглашения с органами, осуществляющими ведение ряда информационных ресурсов, сведения которых необходимы при формировании и ведении государственного кадастра недвижимости (лесной и водный реестры, градостроительный кадастр и др.).

Задача информационного взаимодействия — создание качественного, актуального, мобильного информационного ресурса по единой технологии на всем пространстве, отвечающего потребностям экономи- ческой ситуации в государстве. Государственный кадастр недвижимости, являющийся федеральным информационным ресурсом, призван обеспечить прежде всего совершенствование управления экономическим развитием страны, которое тесно связано с политическим, социальным, правовым и другими процессами. Однако все действия государства, направленные на процессы управления, должны быть обеспе- чены достоверной, актуальной и полной информацией.

Наибольшее влияние на технологическое, информационное и организационное развитие систем ведения кадастров, реестров и регистров стали оказывать такие факторы, как повышение доступности и использование информационной технологии, которые создали новые перспективы для деловых кругов и открыли новые возможности для получе- ния информации и ведения электронных деловых операций перед гражданами. Эти технологии сориентированы на более активное участие населения в деятельности правительственных органов и выполнение их решений, уменьшение бюрократизма и облегчение налогового бремени, использование экспертного опыта частного сектора и внедрение конкуренции при оказании услуг.

Это целесообразно учитывать при проектировании и реализации автоматизированной информационной системы государственного кадастра недвижимости (АИС ГКН), концепция которой предусматривает переход к более высокому (по сравнению с действующей территориаль- но-распределенной системой ведения государственного земельного кадастра) уровню централизации сбора, обработки и хранения сведений государственного кадастра недвижимости на основе информационнотелекоммуникационных технологий и ориентацию на предоставление государственных услуг в сфере земельно-имущественных отношений на основе технологий «электронного государства».

На основе системы АИС ГКН предполагается формирование единого информационно-коммуникационного пространства органов государственного кадастрового учета, технической инвентаризации, регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, налоговой службы управления и распоряжения государственной и муниципальной недвижимостью, государственного управления на основе разработки, согласования и внедрения общих классификаторов, информационных моделей объектов управления, протоколов и механизмов, обеспечиваю-

192

щих межведомственный доступ к информации, а также разработку соответствующих программных комплексов и баз данных, интегрированных технологий по формированию, учету объектов недвижимости и регистрации прав на них, базирующихся на принципе «одного окна».

Реализация этих масштабных планов в намеченные сроки (5…6 лет) требует еще на стадии проектирования системы тщательной отработки принимаемых организационно-технических решений, поддержкой которых может быть анализ международного опыта создания подобных систем, особенно в части предоставления государственных услуг по информационному обеспечению рынка земли и недвижимости на основе сбора информации в процессе формирования и оценки объектов недвижимости, по предоставлению этой информации государственным органам и частному сектору.

Автоматизация сбора, хранения и обработки информации об объектах недвижимости требует внесения изменений в процедуры работы с информацией, а также внесения изменений в законодательство. Например, необходимо обеспечить возможность передачи прав на объекты недвижимости при помощи электронных средств, использования электронных подписей на юридических документах, предоставление государственных услуг в режиме онлайн, предоставление гражданам и бизнес-сообществу государственных услуг, ориентированных на потребителя, выполнение требований по информационной защите. В связи с этим решение о внедрении компьютерных систем необходимо принимать с учетом конкретных мероприятий по его реализации, включая наличие аппаратного оборудования, программного обеспечения, законодательной базы, методологической базы, финансирования, а также принимая во внимание потребности и возможности всех пользователей в настоящем и будущем времени.

Эффективная оценка, обновление и интеграция информации в рамках автоматизированной системы обеспечиваются в случае наличия единой базы данных по ведению кадастра и регистрации объектов недвижимости.

Для использования и управления информацией об объектах недвижимости на основе единой базы данных, а также для обеспечения обмена информацией между организациями необходима разработка понятного, общего, единого и обязательного для всех коммуникативного формата (коммуникативных форматов).

Практическая реализация информационного взаимодействия и электронного обмена информацией о земельных участках, зданиях и сооружениях способна кардинально повысить качество услуг, предоставляемых органами, осуществляющими кадастровый учет и регистрацию прав на объекты недвижимости и земельные участки граждан и юридических лиц.

В распоряжении органов, осуществляющих кадастровый учет и регистрацию прав на объекты недвижимости и земельные участки, находятся огромные массивы информации и соответствующие системы, обрабатывающие их.

193

Особое значение при организации межведомственного информационного обмена или предоставлении государственных информационных услуг в сфере ведения кадастра объектов недвижимости занимает внедрение стандартов в описании пространственных данных кадастра недвижимости.

Наличие пространственной информации о земельных участках и иных объектах недвижимого имущества — основа развития каждого государства. Развитие земельно-имущественных отношений требует, чтобы такая информация при соответствующей регламентации была легкодоступной и ею могли легко пользоваться как граждане, так и юриди- ческие лица.

Значительную часть информации о земельных участках и связанных с ними иных объектах недвижимости в полной мере можно использовать лишь при ее единообразной пространственной привязке (геопространственные данные в составе описания объектов кадастрового учета).

Решение проблемы информационного взаимодействия в части обмена пространственными данными о земельных участках и объектах недвижимого имущества, границах кадастрового деления, границах ад- министративно-территориальных единиц и территориальных зон, пространственных пределов действия ограничений и обременений и т. д. — одна из наиболее сложных и дорогостоящих операций в формировании информационных услуг кадастра недвижимости.

На начальной стадии проведения земельной реформы в России в 90-х гг. прошлого столетия проблема точного и полного пространственного описания формируемых земельных участков различных форм собственности не была решена. Это обусловлено двумя основными причи- нами: во-первых, желанием и политической волей руководства Российской Федерации как можно скорее закрепить сам факт формирования частной собственности на землю и сделать проведение земельной реформы необратимым; во-вторых, острым дефицитом имевшихся в то время финансовых ресурсов на проведение кадастрового картографирования и межевания формируемых земельных участков с использованием соответствующих геодезических съемок и созданием кадастровых планов. В силу указанных причин огромное количество земельных уча- стков было поставлено на кадастровый учет по «упрощенной схеме», т. е. без кадастровых планов, подготовленных с необходимой точностью согласно действующим нормативным документам.

Аналогичные причины сказались и на проблеме картографического обеспечения Российской Федерации в целом. Постоянное недофинансирование работ в сфере геодезии и картографии в 1991—2008 гг. привело к тому, что нынешний этап проведения реформы земельно-иму- щественных отношений реализуется в условиях острейшего дефицита актуальных картографических материалов крупных масштабов 1 : 2000, 1 : 5000, 1 : 10 000, 1 : 25 000, необходимых для описания пространственных характеристик объектов недвижимости и определения их точного местоположения.

В связи с этим решение проблемы организации межведомственного информационного взаимодействия и организации доступа заинтересо-

194

ванных потребителей (граждан и юридических лиц) в установленном порядке к пространственным данным государственного кадастра недвижимости не может быть полностью осуществлено только в рамках Росреестра.

Подобный подход позволит при организации межведомственного информационного взаимодействия или при предоставлении сведений об объектах кадастрового учета отличать базовые геопространственные данные (государственные кадастровые данные или топографическая информация) от проблемно-ориентированых данных (например, проекты территориального землеустройства, территориального и градостроительного планирования и т. д.), формируемых в информационных системах пользователей на основе сведений государственного кадастра недвижимости.

Отбирать, анализировать и синтезировать имеющиеся пространственные данные наиболее эффективно, используя географические информационные системы (ГИС). При этом для формирования объектов недвижимости, их государственного кадастрового учета и кадастровой оценки, установления правового режима территорий и пространственных пределов действия вещных прав, ограничений и обременений земельных участков должны быть разработаны, как минимум, следующие сервисы информационного обеспечения пользователей:

предоставление фрагмента электронной карты в границах кадастрового квартала, содержащего сведения о поставленных на кадастровый учет объектах недвижимости;

фрагмента кадастровой карты в границах кадастрового квартала, содержащего сведения о вновь образованных земельных участках;

кадастрового паспорта земельного участка в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Значимость сведений ГКН и обязательность их использования при регистрации прав на недвижимое имущество или в иных гражданскоправовых отношениях требует определения ответственности государства и предоставления гарантий с его стороны, т. е. существенного уча- стия государственного сектора в ведении кадастра недвижимости и мониторинга земель, формировании соответствующих электронных баз данных. В то же время сбор данных или землеустройство можно передать сторонним организациям частного сектора, работающим на принципах разумной деловой практики саморегулируемых организаций. Это разграничение задач важно для развития инфраструктуры функционирующей системы управления земельными ресурсами.

Государственный мониторинг земель (ГМЗ) и ГКН следует рассматривать в тесной взаимосвязи, так как, с одной стороны, ГМЗ является информационной основой ведения ГКН, а с другой стороны, сведения ГКН являются основой, на которую должны накладываться сведения мониторинга земель.

С целью организации межведомственного взаимодействия при формировании сведений о состоянии и использовании земель необходима разработка и реализация следующих мероприятий.

1. Формирование законодательной базы в области распределения

195

функций государственных органов по информационному обеспечению системы, установления порядка взаимодействия и координации государственных федеральных и региональных органов власти в процессах создания и функционирования системы.

2.Определение первичных информационных источников, состава и содержания сведений о состоянии и использовании земельных ресурсов, необходимых для формирования кадастра недвижимости. Росреестр формирует требования к формам и содержанию сведений, направляет их в соответствующие ведомства для совместного согласования и утверждения.

3.Формирование механизма получения из первичных информационных источников сведений, необходимых для формирования сведений ГКН и земельного баланса, для их концентрации в государственном фонде материалов кадастра.

4.Определение и согласование перечней, составов и содержания сведений, предоставляемых заинтересованными государственными, муниципальными и частными структурами для учета их в ГКН. В свою очередь, Росреестр должен согласовать перечень сведений ГКН для предоставления пользователям в соответствии с их запросами.

Формирование принципиальной схемы предоставления заинтересованным государственным, муниципальным и частным структурам сведений ГКН должно быть основано на степени участия каждой структуры в формировании данной базы информации. Так, роль Министерства сельского хозяйства Российской Федерации в формировании ГКН заключается в сборе и систематизации сведений о состоянии земель сельскохозяйственного назначения. Росреестр является держателем информации о таких характеристиках как площади и границы земельных уча- стков и земель; совместно с Минсельхозом России они накапливают информацию о развитии линейной и плоскостной эрозии, дефляции, опустынивании, пригодности земель к сельскохозяйственному использованию, совместно с Минприроды России — о захламлении. Минприроды России владеет информацией о нарушениях на земельных участках вследствии лесохозяйственной деятельности, загрязнении нефтью и нефтепродуктами, тяжелыми металлами (совместно с Минсельхозом России и Росгидрометом). Министерство сельского хозяйства Российской Федерации также наблюдает за процессами загрязнения пестицидами, подкисления, вторичного засоления, зарастания мелколесьем и кустарником, подтопления (совместно с МЧС России), загрязнения радионуклидами совместно с Росгидрометом, который фиксирует состояние земель по уровню загрязнения диоксинами.

Эти показатели должны быть увязаны с информацией, получаемой при проведении землеустройства, межевания земель, съемок, обследований, изысканий для целей организации использования земли, ведения кадастров, осуществления государственного земельного контроля (данные о границах и площадях субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, земельных участков, территориальных зон, материалы районирования и зонирования, картографический материал

èт. д.). Получение перечисленных сведений с учетом их значимости и

196

периодичности изменений и формирование на их основе информационной базы кадастра недвижимости выполняет Росреестр (ранее Роснедвижимость) в соответствии с возложенными задачами самостоятельно или с привлечением уполномоченных органов — Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз), Министерства сельского хозяйства Российской Федерации и т. д.

Предоставлять заинтересованным (уполномоченным) органам в режиме «горячей» линии данные необходимо немедленно в силу их чрезвычайных последствий для жизнедеятельности человека и состояния окружающей среды. Другие качественные характеристики отслеживают с периодичностью, определяемой эмпирически, на основании результатов измерений по эталонным участкам.

Государственная информационная политика должна учитывать множество интересов граждан, общественных организаций и движений, федеральных, региональных и муниципальных органов власти, государственных организаций и коммерческих структур. При этом должны быть учтены различные уровни социально-экономического, научно-техни- ческого и культурного развития субъектов Федерации. Поскольку сфера земельных отношений и землепользования затрагивает интересы государства, его властных структур, муниципальных образований граждан и юридических лиц, то отсюда возникает необходимость развития и реализации положений государственной информационной политики в области землепользования и управления земельными ресурсами.

Оптимизация потоков информации позволяет исключить дублирование информации, минимизировать маршруты ее прохождения и обеспечить рациональный обмен информацией между органами управления.

Сбор, обработка и анализ информации определяют поведение системы управления в целом. Поэтому важно определить компоненты структуры управления информацией и их взаимосвязи на различных административно-территориальных уровнях (рис. 5.2).

Сбор, накопление и обработка информационных потоков в ГКН — основные предпосылки проведения любых мероприятий в области охраны природных ресурсов, природопользования и землепользования, управления недвижимым имуществом. Оценка прямой и обратной связи между деятельностью людей, состоянием окружающей среды, эффективностью управления возможна только при проведении эффективных работ по информационному обмену между заинтересованными структурами и лицами.

Сформированный в стране (с определенной полнотой) государственный земельный кадастр — важнейший источник сведений при осуществлении государственной регистрации недвижимости, специальной регистрации или учета отдельных видов и объектов недвижимого имущества, природных ресурсов и иных объектов, подлежащих регистрации или учету в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Органы, осуществляющие ведение государственных или иных кадастров, реестров, государственную и специальную регистрацию прав на

197

Рис. 5.2. Структура управления информацией

недвижимое имущество и сделок с ним, а также учет отдельных видов недвижимого имущества, природных ресурсов и территориальных зон, координируют свою деятельность в части информационного и технологического взаимодействия на основании сведений государственного земельного кадастра о кадастровом делении территории Российской Федерации.

Сбор и систематизация основных сведений о земле для информационного обеспечения государственного управления земельным фондом России и отдельных территорий страны, которые обеспечивали основные цели ведения земельного кадастра, должны быть сохранены и при формировании кадастра недвижимости.

При сборе сведений ГКН можно использовать как традиционные информационные технологии и носители информации, так и автоматизированные базы и банки данных. Основу информационного пространства органов государственной власти должны составлять информаци- онно-телекоммуникационные системы, способные обеспечить информационную поддержку принятия решений как в сфере управления экономикой, так и в области безопасности личности.

Основными задачами информационного обеспечения ГКН являются: создание автоматизированных технологий и специальных программных средств, обеспечивающих реализацию процедур государственного учета объектов недвижимости и ввод в автоматизированные базы данных актуальной информации о земельных участках и прочно связанных с ними объектах недвижимого имущества как объектах права и налогообложения, полученных в результате разграничения государственной собственности на землю, инвентаризации, межевания и када-

стровой оценки земельных участков;

198