Федерации. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. ¹ 1847 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» Роснедвижимость реорганизована с 1 марта 2009 г. в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр).

4.4. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И ПОНЯТИЯ ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КАДАСТРА НЕДВИЖИМОСТИ РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ УРОВНЕ

До недавнего времени в Российской Федерации существовала довольно сложная и неустойчивая система, объединяющая более 40 различных государственных и ведомственных кадастров и реестров. Эта система включала государственный земельный кадастр, государственный лесной кадастр, государственный водный кадастр, государственный градостроительный кадастр, государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых, государственный кадастр особоохраняемых природных территорий, государственный кадастр отходов, Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним, государственный реестр лечебно-оздоровительных местностей и курортов, государственный реестр земельных участков, используемых для добычи полезных ископаемых, и лицензий на использование ископаемых, российский регистр гидротехнических сооружений и др.

Существует принципиальная разница между вышеупомянутыми кадастрами и реестрами. В некоторых из них единицы учета фигурируют в качестве объектов прав, а сами кадастры ведут в целях государственного учета собственности, т. е. признания государством единицы собственности, вновь создаваемой, существующей либо прекращающей свое существование в качестве объекта гражданско-правовых отношений (например, государственный земельный кадастр, Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним). В других единицы учета фигурируют в качестве объектов управления, а кадастры ведут в целях эффективного управления и рационального использования объектов собственности (например, государственные градостроительный, лесной, водный и другие кадастры и реестры). Такая ситуация требовала реформ.

С 1 марта 2008 г. вступил в силу Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» (далее — ФЗ-221). Структура нового закона включает базовые правовые нормы, регулирующие ведение ГКН, отношения при государственном кадастровом учете, формировании объектов кадастрового учета, осуществление кадастровой деятельности.

Основные положения данного закона основаны на следующих понятиях.

Государственный кадастр недвижимости — систематизированный свод сведений об учтенном в соответствии с ÔÇ-221 недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении государственной границы

173

Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных ФЗ-221 сведений. Государственный кадастр недвижимости является федеральным государственным информационным ресурсом.

Государственный кадастровый учет недвижимого имущества (далее — кадастровый учет) признает действия уполномоченного органа по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают его существование с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи (далее — уникальные характеристики объекта недвижимости), или подтверждают прекращение существования такого недвижимого имущества, а также иных предусмотренных ÔÇ-221 сведений о недвижимом имуществе.

Кадастровая деятельность — выполнение уполномоченным лицом (далее — кадастровый инженер) в отношении недвижимого имущества в соответствии с требованиями, установленными ФЗ-221, работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления кадастрового учета сведения о таком недвижимом имуществе (далее — кадастровые работы).

Государственный кадастр недвижимости вели на основе принципов единства технологии его ведения на всей территории Российской Федерации, обеспечения в соответствии с ФЗ-221 общедоступности и непрерывности актуализации содержащихся в нем сведений (далее — кадастровые сведения), сопоставимости кадастровых сведений со сведениями, содержащимися в других государственных информационных ресурсах.

Государственный кадастр недвижимости ведут на бумажных и (или) электронных носителях. При несоответствии между сведениями на бумажных носителях и электронных носителях приоритет имеют сведения на бумажных носителях.

Содержащиеся в государственном кадастре недвижимости документы хранят постоянно; их уничтожение и изъятие из них каких-либо ча- стей не допускается.

ГКН на электронных носителях — часть единой федеральной информационной системы, созданной в установленном Правительством Российской Федерации порядке и объединяющей ГКН на электронных носителях и Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним на электронных носителях.

Государственный кадастр недвижимости основывается на системе государственного земельного кадастра. Именно эта система включает в себя действующую информационно-технологическую инфраструктуру, охватывающую всю территорию Российской Федерации, что позволяет свести к минимуму общие расходы на формирование и ведение государственного кадастра недвижимости.

В отличие от государственного земельного кадастра к объектам государственного кадастра недвижимости относятся земельные участки, а

174

также объекты капитального строительства (здания, сооружения, помещения, объекты незавершенного строительства).

Государственный кадастр недвижимости формируется в единую стандартизованную, действующую в едином правовом пространстве государственную систему.

Единый (что означает наличие единственной системы кадастрового учета по всей территории России), стандартный (что означает единообразие структуры, формы и процедур по всей территории России, обеспечивающее технологическую и правовую однородность системы) и централизованный (ведущийся по единой методологии из одного управленческого центра) кадастр — единственный законный инструмент

идентификации и регистрации физических характеристик и признаков недвижимого имущества. Лишь в отношении таких идентифицированных и зарегистрированных объектов недвижимости могут быть установлены права собственности и иные права.

ФЗ-221 определено, что кадастр является единственным свидетельством законного существования объекта недвижимости (в некоторых западных странах это называется «принципом регистрации») и что кадастр охватывает всю территорию Российской Федерации. Кроме того, кадастр содержит требование о регулярном и точном исполнении функций кадастрового учета.

Учет кадастровых данных в Российской Федерации проводили в разные времена, при различных правовых режимах и формах собственности, и поэтому данные характеризуются различным качеством в зависимости от способов осуществления учета. Лишь небольшая часть всех объектов недвижимости была соответствующим образом учтена посредством «спорадической регистрации».

Формирование ГКН имеет важное значение для установления надежных границ, обеспечения гарантии прав собственности, а также для того, чтобы создание объекта недвижимости было целесообразным также и в целях регионального планирования, защиты окружающей среды и обеспечения экономического развития территорий. Кроме того, государственный кадастровый учет необходим для того, чтобы собрать и зафиксировать данные о стоимости различных объектов недвижимости в качестве основы их налогообложения.

Понятие объекта учета (земельного участка) в государственном земельном кадастре было дано в ФЗ-28. Согласно этому понятию земельный участок — это часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами.

После принятия и вступления в силу ФЗ-221 Федеральным законом от 29 ноября 2004 г. ¹ 141-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части совершенствования земельных отношений» (далее — ФЗ-141) была введена новая статья Земельного кодекса Российской Федерации, в которой дано новое определение земель-

175

ного участка как одного из объектов учета в государственном кадастре недвижимости. Это определение было дополнено в соответствии с Федеральным законом ¹ 246 от 19 июля 2011 года. Земельный участок — ýòî часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами. В случаях и в порядке, которые установлены федеральным законом, могут создаваться искусственные земельные участки.

Сравнение двух представленных определений земельного участка показывает:

во-первых, что объекты недвижимости, расположенные на земельном участке, теперь не связаны с самим земельным участком, а земельный участок уже не имеет такой характеристики, как часть участка в виде объекта недвижимости, так как из определения земельного участка изъята его часть: «все, что находится над и под поверхностью земельного участка». По сути, теперь не существует приоритета земельного участка как объекта недвижимости перед другими объектами недвижимости. Не учитывают особенности земли и ее особое значение как средства производства и пространственного базиса. В связи с этим изменилась технология государственного кадастрового учета: объекты капитального строительства могут быть поставлены на учет без связи с учетом земельного участка (до или после кадастрового учета базиса, на котором они расположены), и им присваивают кадастровый номер, который не связан с номером земельного участка. Кроме того, к объектам недвижимости, учитываемым в государственном кадастре недвижимости, относятся только объекты капитального строительства (здания, сооружения, объекты незавершенного строительства, помещения) и леса (поставленные на учет как ранее учтенные);

во-вторых, к объектам кадастрового учета не относятся участки недр, а также подземные сооружения, так как из определения земельного участка изъята его часть: «все, что находится под поверхностью земельного участка». В связи с этим неопределенным остался кадастровый учет не только подземных объектов и сооружений (сооружений, коммуникаций, нефте- и газопроводов, кабельных сетей), но и их охранных зон. Так как нет связи подземных объектов с земельным участком, то нет основания для кадастрового учета обременений в использовании земель. Следует подчеркнуть, что в большинстве случаев речь идет о режимообразующих объектах, представляющих особую опасность для окружающей среды;

в-третьих, к характеристикам объекта кадастрового учета теперь не относятся количественные показатели видов и подвидов земельных угодий, а также качественные характеристики земель (по признакам, влияющим на плодородие), так как из определения земельного участка изъята его часть: «в том числе поверхностный почвенный слой». Следует подчеркнуть, что для рационального и эффективного использования земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда количе- ственная и качественная характеристика земель приоритетны. Важна

176

такая характеристика и для других категорий земельного фонда. Например, в населенных пунктах необходима информация о загрязнении земель и почв промышленными выбросами, токсическими загрязнителями и пр.

Введение нового понятия земельного участка определило следующие различия в содержании и технологии ГКН и ГЗК:

âГКН объекты недвижимости имеют равный статус, и учитывают их

âГКН независимо друг от друга. Ранее наличие земельного участка и учет его в ЕГРЗ были обязательными условиями кадастрового учета прочно связанного с ним объекта недвижимости;

âГКН с 1 марта 2008 г. не подлежат кадастровому учету составные земельные участки (единое землепользование). Ранее учтенные единые землепользования продолжают свое существование;

описание объектов капитального строительства упрощено для однозначной идентификации объектов;

âГКН не содержатся сведения о точках и границах объекта недвижимости (вид закрепления границы), а только сведения об их местоположении (координаты X, Y);

добавлены сведения о кадастровом инженере, выполняющем межевание земель и подготавливающем документы для кадастрового учета объекта недвижимости;

для новых земельных участков площадь вносят только по результатам вычислений (ранее могла быть декларированная площадь), при этом не указывают погрешность вычисления площади;

âкачестве картографической основы предполагается использование ортофотопланов (в отличие от возможности дополнительного использования штриховых карт в земельном кадастре);

âкачестве геодезической основы предполагается использование опорной межевой сети вместо местной системы координат с целью создания единой геодезической основы для Российской Федерации.

Государственный кадастр недвижимости состоит из следующих разделов (ст. 13 ФЗ-221):

реестр объектов недвижимости; кадастровые дела; кадастровые карты.

Реестр объектов недвижимости — документ, в котором содержатся записи об объектах недвижимости в текстовой форме путем описания внесенных в государственный кадастр недвижимости сведений о таких объектах.

Структура реестра объектов недвижимости включает:

реестры объектов недвижимости кадастровых округов (на электронных носителях с использованием АИС ГКН);

формы ГРЗ КР, журналы учета кадастровых номеров (на бумажных носителях). Внесение новых записей прекращается с 1 марта 2008 г.

Кадастровые дела — совокупность скомплектованных и систематизированных документов, на основании которых внесены соответствующие сведения в ГКН.

177

Кадастровые карты — тематические карты, на которых в графической и текстовой форме воспроизводят кадастровые сведения о земельных участках, зданиях, сооружениях, об объектах незавершенного строительства, о прохождении государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах, зонах с особыми условиями использования территорий, кадастровом делении территории Российской Федерации, а также указывают местоположение пунктов опорных межевых сетей.

Контрольные вопросы и задания

1.В какой период на Руси были начаты первые работы, связанные с учетом земель?

2.Какие формы землевладения и землепользования существовали на Руси? В чем заключалось их отличие?

3.Пречислите органы, осуществляющие оформление предоставления земель и работы по описанию земель в XVI—XVIII вв. Какие документы содержали сведения по учету земель в этот период?

4.Какие преобразования в земельных отношениях и учете земель были осуществлены Петром I?

5.Охарактеризуйте работы по Генеральному межеванию и учету всех российских земель.

6.Дайте характеристику учета и регистрации земель в социалистический период в России. Каково содержание земельно-регистрационных действий в этот период?

7.Перечислите составные части и документы государственного земельного кадастра.

8.Приведите различия в функциях земельной службы в период с 1990 г. по настоящее время.

9.Дайте определение земельного участка. Как связано изменение технологии государственного кадастрового учета с изменением понятия земельного участка?

178