Рис. 3.9. Распределение нарушенных земель по категориям земель

Оленьи пастбища — это территории, расположенные в зоне тундры, лесотундры, северной тайги, растительный покров которых пригоден в качестве корма для северного оленя. Оленьи пастбища располагают на таких угодьях, как лесные земли, прочие земли. По своему хозяйственному использованию их подразделяют на зимние, ранневесенние, поздневесенние, летние, раннеосенние и позднеосенние. Существенное значение в создании продовольственной базы для населения северных территорий имеет оленеводство, которое представляет собой своеобразную форму животноводства. Для развития этой отрасли выявлялись и продолжают выявляться пригодные в качестве кормовой базы территории. Зона распространения оленьих пастбищ в Российской Федерации достаточно обширна, но в учет включают только обследованные площади, предоставленные или предназначенные для хозяйственной деятельности. Площадь оленьих пастбищ за отчетный год увеличилась на 1,4 млн га и на 1 января 2010 г. составила 335,2 млн га, в том числе предоставлено в использование сельскохозяйственным предприятиям 138,2 млн га, гражданам, занимающимся оленеводством, — 5,3 млн га. Задача сохранения оленьих пастбищ, возрождения оленеводства как основной отрасли малочисленных народов Севера может быть решена только при условии целого комплекса взаимосвязанных между собой неотложных мероприятий и мер государственной поддержки по его осуществлению.

3.3. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО ФОНДА ПО СУБЪЕКТАМ ПРАВ И ФОРМАМ СОБСТВЕННОСТИ

По данным государственного статистического наблюдения за земельными ресурсами на 1 января 2010 г., в собственности граждан и юридических лиц находилось 133,5 млн га, что составило 7,2 % земельного фонда страны (табл. 3.11). Из них площадь земель, находящихся в

122

123

Рис. 3.10. Структура земель Российской Федерации по формам собственности

собственности граждан и их объединений, составила 123,2 млн га, или 7,2 %, юридических лиц — 10,3 млн га, или 6 % земельного фонда России. Площадь земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, составила 1576,3 млн га, или 92,2 % площади земельного фонда страны (рис. 3.10). Земельные доли граждан (включая долю в праве общей совместной собственности) в земельном фонде страны составили 6,1 % (107,4 млн га), или 78 % земель, находящихся в частной собственности в целом по стране.

Âструктуре собственности на землю в Российской Федерации за 2009 г. произошли следующие изменения: сокращение площади земель, находившихся в собственности граждан, а также государственной и муниципальной собственности, и увеличение собственности юридических лиц (на 1,6 млн га). Изменения в значительной степени касались общей (долевой или совместной) собственности граждан на землю.

Âтечение года менялись собственники доли в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения (земельной доли) в пользу юридического лица или государства, что стало возможным после вступления в силу ФЗ-101. В целом по России более 520 тыс. га земель общей долевой собственности, приобретенных у граждан юридическими лицами, зарегистрировано в качестве доли в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения. По данным официальной статистической от- четности, только за 2009 г. юридическими лицами приобретено прав на долю в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения площадью 150 тыс. га. Около 322,3 тыс. га земель общей долевой собственности приобретено субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, большая часть из которых принадлежит Белгородской области.

Âсравнении с 2008 г. в этом субъекте Российской Федерации площадь земель, находящихся в государственной и муниципальной соб-

124

ственности, увеличилась на 49,5 тыс. га за счет выкупа у граждан в установленном порядке земельных долей. Для эффективного управления землями сельскохозяйственного назначения в Белгородской области в соответствии с ФЗ-101 реализованы мероприятия, обеспечивающие оборот земель сельскохозяйственного назначения, — определены уполномоченные органы, созданы соответствующая нормативная правовая база и структура организаций — операторов на рынке земель сельскохозяйственного назначения. С целью консолидации продуктивных земель создано государственное специализированное учреждение «Фонд государственного имущества Белгородской области», которое от лица субъекта Российской Федерации уполномочено приобретать земельные доли граждан с целью передачи их в управление ОАО «Белгородский земельный фонд» для дальнейшего использования в сельскохозяйственном товарном производстве. В отдельных субъектах Российской Федерации имело место увеличение земель частной собственности, связанное с приобретением земель государственной и муниципальной собственности физическими лицами и переоформлением ими права пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования на право собственности на земельные уча- стки.

Изменения произошли в результате выкупа юридическими лицами земельных участков, предоставленных им на праве постоянного (бессрочного) пользования или аренды, а также передачи права граждан в общей собственности на земельный участок земель сельскохозяйственного назначения в уставный (складочный) капитал сельскохозяйственного предприятия и выкупа доли (как отмечалось ранее) в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения у граждан — собственников земельных долей. В 38 регионах земли были фактически перераспределены между группами лиц, поэтому площади земель, находящихся в собственности физических лиц, сократились и соответственно увеличились площади земель, находящихся в собственности юридических лиц. В субъектах Российской Федерации актуальными остаются перерегистрация крестьянских (фермерских) хозяйств в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, а также уточнение правового статуса и принадлежности земель, формирующих землепользование хозяйствующего субъекта, в частности земельной доли в составе сельскохозяйственного предприятия. В основном такие уточнения проводили на землях, переданных в самом начале земельной реформы предприятиям в коллективную (совместную или долевую) собственность, так как однозначно право собственности на земельную долю определяют только после регистрации этого права в соответствии с установленным законодательством порядком. В течение 11 лет в счет земельной доли из земель сельскохозяйственного назначения выделено (сформировано земельных участков) и зарегистрировано в частной, государственной или муниципальной собственности 1,1 млн га земель (табл. 3.12).

125

3.12. Сведения о земельных долях за 1998—2009 гг.

Однако существует ряд проблем, усложняющих консолидацию и гражданский оборот сельскохозяйственных земель. На начальном этапе земельной реформы в условиях массовой приватизации земель отсутствие подготовленных кадров в органах власти всех уровней (как и неподготовленность самих граждан) приводило к тому, что допускались ошибки при подготовке актов органов власти, а также при оформлении документов, подтверждающих право на землю. В учредительных документах вновь образованных сельскохозяйственных предприятий отсутствовали нормы, регламентирующие права юридического лица на земельные участки. Регистрация организационно-правовой формы хозяйствующего субъекта происходила по отношению участников к имуществу, исключая землю. Часто процесс ликвидации, реорганизации организаций не завершается принятием решения о прекращении или изменении права хозяйствующего субъекта на землю и оформлением в установленном порядке соответствующих документов, подтверждающих вновь возникшие права на землю. Дальнейшая судьба земельного участка (или земель) часто не определена, в том числе путем принятия соответствующего государственного акта о переводе его в установленном порядке в другую категорию земель или о зачислении земельного участка (или земель) в фонд перераспределения земель.

Сама процедура прекращения права у одного субъекта прав и возникновение права у другого субъекта прав на земельный участок (в том числе при отказе от права на землю), включая кадастровый учет текущих изменений, сложна и длительна во времени. Сложившаяся практика привела к тому, что на 1 января 2010 г. 16,4 млн га земель учтены в кадастровых документах как земли, используемые производителями товарной сельскохозяйственной продукции, в то время как обладатели прав на эти земли из соответствующих реестров юридических и физи- ческих лиц исключены. За отчетный период в сравнении с предшествующим годом площадь указанных земель возросла на 0,8 млн га. В состав указанной группы вошли 6,2 млн га земель, находящихся в общей (долевой или совместной) собственности граждан, а также 9,9 млн га — в государственной и муниципальной собственности.

126

По данным статистической отчетности, доля приватизированных земель в южных и юго-западных районах страны больше и уменьшается по направлению на северо-восток. Более 60 % земель субъекта Российской Федерации передано в собственность гражданам и юридическим лицам в Ставропольском крае, Ростовской, Липецкой, Курской, Саратовской, Оренбургской, Тамбовской и Орловской областях, более 50 % — в Волгоградской, Воронежской, Тульской и Самарской областях, более 40 % — в Краснодарском крае, Белгородской, Пензенской, Курганской, Рязанской, Ульяновской и Брянской областях, республиках Татарстан и Мордовия. В 17 субъектах Российской Федерации доля приватизированных земель составляет менее 0,5 %.

Высокий процент земель, находящихся у граждан на праве собственности в этих субъектах Российской Федерации, объясняется нали- чием больших площадей сельскохозяйственных угодий в сельскохозяйственных организациях, при реорганизации которых эти угодья, в свою очередь, были переданы в коллективную собственность и впоследствии поделены на земельные доли. В целом по России более 85 % переданных в собственность гражданам земель составляют земельные доли. Структура частной собственности по категориям показана на рисунке 3.11.

Разграничение государственной собственности на землю до 1 июля 2006 г. осуществляли на основании Федерального закона от 17 июля 2001 г. ¹ 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» согласно порядку, установленному Постановлением Правительства Российской Федерации от 04 марта 2002 г. ¹ 140 «Об утверждении правил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности». В связи с признанием утратившим силу названного федерального закона (основание – Федеральный закон от 17 апреля 2006 г. ¹ 53-ФЗ) разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных об-

Рис. 3.11. Структура земель, находящихся в собственности граждан и юридических лиц,

по категориям земель

127

разований (муниципальную собственность) осуществляют в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации и федеральными законами.

По данным государственных статистических наблюдений, на 1 января 2010 г. в установленном порядке право собственности на земельные участки у Российской Федерации возникло на площади 346,7 млн га, что составило 22 % общей площади земель государственной и муниципальной собственности. В собственности субъектов Российской Федерации зарегистрировано 7,2 млн га, муниципальной собственности — 2,4 млн га земель (табл. 3.13). Основанием возникновения права собственности на земельные участки у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в 2009 г. служили действующие федеральные законы, прямо указывающие на принадлежность земель, и акты Правительства Российской Федерации об утверждении перечней земельных участков, изданные до 1 июля 2006 г.

3.13. Сведения о наличии и разграничении земель государственной и муниципальной

собственности, тыс. га

Более 89 % площади земель, представляющих собой собственность Российской Федерации, составили земельные участки, относящиеся к категории земель лесного фонда, около 38 % из них расположено на территории Красноярского края, 13 % — в Республике Коми, 12 % — в Ямало-Ненецком автономном округе и более 10 % лесных земель федеральной собственности расположено на территории Амурской области. Несмотря на то что наибольший показатель площади разграниченных земель в составе земельного фонда относится к категории земель лесного фонда, удельный вес площади земель федеральной собственности в составе земель категории невелик и составляет лишь 27,8 % общей площади категории. В соответствии с ранее действовавшим законодатель-

128

ством значительные площади, на которые зарегистрировано право собственности Российской Федерацией, занимали участки лесного фонда. Объектом права в этом случае были леса, которые согласно действовавшей ст. 130 Гражданского кодекса Российской Федерации, как и земельные участки, были отнесены к объектам недвижимости (исключе- ны из перечня недвижимых вещей Федеральным законом от 4 декабря 2006 г. ¹ 201-ФЗ).

В официальные статистические данные по разграничению земель сведения о регистрации права собственности на участки лесного фонда (леса) не вошли, так как в указанном случае земельные участки в установленном порядке не были сформированы и поставлены на кадастровый учет. Введенный в действие новый Лесной кодекс Российской Федерации (Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. ¹ 201-ФЗ) установил объектом имущественных отношений на землях лесного фонда лесной участок, который согласно ст. 7 Кодекса является земельным участком и его границы определяют в соответствии с лесным законодательством.

ФЗ-221 в ст. 47 (п. 6) определил, что участки лесного фонда, государственный кадастровый учет которых не был осуществлен, но вещные права на них зарегистрированы, признают ранее учтенными объектами недвижимости. Лесной участок соответствует участку лесного фонда. Сведения о таких участках обобщают для получения официальных статистических показателей, характеризующих земельные ресурсы России, по мере их постановки на государственный кадастровый учет при ведении государственного кадастра недвижимости.

Российская Федерация имеет в собственности земельные участки, относящиеся к категории земель особоохраняемых территорий и объектов, общая площадь которых составила 3,9 млн га (или 6,9 % общей площади федеральных земель), заняты они в основном государственными природными заповедниками федерального значения, из них самые значительные по площади расположены на территории Красноярского края — «Таймырский» (1781,5 тыс. га), Республики Саха (Якутия) — «Усть-Ленский» (1433 тыс. га), Камчатского края — «Кроноцкий» (1007,1 тыс. га), Магаданской области — «Магаданский» (883,8 тыс. га), Ямало-Ненецкого автономного округа — «Гыданский» (878,2 тыс. га), Ханты-Мансийского автономного округа — Югра — «Югамский» (648,6 тыс. га) и Иркутской области — «Байка- ло-Ленский» (613,5 тыс. га), Республики Бурятия — «Баргузинский» (374,3 тыс. га) и Республики Тыва — «Азас» (333,8 тыс. га). В 2002 г. площадь разграниченных земель в данной категории увеличилась на 2,8 млн га. Данный факт связан с оформлением в установленном порядке права собственности Российской Федерации на следующие особоохраняемые природные территории: национальный парк «Югыд Ва» площадью 1891,7 тыс. га на территории Республики Коми. С этой же целью в 2009 г. выполнены землеустроительные работы по установлению границ и уточнению площадей Печоро-Илычского государственного биосферного природного заповедника на площади 721,5 тыс. га. Распределение земель, на которые право собственности зарегистри-

129

Рис. 3.12. Распределение федеральных земель по категориям земель

ровано Российской Федерацией, по категориям показано на рисунке 3.12.

Итоги процесса разграничения государственной собственности на землю в Российской Федерации приведены в таблице 3.14 и показаны на рисунках 3.13, 3.14.

3.14. Ежегодная динамика площади разграниченных земель, тыс. га

130

Рис. 3.13. Доля разграниченных земель в категориях земель Российской Федерации

Мероприятия по разграничению государственной собственности на землях населенных пунктов активно проводились в Санкт-Петербурге (20 % общей площади земель, подлежащих разграничению), Забайкальском крае (14,8 %), Омской (17,2 %), Волгоградской (20,8 %) и Мурманской (14,3 %) областях. В целом доля разграниченных земель в городских населенных пунктах составила лишь 7 % и в сельских — 1,2 % площади земель, подлежащих разграничению.

Рис. 3.14. Распределение разграниченных земель в категории земель промышленности

и иного специального назначения

131

На землях промышленности, энергетики, транспорта, связи и иного специального назначения большие объемы работ по разграничению земель государственной собственности выполнены на территории Архангельской и Сахалинской областей — более 95 % (право собственности зарегистрировано Российской Федерацией и в основном на земельные участки под объектами обороны и безопасности), Волгоградской области — более 92 %, Республики Бурятия — 91,6 %, Мурманской области — 84,5 %, Ульяновской области — 77,8 %. Самые активные работы по разграничению земель были проведены на землях железнодорожного транспорта.

У Российской Федерации возникло право собственности на все земельные участки под объектами железнодорожного транспорта (за границами населенных пунктов), расположенными на территории Новгородской, Мурманской, Тверской, Тамбовской, Орловской, Самарской, Курганской, Псковской, Ярославской, Волгоградской, Нижегородской, Сахалинской областей, республик Калмыкия и Ингушетия, Кара- чаево-Черкесской Республики, республик Северная Осетия — Алания и Бурятия, Новосибирской области, Забайкальского края. Работы по разграничению земель железнодорожного транспорта подходят к завершению в 48 субъектах Российской Федерации. В 9 субъектах Российской Федерации не было фактов государственной регистрации федеральной собственности или площади зарегистрированных земель были малы и не нашли своего отражения в статистическом отчете при их обобщении в тысячи гектаров. Объемы работ по разграничению земель государственной собственности на землях промышленности выполнены всего лишь на 25,6 %. Анализ данных об объеме работ, выражающихся в тысячах гектарах площади земель, на которых выполнен комплекс работ по формированию, государственному кадастровому учету земельных участков, а также регистрации соответствующего права, показывает, что процесс разграничения государственной собственности на землю займет достаточно длительное время.

По данным на 1 января 2010 г., значительная часть земель сельскохозяйственного назначения находилась в государственной и муниципальной собственности — 270,7 млн га, или 68,7 % земель категории, в собственности граждан — 119,5 млн га (20,5 % площади категории), в собственности юридических лиц — 9,8 млн га (2,4 %). Из всех земель России, находящихся в частной собственности, на долю земель сельскохозяйственного назначения приходилось 97 % (129,3 млн га), из них 80,7 % составили земельные доли граждан в общей собственности на землю. В результате мероприятий по разграничению государственной собственности на землю в собственности Российской Федерации зарегистрировано 3,6 млн га, из них предоставлено юридическим лицам в пользование 2,3 млн га и в аренду — 0,8 млн га. В собственности субъектов Российской Федерации находилось 6,4 млн га, из них 2,5 млн га земель предоставлено юридическим лицам в аренду и 1,1 млн га — в пользование. В муниципальной собственности зарегистрировано 2,2 млн га, из них предоставлено гражданам во владение 25,6 тыс. га,

132

аренду — 324,8 тыс. га и юридическим лицам в пользование — 0,2 млн га, в аренду — 1,2 млн га.

Площади государственных и муниципальных земель уменьшились (на 2,7 млн га).

Значительно они сократились в Ярославской области (на 668,9 тыс. га), Алтайском крае (на 661,4 тыс. га), Нижегородской области (на 424,7 тыс. га), Чукотском автономном округе (на 197 тыс. га), Тверской (на 128,9 тыс. га), Архангельской (на 82,3 тыс. га), Смоленской (на 56,1 тыс. га) и Псковской (на 52,8 тыс. га) областях в результате перевода лесых земель, ранее принадлежащих сельскохозяйственным предприятиям, в составе земель лесного фонда.

В Республике Карелия сокращение земель государственной и муниципальной собственности составило 185,2 тыс. га в большой части за счет увеличения площади земель общей долевой собственности, связанного с продолжающимся процессом приватизации земель сельскохозяйственных предприятий. В 2009 г. в установленном порядке граждане стали обладателями доли в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения на площади 170,9 тыс. га. Одновременно продолжалось оформление гражданами прав на землю в соответствии с требованиями действующего законодательства, уточнение принадлежности земель коллективно-долевой собственности, выкуп земельных участков юридическими лицами для сельскохозяйственного производства. В структуре частной собственности на землю в целом по России площадь земель, находившихся в собственности граждан, сокращалась при одновременном увеличении собственности юридических лиц.

Объяснение происходящего заключается в том, что одна часть граждан реализовала свои права собственника на земельную долю, выделяя ее в натуре (формирование земельного участка) с последующей продажей, другая часть граждан осуществила в установленном порядке государственную регистрацию доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения с последующей ее продажей частным юридическим лицам или Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Земельные участки, отнесенные к категории земель сельскохозяйственного назначения и находящиеся в собственности граждан, на 87,2 % (104,2 млн га) состояли из земельных долей, в том числе невостребованных (24,3 млн га), собственники которых в установленный срок не получили свидетельства либо, получив их, не воспользовались своими правами по распоряжению. Общая площадь земельных участков, предоставленных в собственность крестьянским (фермерским) хозяйствам, для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, индивидуального жилищного и дачного строительства, для производства сельскохозяйственной продукции индивидуальным предпринимателям, составила 153 млн га. Увеличение данного показателя за год составило 1,9 млн га, одновременно количе- ство земельных участков, выделенных в натуре гражданам в счет зе-

133

Рис. 3.15. Динамика распределения площади земель сельскохозяйственного назначения по

формам собственности:

1 — в частной собственности; 2 — в государственной и муниципальной собственности

мельной доли, увеличилось на 1,5 млн га. Значительное увеличение общей площади земель, состоящих из земельных участков, находящихся в собственности граждан, было отмечено в Саратовской (146,7 тыс. га), Нижегородской (87,2 тыс. га), Пензенской (87,1 тыс. га), Тверской (84,3 тыс. га) областях и Краснодарском крае (90,8 тыс. га). Около 72 % земель, принадлежащих юридическим лицам, являлось собственностью сельскохозяйственных предприятий и организаций, около 18 % — собственностью крестьянских (фермерских) хозяйств, не прошедших перерегистрацию в качестве индивидуальных предпринимателей. На землях данной категории имеются земельные участки, выкупленные приватизированными несельскохозяйственными предприятиями, на 1 января 2010 г. их площадь составляла 302,2 тыс. га. Земли общего пользования, находящиеся в собственности некоммерческих объединений граждан, занимали 76,6 тыс. га. Динамика распределения земель по формам собственности на землях сельскохозяйственного назначения показана на рисунке 3.15.

По состоянию на 1 января 2010 г. из всех земель населенных пунктов (19,5 млн га) в собственности граждан находилось 3,6 млн га, юридических лиц — 0,4 млн га, в целом в частной собственности находилось 20,5 % земель населенных пунктов. Площадь земель государственной и муниципальной собственности составила 79,5 % (15,5 млн га), из них в федеральной собственности зарегистрировано 0,6 млн га земель (3,1 % общей площади категории), в собственности субъектов Российской Федерации — 111,8 тыс. га, в муниципальной собственности — 165,7 тыс. га. Были продолжены работы по установлению (изменению) границ населенных пунктов, в том числе связанные с расширением населенных пунктов в результате включения в их границы земель, предоставленных для индивидуального жилищного строительства, повлиявшие на общую площадь земель этой категории и соответственно на распределение земель по формам собственности. Увеличилась площадь земель, находящихся в собственности юридических лиц (на 55,2 тыс. га) и

134

собственности граждан (на 99,9 тыс. га). Кроме того, изменения, произошедшие в структуре собственности земель городов, поселков и сельских населенных пунктов в 2009 г., связаны с уточнением сведений о правах граждан и юридических лиц на земельные участки в результате проведенных работ по инвентаризации земель этой категории. Площадь земель городов и поселков составила на 1 января 2009 г. 7964,5 тыс. га. В границах населенных пунктов в собственности граждан находилось 624,8 тыс. га, в собственности юридических лиц — 247,8 тыс. га. В государственной и муниципальной собственности нахо-

дилось 7091,9 тыс. га, или 89 % городских и поселковых земель. В горо-

′

дах и поселках передача земель в собственность в бо льшей степени коснулась земель сельскохозяйственного использования (44,6 % всех городских земель, находящихся в частной собственности) и земель, занятых индивидуальной жилой застройкой (около 33,2 %). На территории сельских населенных пунктов (их общая площадь составила 11521,7 тыс. га) доля частной собственности составила 7,1 % (3118,5 тыс. га), в основном это земли сельскохозяйственного использования, занятые личными подсобными хозяйствами, площадь которых составила 2817,1 тыс. га. Распределения земель по формам собственности на землях поселений показано на рисунке 3.16.

Земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и иного специального назначения

приватизированы в наименьшей степени. По данным на 1 января 2010 г., в частной собственности находилось 140,5 тыс. га (0,8 % всех земель категории), в том числе в собственности граждан — 17,8 тыс. га и в собственности юридических лиц — 122,7 тыс. га. В государственной и муниципальной собственности находилось 16,6 млн га (99,2 %), из них в федеральной собственности зарегистрировано 10,3 млн га земель, в собственности субъектов Российской Федерации — 189,7 тыс. га, в муниципальной собственности — 21,4 тыс. га. За истекший год количе- ство земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, увеличилось на 14,7 тыс. га. На увеличение данного пока-

Рис. 3.16. Динамика распределения площади земель населенных мест по формам

собственности:

1 — в частной собственности; 2 — в государственной и муниципальной собственности

135

зателя повлиял факт перевода земель сельскохозяйственного назначе- ния и земель запаса в категорию земель промышленности для целей нефтегазодобычи на территории Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансий- ского автономных округов. Кроме того, большие площади земель в 2009 г. отведены на территории Красноярского края для строительства Богу- чанской ГЭС. Общую площадь земель категории уточняли также по итогам проведенных мероприятий по инвентаризации земель транспорта, обороны и безопасности в качестве подготовительных работ с целью последующего разграничения государственной собственности на землю. На землях категории юридические лица выкупали земельные участки под приватизированными несельскохозяйственными предприятиями. На 1 января 2010 г. в собственности предприятий находилось 102,9 тыс. га. За 2009 г. количество таких земель увеличилось на 16,8 тыс. га. В собственности граждан в данной категории земель находились земельные участки, предоставленные для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, под индивидуальное жилищное и дачное строительство, а также земельные участки, выкупленные физическими лицами для коммерческих и других несельскохозяйственных целей. Значительные площади таких земель сосредоточены в Московской и Челябинской областях. Распределение земель по формам собственности на землях промышленности, энергетики, транспорта, связи и иного специального назначения показано на рисунке 3.17.

Характерная особенность категорий земель особоохраняемых территорий и объектов, земель лесного и водного фонда, земель запаса — это наличие больших по площади природных территорий и объектов, а также то, что земли названных категорий в соответствии с действующим законодательством не подлежат приватизации. В связи с чем земли, входящие в состав данных категорий, находятся в государственной и муниципальной собственности, а с момента государственной регистрации права собственности в установленном законодательством порядке — в федеральной, собственности субъекта Российской Федерации и муниципальной собственности. При этом в отдельных случаях,

Рис. 3.17. Динамика распределения земель промышленности и иного специального назна-

чения по формам собственности:

1 — в частной собственности; 2 — в государственной и муниципальной собственности

136

предусмотренных федеральными законами, допускается включение в категории земельных участков, принадлежащих гражданам и юриди- ческим лицам.

В собственности юридических лиц в категории земель особоохраняемых территорий и объектов на 1 января 2010 г. находилось 8,1 тыс. га (0,02 % общей площади категории). В основном все земельные участки отнесены к землям рекреационного назначения, из них 5,8 тыс. га земель выкуплено юридическими лицами. Наибольшие площади земель частной собственности находились на территории Московской, Калужской и Ленинградской областей. В результате выполнения мероприятий по разграничению государственной собственности на землю около 70 % площади земель категории установлена принадлежность субъекту права в лице Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. За 2009 г. увеличение площади земель, находящихся в федеральной собственности, составило 2,9 млн га. В перечень природных объектов в основном вошли национальные парки и государственные природные заповедники. Значительные площади земель, прошедших государственную регистрацию как собственность Российской Федерации в 2009 г., расположены на территории Красноярского края — государственный природный заповедник «Большой Арктический» площадью 4169,2 тыс. га, на территории Хабаровского края — государственный природный заповедник «Джугджурский» площадью 806,3 тыс. га, а также на территории Республики Бурятия — государственный национальный парк «Тункинский» площадью 1024,9 тыс. га. Обширные территории, занятые государственными природными заповедниками, границы которых описаны в установленном порядке и принадлежность земель определена, расположены на территории Республики Саха (Якутия) (2280,2 тыс. га), Красноярского (1781,5 тыс. га), Камчатского краев (964 тыс. га) и Магаданской (883,8 тыс. га) области, Ямало-Ненецкого (878,2 тыс. га) и ХантыМансийского (874,2 тыс. га) автономных округов. Значительная площадь земель, прошедшая государственную регистрацию как собственность Российской Федерации в 2009 г. расположена на территории Республики Коми — национальный парк «Югод Ва» площадью 1891,7 тыс. га. В собственности субъектов Российской Федерации на отчетную дату зарегистрировано 436,9 тыс. га земель, значительная их площадь расположена на территории Республики Саха (Якутия), где в установленном порядке прошла регистрация земельных участков, занятых государственным заказником «Ленинские столбы» на площади 429,6 тыс. га.

В соответствии с действующим законодательством земли лесного фонда должны находиться в федеральной собственности. На отчетную дату доля земель федеральной собственности составила 27,8 % (308 млн га) общей площади земель категории (1106,5 млн га). Как отмечалось ранее, в отчетные данные не вошли сведения о значительных площадях участков лесного фонда (лесов), зарегистрированных согласно ст. 19 действовавшего до 1 января 2007 г. Лесного кодекса Российской Федерации в собственности Российской Федерации, так как соот-

137

ветствующие земельные участки в установленном порядке не были сформированы и не прошли государственный кадастровый учет в органах, осуществлявших ведение государственного земельного кадастра. В целом по России площадь земель, принадлежащих Российской Федерации на землях лесного фонда, возросла на 49,4 млн га. Значительный объем выполненных работ по разграничению государственной собственности на землю в 2009 г. был отмечен в Томской области — 22,7 млн га (работы выполнены на 100 %), Республике Карелия — 14,5 млн га (100 %) и Архангельской области — 4,6 млн га (работы выполнены на 32,5 %). Результаты мероприятий по разграничению государственной собственности на землях лесного фонда наблюдались на территории 56 субъектов Российской Федерации, значительные объемы работ были выполнены в 34 субъектах Российской Федерации. При этом необходимо отметить, что наибольшие площади (249 млн га) лесных земель, подлежащих разграничению, расположены в Республике Саха (Якутия), из них только 13,1 тыс. га в установленном порядке признаны собственностью Российской Федерации.

Âсоответствии с действующим законодательством все водные объекты, за исключением обособленных, должны находиться в федеральной собственности. Обособленные водные объекты (замкнутые водоемы) могут находиться в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и в частной собственности. На 1 января 2010 г. категория земель водного фонда общей площадью 27,9 млн га — частная собственность. Доля земель федеральной собственности составила лишь 0,8 % (292,1 тыс. га).

Увеличение федеральной собственности в составе названной категории земель в 2009 г. составило 33 тыс. га, из них 23,1 тыс. га земель расположено на территории Ростовской области, где федеральная собственность возникла у государственного учреждения водных путей и судоходств, мелиорации и водосабжения по Ростовской области. На территории Астраханской области зарегистрирована собственность ФГУ «Российский морской регистр» на землях площадью 4,8 тыс. га.

Российской Федерацией зарегистрировано право собственности на земельные участки под крупными реками в Свердловской области на площади 35,6 тыс. га, а такие земли, покрытые водохранилищами Колымской и Усть-Среднекамской ГЭС Магаданской области, на площади 70,4 тыс. га. В собственности субъектов Российской Федерации находилось 0,1 тыс. га, а в муниципальной собственности 0,1 тыс. га в Калининградской области и 0,3 тыс. га в Краснодарском крае.

Âсоответствии с Земельным кодексом Российской Федерации земли запаса могут находиться в государственной или муниципальной собственности. Однако на 1 января 2010 г. в составе категории учитывались земли, принадлежащие гражданам согласно документам о праве собственности на земельную долю, которые в соответствии с ранее действующим порядком учета земель (постановление Правительства Российской Федерации от 01 февраля 1995 г., ¹ 96) были переведены как невостребованные земельные доли граждан в фонд перераспределения земель категории земель запаса с сохранением прав граждан. В общей

138

площади земель категории (102,2 млн га) их доля составила 0,03 % (или 26,4 тыс. га). Земли государственной и муниципальной собственности разграничены на площади, составляющей на 0,03 % площади категории, бо′льшая часть земельных участков принадлежит муниципальным образованиям. Земли муниципальной собственности были отмечены в Амурской (15,3 тыс. га), Рязанской (6,1 тыс. га) и Калужской (3,8 тыс. га) областях.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 г. ¹ 297-р утверждены новые Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012— 2017 годы.

В соответствии с данным документом государственная политика Российской Федерации по управлению земельным фондом Российской Федерации, направленная на создание и совершенствование правовых, экономических, социальных и организационных условий для развития земельных отношений, осуществляется исходя из понимания о земельных участках как об особых объектах природного мира, используемых в качестве основы жизни и деятельности человека, средств производства в сельском хозяйстве и иной деятельности, и одновременно как о недвижимом имуществе с особым правовым режимом.

Основным направлением государственной политики по управлению земельным фондом является совершенствование порядка определения правового режима земельных участков путем исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории.

Контрольные вопросы и задания

1.Охарактеризуйте распределение земельного фонда страны по категориям.

2.Раскройте содержание происходящих изменений на землях сельскохозяйственного назначения.

3.Что относится к землям промышленности, транспорта и иного специального назначения?

4.Какие земельные участки отнесены к землям лесного и водного фондов?

5.Дайте понятие земельного угодья. Как классифицируют земельные угодья?

6.Каковы основные характеристики распределения земельного фонда страны по субъектам прав и формам собственности?

139

à ë à â à 4

ИСТОРИЯ СОЗДАНИЯ И РАЗВИТИЯ ЗЕМЕЛЬНО- УЧЕТНЫХ И РЕГИСТРАЦИОННЫХ СИСТЕМ

В РОССИИ

•

4.1.СОЗДАНИЕ УЧЕТНЫХ И РЕГИСТРАЦИОННЫХ СИСТЕМ

ÂРОССИИ В Õ—ÕIÕ ÂÂ.

Государственный кадастр недвижимости (ГКН) занимает особое положение в ряду других государственных и ведомственных кадастров (водного, лесного, градостроительного и т. д.).

Исторически сложилось, что ведение земельного кадастра и кадастра недвижимости включает процессы учета и регистрации земель, ес- тественно-историческое и экономическое описание земель, их оценку. В различные времена в разных странах по-разному решали вопрос о содержании и значении этих процессов. Содержание и место каждого процесса в общей системе ведения земельного кадастра и кадастра недвижимости зависело от системы существующих земельных отношений, от потребностей и интересов как общества в целом, так и отдельных его граждан.

Работы, связанные с учетом земель, берут свое начало на Руси в IХ— XI вв. Среди них заслуживает внимания перепись русскими князьями монастырских и церковных земель IХ в., служившая основанием для наделения духовенства недвижимым имуществом, в частности землей. Сбор данных о земле также связан с взиманием сборов и податей русскими князьями с покоренных ими племен. Самые древние из дошедших до нас сведений об этом относятся к периоду правления Олега и Ольги (Х в.), которая установила размеры повинностей с каждого плуга как единицы земельной меры и обложения. Затем князь Владимир в своем уставе установил десятину в пользу церкви. Для этого в ХI в. требовалось упрощенное количественное и качественное описание земель. Так, в «Русской Правде», принятой примерно в 1016 г. Ярославом Мудрым и явившейся, по сути, итогом проведения первой русской кодификации законодательства, есть упоминания о подразделении земель только по видам угодий (дворовые, пахотные, пустопорожние, охотничьи) без указания почвенных различий, а также упоминания о межевых знаках (камни, деревья и т. д.). Кроме того, из содержания статей «Русской Правды» и других источников можно сделать вывод о том, что в то время и ранее поземельные владения на Руси уже были близки к тому состоянию, когда точные границы и твердая уверенность в их нерушимости были предметом особых устремлений землевладельцев.

140

Первые же переписи земель с характеристикой их количества и ка- чества относятся к ХII в. Так, очень подробное описание многочисленных и разнообразных доходов с земли было сделано в уставных грамотах новгородского князя Святослава (1137), смоленского князя Ростислава (1150) и других источниках права. Все это свидетельствует о том, что в Древней Руси существовали не только переписи плательщиков, но

èпереписи принадлежащих им земель как основного имущества населения.

Старейшими дошедшими до нас кадастровыми документами являются описания земель периода татарского ига (ХIII—ХV вв.). Первая перепись земель Руси была проведена при хане Батые в 1245 г. Затем при хане Мунке в 1257 г. были переписаны суздальские, рязанские

èмуромские земли, а в 1259 г. — новгородские земли. В 1273 г. при хане Менгу-Темире была проведена повсеместная перепись русских земель, после чего с населения взимали, кроме дани, разные пошлины, натуральные повинности, а также «поплужную» подать, которой подлежали все земли, леса, воды, огороды, мельницы, перевозы, зимовища, летовища и другие статьи доходов и размер которой, по-видимому, соизмерялся с количеством разрабатываемых пашенных земель. Кроме того, данные переписей использовали для выдачи жалованных (тарханных) грамот монастырям и церквам, крупнейшим землевладель- цам-вотчинникам того времени. Наряду с татарскими переписями в период монгольских завоеваний описания земель вели и русские князья: для определения размеров собственных доходов и взимания татарской дани во владениях каждого князя составляли специальные писцовые книги.

Таким образом, описания земель, проведенные в период татаромонгольского ига, долгое время служили земельно-учетными данными для московских князей.

Вместе с тем на княжеских землях происходило движение (оборот) земель, которые перераспределялись между жителями, отходили по наследству, делились, при этом возникали земельные споры.

Выполняя требования законодательства, повелений князя или духовных властей, решений судов и собраний горожан (вече), княжеские служители делили и обмеряли землю, отводили и изымали земельные участки, устанавливали границы (межи) княжеских земель (между селениями и внутри них), отдельных участков. Эти уполномоченные князем люди (как правило, писцы) были, по сути, первыми землемерами. Они должны были хорошо знать грамоту, уметь считать, ориентироваться в княжеских законах и владеть простейшими методами измерения.

Ñмомента образования в Русском государстве преобладало вотчинное землевладение.

Вотчина представляла собой территорию (совокупность участков земли), которой ее владелец мог беспрепятственно распоряжаться: продавать, дарить, завещать, т. е. владеть на праве полной собственности.

На Руси было три вида вотчин: наследственные (родовые), переходящие из поколения в поколение в княжеских и боярских фамили-

141

ях; выслужные — полученные от князя (впоследствии от государя) за военные и иные заслуги; купленные — приобретенные феодалом за деньги.

Содержание уставных и судных грамот, «купчих», «вкладных», «межевых» и других юридических документов свидетельствует о том, что границы вотчины устанавливали в основном по взаимному согласию землевладельцев или по указанию властей в присутствии их представителя, и проходили они главным образом по естественным рубежам (рекам, ручьям, дорогам, опушкам леса и т. д.).

После освобождения от власти татар русские земли объединяли, образуя единое государство. Присоединение удельных княжеств к Великому княжеству Московскому, централизация власти привели к усложнению функций управления земельными ресурсами. Нужно было заново провести раскладку податей в казну, вследствие чего возобновили переписи и начали перераспределение земель. Переписи проводили особые чиновники, называвшиеся численниками, или писцами. Они описывали и исчисляли не только территорию княжеств, воеводств, но и земельные владения каждого частного лица.

Наиболее полное описание земельных владений в России относится к периоду ликвидации феодальной раздробленности и возникновения централизованного государства. В описаниях содержались сведения о количестве земель во владениях, оценивали эти земли, приводя их к определенным условным единицам. Основной единицей податного обложения считали соху, которая в разных княжествах была различной (например, соха новгородская была меньше московской и была равна пространству земли, которое могли обработать три работника на трех конях). В связи с этим система переписи земель получила название «сошного письма», а связанное с переписью межевание земель нашло прямое или косвенное отражение в Московском (Двинская уставная грамота 1397 г.), Новгородском (Новгородская судная грамота 1440 г.) и Псковском законодательствах (Псковская судная грамота 1467 г.). Кроме налоговых целей, описание земель по сошному письму имело большое значение для определения числа ратников, лошадей и продовольствия, необходимых для обороны. Юридически же разграничение прав на землю при описании земель осуществляли не повсеместно, а в некоторых частных случаях по особым повелениям властей.

Во второй половине ХV в. начался процесс «собирания» русских земель Иваном III, приведший к распространению в России однообразных порядков описания и межевания земель, которые до этого были разными в разных княжествах. Упоминания об этом можно встретить в Судебнике Ивана III 1497 г. Последовавшая раздача земель за службу и необходимость приведения количества вотчинных и поместных земель в соответствие отправляемой службе стали одной из основных причин частых переписей земель в ХV—ХVI вв. Кроме того, с 1447 г. начинает распространяться крепостное право, что являлось также одной из при- чин переписей.

142

В царствование Ивана III (1462—1505) начинается новый этап в организации межевания, связанный с введением поместной системы землевладения. Государство предоставляло служивым людям, преимущественно военным, поместья на срок их службы и на определенных условиях. Впервые этот термин встречается в одной из жалованных грамот 1470 г. Широко такие владения Иван III начал раздавать после завоевания Новгорода на вновь присоединенных землях. То же самое сделал его сын Василий (1505—1533) на псковских землях. В состав поместья обычно включали земли, обрабатываемые крестьянами (для людей из знатного рода 1500…3000 десятин, для людей менее знатного происхождения — 150…750 десятин), с которых помещик собирал феодальную ренту.

Особо широко поместья раздавали за службу при Иване Грозном, в результате к середине XVI в. были описаны почти все земли России, а организация и развитие поместной системы землевладения активно осуществлялись в XVI столетии с пиком в 1550 г., когда в связи с необходимостью укрепления армии и ее присутствия в Москве правительство перевело из городов примерно тысячу человек служилых людей и дало им поместья в Московском и соседних с ним уездах общей площадью 176 000 десятин.

Предоставляли поместья в то время в таком порядке. Каждого человека до 15 лет из дворянского сословия считали «недорослем». Когда он достигал 15 лет, его «верстали в службу» и он числился уже «новиком», но земли еще не получал. Обычно проходило 2...3 года, и «новика »наделяли окладом, т. е. ему давали право на получение земельного участка в качестве поместья.

Если количество земли в вотчинном владении у такого человека уже было известно, то его поместный оклад соответственно уменьшали.

Размер участка определяли исходя из чина и происхождения: городовые чины получали меньше московских, а московские — меньше думных. В общем, поместные оклады были крайне разнообразны: от нескольких десятков десятин до нескольких сотен. Для отдельных местностей эти оклады с течением времени повышали.

Оклад представлял собой предел земли, больше которого служивый человек получить не мог. Обычно установленного размера оклада никогда не достигали. Служивому человеку нужно было самому отыскать пустую землю в размере, не превышавшем его оклад, при этом непременно в том уезде, где он должен был служить. После этого он подавал челобитную и становился владельцем, но только после утверждения за ним поместья.

Участок, которым в действительности владел помещик, называли «дача». За служебное отличие ему давали прибавки к окладу, соответственно увеличивали и дачу.

По записи 1550 г. служивых людей делили на три статьи с поместными окладами в 200, 150 и 100 четвертей пахотной земли. Царские писцы, проводившие межевые действия, в этот период не только вновь отводили поместья, но и проверяли отведенные ранее, чтобы изъять самовольно захваченные земли.

143

Еще в ХV в. в качестве единицы измерения земли на Руси была установлена десятина. Землю мерили «хозяйственными» десятинами (3200 квадратных саженей), «сотенными» (10 000 квадратных саженей) и др. В дальнейшем наиболее распространенной была десятина в 2400 квадратных саженей.

До конца ХVI в. большинство крестьян не было закрепощено. Они свободно владели своими землями, выплачивая князю посошную подать (соха — земля, облагаемая податью). Землевладение таких крестьян (их называли черносошными) преобладало.

Земли черносошных крестьян (черные земли) находились, как правило, в общинном пользовании. Участки пашни и сенокоса распределяли между отдельными дворами и периодически перераспределяли. Пастбища использовали сообща. При переделах угодий, особенно пашни, община стремилась точнее учесть качество участков (как по плодородию, так и по удаленности от селения) и наделять каждый двор равнокачественной землей. Поэтому общинному землевладению были органически присущи такие недостатки, как чересполосица, мелко- и узкополосица, дальноземелье.

В ХIII—ХIV вв. крестьяне могли свободно переходить от одного землевладельца к другому в течение всего года. В 1497 г. Иван III в «Судебнике», первом со времен Древней Руси общегосударственном своде законов, установил определенный срок такого перехода — осенний Юрьев день (26 ноября по старому стилю). В дальнейшем в течение ХVI в. и особенно в начале ХVII в. государство принимало все более строгие меры по прикреплению крестьян к земле (вплоть до их розыска и принудительного возвращения).

Большой удельный вес в Московском государстве занимало монастырское и церковное землевладение. С развитием центральной власти были выделены дворцовые и государственные земли.

Дворцовые земли находились в феодальной собственности княжеской семьи, поэтому доходы от этих земель шли на содержание двора великого князя (царя). Напротив, доходы от государственных земель шли в общегосударственную казну. На дворцовых землях вели большое хозяйство. Так, в вотчинах царя Алексея Михайловича было около 11 тыс. крестьянских тягловых дворов. Кроме того, к ним было приписано большое число дворовых крестьян, выполнявших различные работы в царских усадьбах.

Наличие тех или иных форм землевладения и землепользования сильно зависело от природных, исторических и территориальных условий регионов. Однако в большинстве освоенных густонаселенных земледельческих районов во второй половине ХVI в. стало преобладать поместное землевладение, сделавшееся опорой царского государства и существовавшего тогда земельного строя.

Наиболее освоенными и распаханными в то время были дворцовые земли (табл. 4.1). Это объяснялось тем, что дворцовыми землями, как правило, управляли более предприимчивые люди, составлявшие наиболее трудоспособную часть населения и имеющие лучшие участки земель. Эффективное же использование «черных» земель было обуслов-

144

4.1. Формы и размеры землевладения (по данным писцовых книг, 1570—1590 гг.)

лено интересами черносошного крестьянства, стремящегося обеспе- чить себя продовольствием.

Уже к середине ХVI в. землевладение, землепользование и земельные отношения в России оказались сильно запутанными. Отсутствовала ясность в количестве и качестве земель поместий и вотчин, дворцовых, государственных, монастырских, церковных, крестьянских земель; не были описаны и распределены обширные земли, присоединенные к России в первой половине ХVI в. Необходимо было установить, кто какими землями и на каком основании владеет, какие площади можно предоставить служивым людям, как пополнять казну за счет перераспределения земель.

Этим была определена насущная потребность в проведении государственной властью специального вида землеустроительных и земельно- учетных работ, которые в истории России были названы писцовыми межеваниями. Таким образом, писцовые межевания (описания) — это первый и основной вид землеустроительной деятельности, который был организован государством, финансировался из государственной казны и отражал земельную политику России в области укрепления поместного землевладения.

Начиная с царствования Ивана IV на Руси стали составлять планы землевладений, необходимые для осуществления в «крепостной» форме сделок с недвижимым имуществом (Указ 1558 г. о регистрации договоров, Указ 1566 г. о пожалованных землях). Для описания земель в 1566 г. было создано специальное учреждение — Поместный приказ, который стал общегосударственным руководящим центром, объединяющим все межевые, кадастровые, крепостные работы. Описания земель проводили лица, называющиеся писцами, дозорщиками и мерщиками, а земли оценивали вместе с крепостными крестьянами.

Поместный приказ оформлял предоставление земель служивым людям в поместное владение. Он вел даточные (земельные) книги, в которых записывали, кому, где и за какую службу даны земли. Регистрировали переход землевладений от одного лица к другому, разрешали в высшей инстанции земельные споры. В архиве приказа сосредоточивали дела и документы писцовых описаний.

145

Деятельность Поместного приказа распространяли не на всю территорию государства, а лишь на центральную ее часть. К концу своего существования (начало ХVIII в.) Приказ ведал 95 городами (уездами). Ему не были подчинены дворцовые земли (их описывали из Приказа большого дворца) и крестьянские (черные) земли, которые описывали писцы финансовых приказов (четей).

Â30-å годы ХVII в. Приказ провел большую работу по описанию земель с целью восстановления прав дворянства на владение землями, нарушенными в ходе иностранной военной интервенции начала ХVII в.

Â1646—1648 гг. Приказ участвовал в переписи всего тяглого населения. Составленные им переписные книги стали основной крестьянского закрепощения. В течение ХVII в. Приказ приобрел судебные функции, в частности занялся сыском беглых крестьян.

Поместный приказ участвовал в переписи 1677—1678 гг. и в неудавшейся попытке нового описания земель в 80-х годах ХVII в.

Âпервой половине ХVII в. в период правления Михаила Федоровича Романова (1613—1645) в связи с приведением в порядок земельных дел и восстановлением писцовых книг, сгоревших в период Смутного времени, «Писцовый наказ» 1622 г. возложил на писцов измерение пашни, перелогов, сенокосов, лесов и других угодий. Сведения о земле отражали в писцовых книгах, послуживших основой так называемого писцового земельного кадастра. Писцовые книги служили и своеобразными правоустанавливающими документами, и государство признавало их в каче- стве важнейшего доказательства прав на землю, сама запись в них представляла собой земельную регистрацию, а процедуру составления писцовых книг и ответственность за их ведение указывали в Приговоре 1620 г. Наряду с учетом и регистрацией земель в писцовых книгах классифицировали их по качеству с выделением четырех групп — добрые, средние, худые и очень худые. Оценочной формой были различные учетные единицы — соха, обта, выть, лук, сошка, замененные впоследствии большой московской сохой — единицей податного счета. Писцовые книги составляли в двух экземплярах, один из которых посылали в Москву в Помес-

тный приказ, а второй был предназначен для воевод, наместников или

′

дьяков. Однако в 1626 г. Поместный приказ сгорел, и бо льшую часть проделанной работы пришлось проводить заново, в том числе и с использованием других книг, имевшихся в то время в государстве.

Кроме писцовых книг, в которые заносили все земли, составляли окладные, приправочные, полевые, строенные, засечные, отказные, дозорные и вотчинные книги. Окладные книги отражали только земли, приносящие доход, с указанием его размера. В приправочных книгах расписывали служилые земли с указанием, кому какое имение принадлежит и по каким документам. Полевые книги составляли при межевании, на их основе появлялись межевые книги, в которых отражали границы землевладений. В строенных книгах регистрировали количество земли, отведенной под строительство городов, с указанием их местонахождения. Отказные книги содержали описи земельных раздач, засеч- ные — описание земель по границам государства, в дозорные книги заносили земли, находящиеся в разорении и подлежащие конфискации.

146

Вотчинные книги давали сведения для распределения тягла между населением вотчины с учетом имущественного положения крестьян.

В период правления А л е к с е я М и х а й л о в и ч а Р о м а н о в а (1645—1676) работа по описи русских земель и восстановлению писцовых книг практически была закончена, а после принятия Соборного уложения 1649 г. (впервые введшего институт сервитутов), подготовки и опубликования Сводной кормчей книги в 1649—1653 гг. (свод церковного права, подготовленный при патриархах Иосифе и Никоне), закрепивших права помещика и крепостного крестьянина, была создана законодательная основа землеустроительных и земельно-кадастро- вых работ, послужившая основанием для ограничения церковных привилегий и наделения служилого сословия поместными окладами (например, Указ 1672 г. об отмене всех тарханных грамот, указы 1672 и 1673 гг. о раздаче диких полей в Заоцких городах), а также валового межевания русских земель, которое продолжалось в Центральной России в 1680, 1681 и 1683—1686 гг. При этом площади пашенных земель, сенокосов и небольших ценных лесов измеряли десятинами, а границы определяли примерно. Леса, делившиеся на заповедные и засечные, измеряли на глаз (большие по площади леса) и по опросам окольных людей. Вместе с измерением площадей земель их классифицировали на землю добрую, среднюю и худую. Также указывали информацию о владельцах поместий.

В период правления Ф е д о р а А л е к с е е в и ч а Р о м а н о в а (1676—1682) была проведена перепись населения (1676—1679), после которой последовал переход к упрощенному подворному налогообложению, введенному указом «О введении подворной подати» 1679 г. Кроме того, в 1682 г. на Земском соборе было принято «Соборное деяние об отмене наместничества». В 1683 г. вышел Писцовый наказ о правилах межевания вотчин и поместий, лесов и пустошей. Все это привело к тому, что с конца ХVII в. в России началось постепенное расшатывание писцового земельного кадастра, достигшее своего апогея с приходом к власти П е т р а I (1689—1725).

В 1708 г. Указом «Об учреждении губерний и расписании к ним городов» было введено административно-территориальное деление России (8 губерний), способствовавшее упорядочению учета земель, а в 1714 г. Указом «О порядке наследования в движимых и недвижимых имуществах» (о единонаследии) Петром I было введено понятие недвижимого имущества (недвижимой собственности) и была упорядочена передача прав на недвижимое имущество при наследовании. Так, в определение «недвижимое имение» были включены земли, находившиеся в бессрочном (вотчина) и срочном (поместье) владении. В интересах помещиков в налоговую систему Петром I были введены чрезвычайные сборы и множество натуральных повинностей, а в 1718 г. Петр I ввел подушную подать, проведя первую перепись-ревизию податного населения в 1718—1722 гг.

Качественный учет земель и их оценка как основание для налогообложения утратили свое былое значение и, по существу, прекратились на длительный срок. Вместо писцовых книг были введены подушные

147

переписи-ревизии. Описание и оценка земель стали случайными, сохранились в отдельных местностях или на определенных категориях земель. В 1721 г. Петр упразднил Поместный приказ, преобразовав его в Вотчинную коллегию. Причем из разнообразного круга прежних обязанностей Поместного приказа к Коллегии перешли только разбор в укреплении прав на недвижимое имущество, межевые дела и не перешли дела о народных переписях, об оброчных статьях, о заповедных лесах и др. Тем не менее учет количества земель, в отличие от каче- ственной оценки, был поставлен даже лучше, чем в период сошного письма.

Земли в это время начинают измерять на точных геодезических на- чалах с применением геометрии. В конце ХVI — начале ХVII в. в Европе появились первые географические атласы, созданные голландскими картографами Ортелием и Меркатором, что повлияло на развитие геодезии и картографии в России. Так, в конце ХVII в. в России уже имелась карта с координатной сеткой (Ф. Годунова, Г. Геритса, И. Массы, Н. Витсена), а в 1720 г. по указу Петра I начали планомерно проводить систематические съемки и составлять Генеральную карту России, что получило развитие уже после его смерти. Кроме того, следует отметить следующие меры Петра I, повлиявшие на условия существования в России некоторых поземельных владений: 1 — образование условных владений (аналог указания целевого назначения земель); 2 — ограниче- ние использования лесов, приведшее к возникновению лесоустройства, активно проводившегося с 30-х по 50-е гг. ХVIII в., и образованию заповедных лесов (Указ 1720 г. «О заповедных лесах по берегам Невы»). В период с 1714 по 1725 г. были активизированы работы по кодификации законодательства (в 1725 г. был подготовлен проект нового Уложения, пункты о вотчинных делах и др.).

Реформы Петра I в области землеустройства и земельного кадастра

первый «Атлас Всероссийской империи» И. Кирилова, а в 1745 г. Российской академией наук был опубликован «Атлас Российский (Атлас Империи)», состоявший из одной общей карты и 19 специальных карт. Кроме того, на основании указов 1734 и 1747 гг. проводили топографогеодезическую съемку земель Москвы и Санкт-Петербурга, завершившуюся составлением планов этих столичных городов, а на основания указа 1731 г. Вотчинной коллегией к 1733 г. была закончена переписка писцовых межевых книг и подготовлены инструкции, послужившие основой для Генерального межевания 1765 г.

Ñ1752 г. была начата общегосударственная оценка земель, порядок

èправила проведения которой были закреплены в Инструкции 1754 г. Межевой инструкцией от 1753 г. был определен размер казенной десятины (1,0925 га). До этого земельные участки можно было измерять с использованием различных мер площади, что приводило к земельным тяжбам. В это время значительно возросло число земельных тяжб, споров и самоуправств на межах. Поэтому необходимо было немедленно приступить к устранению этих недостатков, проведя такое межевание и

148

учет земель, которые могли бы утвердить в стране спокойствие земельных отношений и обеспечить государству правильное пользование казенными землями. При Сенате в это время действовала Межевая экспедиция, преобразованная в 1769 г. в Межевой департамент, ведавший межеванием земель и рассмотрением межевых споров. С 1757 г. начали секуляризацию церковных земель (перевод церковных земель в светскую собственность), которая завершилась в 1762 г. с выходом Указа П е т р а III (правившего в 1761—1762 гг.) о полной секуляризации церковных недвижимостей. Кроме того, в 1754—1767 гг. Уложенная комиссия проводила работу по кодификации законодательства.

С приходом к власти Е к а т е р и н ы II (1762—1796) начали подготовку к Генеральному межеванию и учету всех российских земель, на- чатые с 13 сентября 1766 г. Для проведения этого масштабного действия 19 сентября 1765 г. были изданы Манифест «О Генеральном размежевании земель всей Империи», Генеральные правила для межевых комиссий и Инструкция землемерам. Главной задачей межевания была регистрация казенных и других земельных владений, приведшая к составлению земельного кадастра церковных и дворянских имений. На каждое обмежеванное имение и уезд составляли межевые книги и планы (в масштабе 1 : 8400) с указанием землевладельцев, местоположения и общего количества земель, их распределения по угодьям (пашни, луга, леса, болота, озера, пруды, реки, населенные пункты и некоторые экономические объекты, такие как заводы, фабрики, ветряные мельницы) и составлением перечня угодий по провинциям и губерниям. К планам прилагали алфавитные реестры с характеристикой землевладений и отражали происходящие изменения. Кроме того, составляли экономические описания, содержащие сведения о качестве пахотных земель. При проведении Генерального межевания с использованием астролябий, цепей, циркулей, транспортиров и других геодезических инструментов довольно точно определяли и учитывали как границы и общую площадь владений, так и площадь всех угодий. Кроме того, такие земли общего пользования, как дороги и бечевники, с этих пор получи- ли свое законодательное и материальное определение, а все права угодий в чужих дачах (под дачами понимали землю одного или многих владельцев, составляющих неразобщенный округ селения или пустоши определенного названия) были приведены в известность. Проведение Генерального межевания также способствовало укреплению прав собственности на землю, последовавшей реформе местного управления 1775—1785 гг. и дальнейшему наделению правами и свободами дворянства. Генеральным межеванием было охвачено 35 губерний России, на- считывавших 188,3 тыс. владений общей площадью 300,8 млн га. Для улучшения качества межевых и оценочных работ в 1779 г. в Москве была создана Константиновская землемерная школа, преобразованная в 1835 г. в Межевой институт. Наряду с межевыми учреждениями сведения о земле собирали многие другие ведомства без достаточного согла-

149

министерской, с приходом к власти в первой половине ХIХ в. А л е к-

ñà í ä ð à I (1801—1825), земельные и другие реформы (в частности, реформы системы государственного управления М. М. Сперанского) в России были продолжены. Так, стали осваивать, межевать и учитывать новые земли, отошедшие к России в результате русско-турецких войн, а

ñ1816 г. началась подготовка к отмене крепостного права (в 1816— 1819 гг. крепостное право было отменено в Остзейском крае). В это время Россия активно перенимает европейский опыт государственного управления, в частности в области ведения земельного кадастра. Примерно раз в 10 лет земли переоценивали.

В период правления Н и к о л а я I (1825—1855) в 1826 г. была нача- та работа по систематизации и кодификации законодательства Российской империи, включавшая и нормативные правовые акты в области учета земель и землеустройства. Данная работа была завершена к 1832 г. изданием Свода законов Российской империи. В это время начали переводить оброк государственных крестьян с душ на земли, который предполагал сбор более полных данных о принадлежности, количестве, качестве и оценке земель, а в 1837 г. вновь образованное Министерство государственных имуществ приступило к разработке нового земельного кадастра. Были проведены большие работы по съемке и определению размеров усадебных земель, пашни, сенокосов, пастбищ. Каждое из этих угодий делили на несколько разрядов. Из 406,9 млн десятин земли (1 десятина равна 1,09 га) Европейской части России в то время 39 % занимали леса, 26 — пашни, 16 — луга и выгоны, 19 % — неудобные земли.

Â1850 ã. â õîäå военно-топографических работ под руководством

À.И. Менде для средней полосы европейской части России были составлены карты масштаба 1 : 42 000, содержавшие информацию о пашнях, лесах (в зависимости от порожного состава), выгонах, болотах, лугах (чистые или с кустарником), песках и т.д. На основе собранных данных об урожайности культур за 12 лет определяли условный валовой доход пашни и сенокосов. Из дохода исключали стоимость семян, расходы на удобрения, обработку почвы, перевозку продукции и определяли условный чистый доход. По данным о средних рыночных ценах на сельскохозяйственные продукты вычисляли условный чистый доход в денежном выражении. В начале 1850-х гг. был опубликован первый «Атлас сельскохозяйственной статистики», содержавший в том числе сведения земельного кадастра.

В период правления А л е к с а н д р а II (1855—1881) земельный кадастр получил свое дальнейшее развитие. В 1859 г. Министерство государственных имуществ издало Инструкцию по оценке казенных земель, состоящих в пользовании государственных крестьян, а в 1861 г. вышло около десятка положений и правил, разъяснявших и конкретизирующих Манифест от 19 февраля 1861 г. «О всемилостивейшем даровании крепостным людям состояния свободных сельских обывателей и об устройстве их быта» и от 19 февраля 1861 г. «Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости», отменивших крепостное право в России для помещичьих крестьян. Затем последовали Указ

150

от 26 июня 1863 г. «О переводе удельных крестьян в разряд крестьянсобственников», Закон от 18 января 1866 г. «О преобразовании общественного управления государственных крестьян и о передаче сих крестьян в ведение губернских и уездных, а также местных по крестьянским делам учреждений» и другие указы. Всего крестьяне получили 32,3 млн десятин надельной земли при средней ее стоимости 16,8 руб. за десятину, ее фактическая стоимость к концу XIX в. составила 26,8 руб. К концу 1860-х гг. ежегодно Межевая канцелярия выдавала землевладельцам от 6 тыс. выписок из межевых дел. Начиная с 70-х гг. IХ в. земства проводили работы по составлению земского земельного кадастра. Например, Московское земство вело работы на основании изучения рыноч- ных и арендных цен, данных об урожайности и затратах, Черниговское земство изучало качество почвы, подразделяя ее на классы, определяя среднюю урожайность и чистый доход каждого класса почв, а Нижегородское земство уделяло основное внимание естественно-историческо- му методу бонитировки почв, основателем которого был В. В. Докучаев (1846—1903).

При оценке земель стали использовать опыт ведения французского земельного кадастра, подкрепленный отечественными разработками. При оценке выделяли следующие угодья: постоянные пашни с подразделением на возделываемые с применением удобрений и без них; перелоги; сенокосы; выгоны, выпуски и пастбища; леса и кустарники; неудобные земли. Для определения стоимости пахотных земель устанавливали среднюю урожайность возделываемых на них хлебов при помощи осмотра пахотных угодий, оценки местных жителей, существующих в данной местности цен на подобные оцениваемые пахотные земли. В целом в 1860—1880-х гг. земствами была проведена массовая оценка недвижимости в Российской империи. В этот период круг субъектов земельных и иных правоотношений существенно расширился, появилось понятие сервитута для помещичьих земель, а также ограничения в использовании земли, которые фиксировали в Уставных грамотах помещиков, заключавших таким образом договор с крестьянской общиной под контролем мировых посредников. Составление Уставных грамот было проведено в двухлетний срок. В 1864 г. для поддержания земельной реформы был создан первый банк земельного кредита, кредитовавший крестьянские общины при выкупе земли.

Для завершения крестьянской реформы А л е к с а н д р о м III (1881—1894) 28 декабря 1881 г. были приняты законы о понижении с 1 июня 1882 г. выкупных платежей и о переводе с 1 января 1883 г. всех временно обязанных крестьян на выкуп, для определения которого необходимо было определить стоимость выкупаемого недвижимого имущества. В 1881 г. была введена ипотечная система (по опыту Франции), переименованная вскоре в систему поземельных книг (по опыту Германии). В 1882 г. началась работа учрежденной годом ранее Редакционной комиссии по реформе Гражданского уложения, был учрежден Крестьянский поземельный банк, выдававший ссуды под залог, а также появилась законодательная база для арендных земельных отношений, в которых в основном участвовали малоземельные крестьяне. Кроме

151

того, в это время в связи с активным развитием промышленного производства, ростом городов, а следовательно, и активной градостроительной деятельностью появляется соответствующее законодательство, регулирующее земли населенных пунктов. С 1887 г. в России начался переход от подушного налогообложения, введенного еще Петром I, к подоходному, что вновь активизировало кадастровые работы. В 1893 г. были приняты Правила об оценке недвижимости для обложения земскими соборами.

В применяемой с 1893 г. вотчинной системе в России было предусмотрено ведение поземельных книг кадастра земельных участков и межевых описаний. Вотчинная система обеспечила принцип гласности прав собственности и общественного контроля. Поземельные книги стали вести судебные и нотариальные органы на основе вещного принципа, т. е. по участкам недвижимости или по имениям (в городах земля как пространственно-территориальный базис являлась атрибутом объектов недвижимости, в то время как в сельской местности не входила в состав объектов недвижимости, поскольку земля являлась главным фактором производства). В поземельных книгах регистрировали имя собственника, права собственности, договоры, завещания, сервитуты и прочие права в других имениях, залог (ипотека), закладные, вносили сведения о местоположении, составе, территории, системе налогообложения и стоимости объекта регистрации. На их основе рассчитывали оброчную подать и выкупную цену земель. Так, в конце ХIХ в. в одних губерниях эти показатели исчисляли на основании оценки земель, при- чем для каждого селения оброчную подать определяли в соответствии с количеством и достоинством состоящих в пользовании крестьян земельных угодий, в других — на основании сведений, собранных при проведении межевых работ, и проверки кадастровыми комиссиями ис- числения дохода с земель крестьянского надела; в третьих — на основании люстрации, градации селений и прочей информации. Межевые описания содержали топографические и картографические материалы. Кроме поземельных книг и межевых описаний кадастровую информацию отражали в этот период в книгах сельского схода, крепостных и платежных книгах, реестрах, описях, люстрациях и др.

С приходом к власти Н и к о л а я II (1894—1917) в продолжение совершенствования регулирования земельных отношений были достигнуты значительные успехи российскими учеными в области почвоведения и землеустройства. Так, с 1900 г. кадастровые работы начинает финансировать царское правительство в размере 1 млн руб., однако к на- чалу Первой мировой войны кадастровые работы завершили только в 10 из 78 губерний. В 1890 г. был издан Закон «О мелиоративном кредите». Кроме того, в 1899 г. появилась новая категория недвижимости — временно-заповедные земли. В 1906 г. были опубликованы «Основные государственные законы».

В 1904 г. С. Ю. Витте отмечал, что община должна превратиться в простой союз земельных собственников, объединенных чисто хозяйственной выгодой, а в 1906 г. он выступал с предложением, одобренным Николаем II, о признании надельных земель личной собственнос-

152

тью владельцев и об установлении порядка выхода крестьян из общины

âсвязи с выделением им отдельных участков из общинной земли. Эти предложения послужили основой для начала аграрной и земельной реформы П. А. Столыпина. В ходе данной реформы крестьяне получили право свободного выхода из общины, их права приблизились к правам остальных сословий. В результате этого крестьяне стали активно осваивать земли Сибири и Средней Азии (около 3…4 млн крестьян в 1906— 1916 г. переехало в Сибирь после выхода Закона от 10 марта 1906 г., разрешившего крестьянам свободное переселение), а также арендовать и приобретать удельные казенные земли с помощью Поземельного банка.

Âрезультате реформы Россия к 1914 г. имела 2,86 млн крестьян-еди- ноличников, у которых было 25,7 млн десятин земли. К 1915 г. в залоге

находилось около 553 тыс. имуществ (3/4 из них составляли земельные участки, купленные крестьянами в Крестьянском поземельном банке), оцененных учреждениями ипотечного кредитования на сумму более 6 млрд руб. Стоимость земли сельскохозяйственного назначения за годы реформы Столыпина в среднем увеличилась с 71 руб. за десятину (до начала реформы) до 161 руб. за десятину (к концу 1915 г.). В это время 1 доллар США обменивали на 1,84 золотых руб., а на каждого крес- тьянина-единоличника в среднем приходилось по 10 га земли (около 40 % крестьян-единоличников имели от 8 до 20 га земли), оцениваемых

âсреднем в 1,5 тыс. золотых рублей. С 1906 г. начали работу землеустроительные комиссии, а также было создано Главное управление земледелия и землеустройства, был принят Закон от 24 мая 1911 г. «О землеустройстве». К 1913 г. в архиве Межевой канцелярии хранилось более 0,65 млн дел, 0,57 млн планов Генерального и Специального межевания и 0,52 млн межевых книг. Земельный кадастр в России все больше трансформировался в парцеллярный, по аналогии с французским. Также совершенствовалась система регистрации прав на землю и иную недвижимость. Так, в начале ХХ в. документация земельного кадастра и дополняющих его мероприятий представляла, как отмечал И. Е. Герман, изучивший российский и зарубежный опыт в области ведения земельного кадастра, следующую систему:

дела по определению ценности или доходности земель для целей правильного налогообложения, которые как в России, так и в Европе называли кадастром (Cadastre, Êatastre). Они определяли фактическое состояние земельных владений — их местоположение, площадь, состав угодий, почвы, культуры, капитальную стоимость, чистый доход и их фактических владельцев;

дела по определению и юридическому укреплению границ земельных владений, называемые межеванием (Bornage, Delimitation, Crenz sheidung, Cren zvermurkung), которые в дополнение к земельно-кадастро- вым данным придавали границам участков не только фактическую, но и юридическую определенность;

дела по изменению участков в отношении формы, расположения угодий и границ (ликвидация чересполосицы, раздел общих угодий, наделение землей, установление сервитутов, регулирование границ, дорог и течения вод, проложение канав и вообще все нарезки и переделы зе-

153

мель и угодий в целях сельскохозяйственного устройства имений), т. е. дела, называемые в России землеустройством, переделывающие участки в состояние, наиболее удобное и выгодное для сельского хозяйства и отвечающие по правам простоте и спокойствию поземельных отношений; дела по определению и укреплению права собственности на недвижимое имущество, которые по преимуществу в немецких государствах называли земельными книгами (Crandbuch, Livre bonder), а в романских — ипотечными книгами (Registes hupotheciares, Publicite hupothecire), â Ðîñ-

сии такие дела назывались крепостными.

Âцелом землевладение в Европейской России на рубеже XIX и XX вв., разделенное на три основные группы, характеризуется следующими данными поземельной статистики, млн десятин:

Из 101,7 млн десятин частновладельческой земли в личной собственности находилось 85,9 млн и 15,8 млн десятин принадлежало обществам и товариществам.

Однако незначительный объем кадастровых и регистрационных работ в России того времени, отсутствие планирования и недостаточность законодательной и другой базы не позволили перейти к парцеллярному кадастру и связанной с ним системе регистрации прав. Помехой этому также послужила Первая мировая война 1914—1918 гг. и последующая революция 1917 г.

4.2.СИСТЕМА УЧЕТА И РЕГИСТРАЦИИ ЗЕМЕЛЬ

ÂСОЦИАЛИСТИЧЕСКИЙ ПЕРИОД В РОССИИ В ХХ в.

После Октябрьской революции 1917 г. земельные отношения в России резко изменились. Вся земля была национализирована и объявлена всенародным достоянием и единой государственной собственностью. Одновременно с этим она фактически перестала быть объектом налогообложения. В связи с этим отпала и необходимость в Межевой и Поземельной книгах, но одновременно государство нуждалось в сведениях о земле. Эта потребность определялась построением в СССР плановой экономики. Эта же потребность определила и состав сведений земельного кадастра и порядок его ведения.

Декретом от 25 ноября (8 декабря) 1917 г. были упразднены Дворянский земельный и Крестьянский поземельный банки. Декретом «О социализации земли» от 27 января (9 февраля) 1918 г. были введены обмер земли и топографическая съемка. Кроме того, с 1918 г. земельный учет, находившийся к тому времени в ведении Народного комиссариата земледелия (Наркомзема), планировали использовать для натурального налогообложения «сельских хозяев, обладающих излишком продуктов потребления». Декретом Совета народных комиссаров СССР (Совнаркома) от 15 сентября 1918 г. было ограничено использование десятины

154

в качестве меры учета площадей земельных участков (с 1 сентября 1927 г. использование десятины было полностью запрещено). С 1919 г. земельный учет стали проводить для целей землеустройства. При этом согласно главе IV Положения ВЦИК «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию» от 13 февраля 1919 г. в ходе землеустройства и учета земель делали записи, включающие в себя: волостные карты с нанесенными на них землепользователями (местоположение, границы и др.); земельные списки. В качестве правоустанавливающих документов на земельный участок землепользователи могли получить планы и землеотводные записи с пометкой о произведенных записях. Однако в связи с частыми и бесхозяйственными земельными переделами, происходившими без разрешения земельных комитетов, земельно-кадастровая документация теряла свою актуальность, что нашло отражение в декрете СНК РСФСР «О переделах земли» от 30 апреля 1920 г., запретившем полные переделы без разрешения местных земельных органов и до завершения землеустроительных работ.

Во времена н о в о й э к о н о м и ч е с к о й п о л и т и к и (нэп), сменившей в 1921 г. период «военного коммунизма» и фактически свернутой к началу 1930-х гг., сформировались различные формы собственности и арендных отношений (операции залога и купли-продажи применяли к строениям, а не к земле), произошло и некоторое упорядочение земельно-кадастровой и землеустроительной документации, а землеустроительные работы были признаны работами «важнейшего государственного значения и ударными», что нашло отражение в итогах работы первого Всероссийского съезда землеустроителей и мелиораторов, который состоялся в феврале 1922 г. Особое значение в это время имели принятые в 1922 г. Земельный кодекс РСФСР, названный «крестьянским кодексом», введенный в действие с 1 декабря 1922 г., и Гражданский кодекс РСФСР. Годом позже был принят Лесной кодекс РСФСР. Земельный кодекс 1922 г., четко обозначив исключительную государственную собственность РСФСР на землю, содержал в себе Закон «О трудовом землепользовании», закрепивший следующие права граждан РСФСР на трудовое использование крестьянских земель: на земельный участок в одном или нескольких местах (хутор, отруб, чересполосные участки); на долю земли из надела земельного общества; на участие в совместном пользовании угодьями земельного общества. Кроме того, была закреплена трудовая аренда земли, предусматривавшая регистрацию договоров аренды в особой книге договоров, а также оговорена площадь минимально разделяемых частей, введен общинный, участковый и товарищеский порядок землепользования. Впервые

âРСФСР были выделены: городские земли (а также земли поселений городского типа); государственные имущества, которые были переданы

âсовместное ведение Наркомзема и Народного комиссариата внутренних дел (НКВД). Особо подробно в Земельном кодексе 1922 г. были изложены вопросы землеустройства и земельной регистрации, которая стала выполнять функции земельного кадастра. Так, согласно ст. 194 Земельного кодекса «государственная запись землепользователей (земельная регистрация) имеет задачей в интересах общественного управ-

155

ления землями, а также для надобностей различных отраслей народного хозяйства и для ограждения прав и интересов землепользователей собирать и хранить в систематическом и наглядном виде верные и современные сведения о правовом и хозяйственном положении всех землепользователей».

Государственная земельная регистрация, находившаяся в ведении Наркомзема, была разделена на основную [первоначальное составление общей волостной карты землепользований и карты отдельных селений, заполнение общего волостного реестра (списка) землепользователей, реестра усадебных участков всех селений волости и реестра земельных обществ волости] и текущую (мониторинг изменений). В земельную регистрацию был включен подробный перечень сведений о каждом земельном участке (местоположение, границы, сведения о постройках и др.), затем хранившийся в архивах. Обязательная регистрация требовалась для землеустроительных проектов, трудовых заимок земли, установления и возобновления границ и др. Участникам землеустройства выдавали документы, удостоверенные надлежащим образом. С 1925 г. предварительный кадастр стал обязателен при проведении землеустройства, а данные земельного кадастра стали применять для определения исполкомами единого сельскохозяйственного налога. В этот же период практически исчезает оценка земли, активно использовавшаяся при нэпе.

В связи с началом с п л о ш н о й к о л л е к т и в и з а ц и и в 1928—1929 гг. в 1928 г. были утверждены «Общие начала землепользования и землеустройства», вводившие исключительную государственную собственность Союза ССР на землю. Этим документом были ужесточены права землепользователей и впервые введены следующие категории земель: специального назначения (для государственных учреждений и др.); государственного запаса. В 1931 г. Наркомзем СССР принял постановление «О проведении земельной инвентаризации», в 1933 г. вышла Инструкция по учету земель, вводившая единые правила учета земель на всей территории страны и картотечную систему учета земель, а с 1934 г. была введена единая форма отчетности о распределении земель по угодьям и землепользователям.

С 1935 г. каждой артели, согласно Примерному уставу сельскохозяйственной артели от 17 февраля 1935 г., районными исполкомами советов стали выдаваться акты, составленные районными земельными отделами, на бессрочное (вечное) пользование землей, в которых отмеча- ли: название артелей, размеры, точные границы земли, находящейся в пользовании артелей, и др. Данные акты являлись правоустанавливающими документами на землю, а порядок их составления был подробнейшим образом расписан (например, указывали точность измерения границ земли при использовании одноминутного теодолита, размер межевых столбов, на которых должны были быть выжжены надпись «СССР» и изображение серпа и молота, и др.). За точность представленных в актах сведений несли ответственность старший землеустроитель районного земельного отдела и начальник землеустроительной партии. Кроме того, с 1932 г. в колхозах, а затем с 1935 г. в совхозах были введены Книги истории полей, в которых учитывались качествен-

156

ные характеристики и урожайность земель. В 1939 г. была введена специальная земельно-учетная документация — Государственная земельная книга регистрации земель (в административных районах) и Колхозная земельно-шнуровая книга. Таким образом, земельный кадастр стали использовать для укрепления прав на землю, образованных в результате проведения коллективизации социалистических коллективных хозяйств, а также для государственного планирования и управления в области землепользования (например, учет виноградников и мелиорированных земель). В 1939 г. колхозное крестьянство составляло 47,2 % всего населения страны, причем колхозное крестьянство оказалось практически закрепощенным, так как не имело свободы передвижения из-за отсутствия паспортов. Итогом проведения коллективизации и укрепления социалистического строя также стало сокращение многообразия форм собственности на землю до государственной и кооператив- но-колхозной формы. Эти процессы были распространены в регионах, включенных в состав СССР в 1939—1940 гг. (Западная Украина, Западная Белоруссия, Молдавия, Литва, Латвия, Эстония).

По окончании В е л и к о й О т е ч е с т в е н н о й в о й н ы (1941— 1945) сведения земельного кадастра вновь становятся востребованными в связи с восстановлением народного хозяйства, оценкой ущерба, нанесенного земельным угодьям военными действиями, и усилением государственного контроля за государственным имуществом. В 1945 г. был введен учет орошаемых земель, в 1949 г. — государственная книга учета земель совхозов, в 1951 г. установлена отчетность о распределении земель совхозов по угодьям, в 1952 г. утверждена постоянная отчетность о наличии осушенных земель, а после массового укрупнения в 1950— 1952 гг. колхозов и начала освоения целинных и залежных земель Казахстана, Сибири, Урала, Поволжья и других регионов значительно возрастает количество земельно-кадастровой документации.

В период р е ф о р м и р о в а н и я с е л ь с к о г о х о з я й с т в а (1953—1964) земельно-кадастровую информацию стали использовать для изменения системы налогообложения (налоги стали определяться по площади земельного участка), освоения целинных земель. В 1954 г. была установлена единая система учета земельного фонда СССР и регистрации землепользователей. В 1956 г. Министерство сельского хозяйства СССР утвердило новые земельно-кадастровые документы: акт на право пользования землей и государственную Книгу регистрации землепользователей, Инструкцию о порядке ведения государственного учета земель и регистрации землепользователей, Указания о порядке составления и выдачи землепользователям (кроме колхозов) актов на право пользования землей. Однако в это же время уменьшается приусадебный земельный фонд (1956), а также отменяются земельные участки, отведенные под коллективные сады и закрепленные за рабо- чими и служащими в индивидуальное пользование (1961), что привело к обеднению земельно-кадастровой информации.

Закон СССР от 8 декабря 1961 г. «Об утверждении основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик» установил разнообразные формы собственности, ввел аренду имущества, вторич-

157

ное землепользование, так как земля, недра, воды и леса остаются в исключительной государственной собственности и предоставляются только в пользование. Постановление Совмина СССР от 12 июля 1961 г. ¹ 730 «Об улучшении государственного учета земель и использовании их в сельском хозяйстве» наметило разработку земельного кадастра, предусматривающего государственную регистрацию землепользований, учет количества и качества земель и их оценку.

Âпериод строительства «развитого социализма» (1964—1985) была создана наиболее полная система законодательства СССР как государственной командно-административной системы, а с введением в 1968 г. «Основ земельного законодательства…» и земельных кодексов союзных республик земля стала исключительной государственной собственностью и предоставлялась (бесплатно или за плату): колхозам, совхозам, другим сельскохозяйственным государственным, кооперативным, общественным предприятиям, организациям и учреждениям; промышленным, транспортным, другим несельскохозяйственным государственным, кооперативным, общественным предприятиям, организациям и учреждениям; гражданам только в пользование (бессрочное или временное). Появился единый государственный земельный фонд, были введены следующие категории земель: сельскохозяйственного назначе- ния; населенных пунктов (городов, поселков городского типа и сельских населенных пунктов); промышленности, транспорта, курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения; государственного лесного фонда; государственного водного фонда (появились впервые в качестве самостоятельной категории); государственного запаса. В ст. 46 «Основ…» впервые (в виде отдельной главы) законодательно был введен государственный земельный кадастр, содержащий «совокупность достоверных и необходимых сведений о природном, хозяйственном и правовом положении земель». При этом «государственный земельный кадастр включает данные регистрации землепользователей, учета количества и качества земель, бонитировки почв и экономической оценке земель» и «ведется за счет государства по единой для Союза ССР системе».

Âсоответствии с «Основами…» было запрещено приступать к пользованию предоставленным земельным участком до установления соответствующими землеустроительными органами границ этого уча- стка в натуре (на местности) и выдачи документа, удостоверяющего право пользования землей, а право землепользования колхозов, совхозов и других землепользователей удостоверяли государственными актами на право пользования землей, разрабатываемыми Совмином

СССР. В 1971 г. были утверждены новые формы Земельной шнуровой книги и Государственной земельной книги.

Â1970 г. был принят новый Земельный кодекс РСФСР, просуществовавший до 1990 г. и развивший идеи, заложенные в «Основах земельного законодательства…» 1968 г. В этом кодексе категории земель были немного модифицированы: земли сельскохозяйственного назна- чения, предоставленные в пользование колхозам, совхозам и другим землепользователям (курсивом выделены добавленные или изменившиеся

158

положения по сравнению с «Основами земельного законодательства…» от 1968 г.); земли населенных пунктов (городов, рабочих, курортных, дачных поселков и сельских населенных пунктов); земли промышленности, транспорта, курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения; земли государственного лесного фонда; земли государственного водного фонда; земли государственного запаса. С 1980 г. в Земельном кодексе РСФСР были включены статьи о землепользовании граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью (ст. 79). Особый интерес представляла ст. 87, регулирующая правоотношения, возникающие по поводу земель населенных пунктов, предусматривающая переход права собственности на строение совместно с переходом права пользования на земельный участок, впоследствии (с реформами 1980—1990-х гг.) был сформирован единый объект прав, а именно объект недвижимости. Кроме того, в Земельном кодексе РСФСР были повторены в полном объеме нормы, регулирующие правоотношения по поводу землеустройства, но были исключены нормы о ГЗК, так как ГЗК относился к союзному ведению. В Земельном кодексе РСФСР были продублированы нормы о регистрации землепользования (ст. 17…19).

В марте 1975 г. были приняты постановление Совмина СССР «О выдаче землепользователям государственных актов на право пользования землей», а в 1977 г. были изданы постановления Совмина СССР и Совмина РСФСР, определяющие порядок ведения ГЗК, согласно которым предполагалось ведение ГЗК с 1977 г. по единой для всей страны методике, а с 1978 г. обеспечивать ежегодное государственное финансирование аэро- и топосъемочных, обследовательских, вычислительных, оценочных и других работ, связанных с ведением государственного учета земель и земельного кадастра.

Так, Совмин СССР утвердил в 1977 г. Положение о порядке ведения государственного земельного кадастра, в соответствии с которым эти функции были возложены на землеустроительную службу Министерства сельского хозяйства СССР (Минсельхоз СССР). В соответствии с указанным положением Минсельхоз СССР осуществляло руководство работами по государственному земельному кадастру, издавало методические указания и инструкции по государственной регистрации землепользований, учету количества и качества земель, бонитировке почв и оценке земель, по проведению почвенных, геоботанических и других обследований земель, а также по содержанию планово-карто- графических материалов, используемых для ведения ГЗК. Это обеспе- чивало систематизацию, изучение и хранение учетных данных о нали- чии земель и распределении их по категориям, угодьям и землепользователям.

Регистрация землепользований, являясь составной частью земельного кадастра, выступала в СССР в качестве юридического мероприятия по оформлению прав пользования конкретным земельным участком и внесению записей в соответствующие государственные документы. Поэтому земельно-регистрационные данные имели юридическую силу. Система регистрации землепользований формировалась с первых

159

лет существования Советского государства и с самого начала была направлена на оформление прав землепользования и охрану государственной собственности на землю. В ее задачу также входили сбор, систематизация, хранение и обновление сведений о правовом и хозяйственном положении, т. е. проводили ее в тесной связи с учетом земель.

Важное условие рационального и эффективного использования земельного фонда — правовое обеспечение устойчивости и охраны землепользования в строгом соответствии с его целевым назначением, чему способствовало положение, что подавляющее большинство земельных участков предоставляли землепользователям в бессрочное (постоянное) пользование. Они могли быть изъяты для государственных и общественных надобностей с возмещением землепользователю всех убытков, включая неиспользованные затраты. Поскольку земля — исключи- тельно государственная собственность, то право землепользования возникало на основании предоставления ее в пользование государством в порядке отвода.

При регистрации землепользований требовалось также оформление прав пользования конкретными земельными участками с записью данных о землепользованиях в соответствующих документах. Она содержала прежде всего сведения о правовом положении земель. Но так как пользование землей было целевым и связано с конкретным субъектом права и определенной территорией, то понятие «землепользование» включало также и сведения о хозяйственном назначении, местоположении и размерах землепользования.

Основанием для регистрации землепользования служили решение соответствующего государственного органа о предоставлении земельного участка землепользователю и документ о перенесении в натуру землеустроительного проекта и закреплении границ участка на местности. После оформления государственной регистрации землепользователю выдавали документ на право пользования землей. В зависимости от вида пользования землей правооформляющие документы и соответствующий порядок регистрации землепользований могли быть разные.

Отводили земельные участки на основании постановлений советов министров союзной или автономной республики, решений исполнительных комитетов соответствующих органов управления в порядке, установленном законодательством Союза ССР и союзных республик. В этих постановлениях или решениях обязательно указывали цели и основные условия пользования землей. При предоставлении земель в пользование приоритет был за сельскохозяйственными землепользователями.

Землепользование подлежало регистрации и являлось основной зе- мельно-регистрационной единицей. Оно выступало в качестве объекта права пользования и объекта хозяйственной или иной деятельности землепользователя и характеризовалось точно определенным местоположением и размером.

Землепользование могло быть первичным или вторичным. Если земля была предоставлена в пользование от уполномоченного на то государственного органа, то такое землепользование являлось первичным

160

и землепользователь (колхоз, совхоз и др.) выступал в качестве первич- ного субъекта земельных отношений.

В уставленном законом порядке землепользователи могли предоставлять из закрепленных за ними земель земельные участки другим землепользователям (колхозникам, рабочим, служащим и др.). Такое землепользование было вторичным и выделялось на основании законодательства.

Землепользования регистрировали по их срокам пользования землей: бессрочное и временное (долгосрочное и краткосрочное). Бессроч- ным считали пользование без заранее установленного срока, т. е. постоянное землепользование. На данный вид землепользования первичным землепользователям (колхозам, совхозам, другим предприятиям, уч- реждениям и организациям) исполкомы районных (городских) Советов народных депутатов выдавали Государственный акт на право пользования землей. Этот документ — правооформляющий.

Временным являлось пользование землей с ограниченным сроком, который устанавливался при отводе земель. Оно могло быть краткосрочным — до трех лет и долгосрочным — от трех до 10 лет. В случае производственной необходимости эти сроки могли быть продлены на период, не превышающий соответственно срок краткосрочного или долгосрочного пользования. По отдельным видам пользования землей (пастбища для отгонного животноводства, оленьи пастбища и т. п.) законодательством союзных республик были установлены и более длительные сроки долгосрочного пользования, но не более 25 лет.

Документами на право краткосрочного пользования служили соответствующие решения исполнительных комитетов районных (городских) Советов народных депутатов. На долгосрочное пользование правооформляющими были договоры, удостоверения, акты специально установленной формы. Так, в РСФСР на долгосрочное пользование, выделяемое из земель одного землепользователя другому, таким документом служил Договор о временном пользовании землей. Если же участок был предоставлен в долгосрочное пользование из земель государственного запаса, то землепользователю выдавали Удостоверение на право пользования землей.

Государственную регистрацию землепользований осуществляли в райисполкоме и горисполкоме (города, области, краевого и республиканского подчинения) в установленном порядке по категориям землепользований.

По каждому землепользованию раздельно регистрировали земли бессрочного, долгосрочного и краткосрочного пользования. Основными земельно-регистрационными сведениями являлись: наименование землепользования и землепользователя, вид пользования, местонахождение, срок пользования, площадь земель и наименование документа на право пользования землей, его номер и дата выдачи землепользователю. Государственную регистрацию землепользователей проводили в первом разделе Государственной земельно-кадастровой книги района (города).

161

Земельно-регистрационные сведения записывали также в некоторые другие кадастровые документы района и отдельных землепользователей. В первом разделе земельно-кадастровой книги предприятия, организации и учреждения указывали основные земельно-регистраци- онные сведения предприятия, организации и учреждения, содержащиеся в первом разделе Государственной земельно-кадастровой книги района (города). В пятом разделе книги регистрировали приусадебные землепользования, сведения о которых записывали также в Похозяйственной книге сельского Совета народных депутатов.

Регистрацию землепользований подразделяли в тот период на основную (первичную) è текущую (последующую). При первичной регистрации проводили работы по оформлению новых землепользований, систематизации и внесению соответствующих сведений в земельно-регистра- ционные документы. В процессе ее проведения вносили первичную запись о землепользовании. В последующем в процессе хозяйственного развития и использования земель фиксировали все текущие изменения.

Работы по оформлению всех законно происходящих изменений в землепользовании и внесению соответствующих уточнений в первич- ные регистрационные данные и документы проводили в порядке текущей регистрации землепользований, обеспечивая поддержание земель- но-регистрационных сведений на современном уровне.

ÂСССР государственная регистрация землепользований сложилась

âопределенную систему и проходила в тесной связи с государственным учетом земель. Эта связь выражалась прежде всего в том, что данные регистрации землепользований (общая площадь землепользования, площадь видов пользования) принимали в качестве исходных при учете количества и качества земель в каждом землепользовании.

С другой стороны, все земельно-учетные сведения по территории, на которой формируется землепользование, использовали при регистрации. Единство регистрации землепользований и учета земель в зна- чительной степени обеспечивается и единством документации. Поэтому основным земельным регистрационно-учетным документом в районе (городе) служила Государственная земельно-кадастровая книга района (города).

Для уточнения и обновления кадастровых данных руководители предприятий, организаций и учреждений независимо от их ведомственной подчиненности ежегодно представляли в исполкомы соответствующих районных (городских) Советов народных депутатов отчеты об изменениях в составе землепользований. Государственные землеустроительные органы составляли отчеты о наличии и качественном состоянии земель по районам, краям, областям, автономным и союзным республикам по состоянию на 1 ноября каждого года.

Во исполнение постановления Совета Министров СССР от 10 июня 1977 г. Главное управление землепользования и землеустройства разработало, а Министерство сельского хозяйства СССР 5 мая 1982 г. утвердило (по согласованию с Госпланом СССР и ЦСУ СССР) Указания по ведению государственной земельно-кадастровой книга района (города) и Указания по ведению земельно-кадастровой книги предприятия, организации, учреждения.

162

Принятие новой земельно-кадастровой документации района (города) и предприятия, организации, учреждения означало определенные качественные изменения в развитии земельного кадастра СССР. Эти документы учитывали последние достижения науки, а также накопленный практический опыт по разработке государственного земельного кадастра.

Земельно-кадастровая книга предприятия, организации, учреждения явилась основным документом, содержащим совокупность достоверных сведений о природном, хозяйственном и правовом положении земель, предоставленных в пользование данному предприятию, организации, учреждению.

Книга состояла из пяти разделов:

âпервом разделе записывали земли бессрочного и временного пользования, указывали площадь землепользования, срок пользования, на который был предоставлен участок, основание на право пользования землей;

во втором — учитывали (по видам угодий) все земли, предоставленные в пользование, и отдельно орошаемые и осушенные;

âтретьем — давали характеристику качества земель по группам почв, культуртехническому состоянию сенокосов и пастбищ, гранулометрическому составу почв и признакам, влияющим на плодородие;

âчетвертом — приводили показатели оценки земель;

âпятом разделе учитывали приусадебные земли, находящиеся в лич- ном пользовании колхозников, рабочих, служащих и граждан, а также служебные земельные наделы.

Указания по ведению Государственной земельно-кадастровой книги района (города) включали общие положения, содержание и порядок ведения каждого из четырех разделов книги (I. Государственная регистрация землепользований; II. Государственный учет количества земель; III. Качество земельных угодий; IV. Показатели оценки земель), сведения по оформлению, хранению и передаче-приемке книги. В них было помещено 58 терминов (и их определения по классификации земельных угодий), применяемых в государственном учете земель.

Таким образом, основными земельно-кадастровыми документами были: государственная земельно-кадастровая книга предприятия, организации, учреждения, которым земля предоставлена в постоянное или долгосрочное пользование; Государственная земельно-кадастровая книга района (города); государственный земельный кадастр области, края, автономной и союзной республики; государственный земельный кадастр СССР. Состав данных ГЗК должен был разрабатывать Минсельхоз СССР с участием Совминов союзных республик по согласованию с Госпланом СССР и ЦСУ СССР.

Учет земель — составная часть земельного кадастра, представлял собой один из видов народно-хозяйственного учета.

При учете земель в различных отраслях производства присутствовали отличия, обусловленные различной ролью земли в отдельных отраслях производства и иной сферы деятельности людей. Во всех отраслях

163

землю учитывали как пространственный базис и характеризовали ее прежде всего размерами (площадью) и пространственным местоположением.

Âнекоторых отраслях производства (сельское хозяйство, лесное хозяйство), кроме учета земли как операционного базиса, необходим был учет ее как производительной силы или как главного средства производства. Это обусловило необходимость в получении специальных сведений об использовании и качественном состоянии земель. К ним относятся прежде всего данные о составе и качестве сельскохозяйственных угодий.

Для количественного отражения и качественной характеристики земель в земельном учете применяли натуральные измерители. Учет был направлен на получение, обработку, анализ и хранение сведений о количестве, качестве и хозяйственном использовании земель, необходимых для планирования народного хозяйства страны, рационального и эффективного использования и охраны земельного фонда страны.

Âзависимости от конкретных задач и целевого назначения учет земель выступал или как государственное, или как ведомственное мероприятие.

При решении общегосударственных задач (планирование развития народного хозяйства, охрана и эффективное использование земельного фонда страны и т. д.) он выступал как государственное мероприятие.

Âэтом случае государство определяло задачи, содержание и порядок его ведения. Оно же устанавливало содержание земельно-учетной информации и методы ее получения; формы и содержание учетной и от- четной документации; сроки представления отчетности; органы и лица, осуществляющие учет; порядок контроля за ведением учета земель.

Установленный порядок ведения учета обязателен на всей территории страны, а объектом государственного учета являлся весь единый государственный земельный фонд.

Для успешного решения задач той или иной отрасли народного хозяйства ведомствам, осуществляющим руководство отраслью, необходимы были соответствующие сведения о землях, используемых предприятиями этой отрасли. Так, для рационального ведения лесного хозяйства лесохозяйственными предприятиями необходимы были детальные сведения о состоянии и использовании лесопокрытых территорий, находящихся в их пользовании. Органы управления различных территориальных образований использовали нужные данные о состоянии и фактическом использовании земель в пределах административных границ с характеристикой видов и степенью застроенности территории. Поэтому объектом ведомственного учета являлись все земли, находящиеся в ведении конкретного ведомства (министерства), а сам ведомственный учет земель проводили с учетом требований к содержанию государственного земельного учета. Он содержал все сведения, которые необходимы для государственного учета по данной отрасли производства, а также специфические сведения для решения задач конкретной отрасли.

164

Учет вели по фактическому состоянию и использованию земель на основе качественных планово-картографических материалов. Учитывали весь земельный фонд страны в разрезе административно-территори- альных единиц, категорий земель и землепользователей, землепользований и угодий. Качество земельных угодий определяли по почвенному покрову, обеспеченности почв питательными веществами, рельефу, составу травостоя, мелиоративному состоянию и пр.

Учет земель проводили по единой методике, что обеспечивало сопоставимость данных отдельных зон страны и учитываемых категорий земель. В этих целях применяли единую классификацию земель и угодий, единую систему получения, обработки и группировки земельно-учет- ной информации.

Учет земель должен был не только характеризовать различные стороны состояния земель, но и показывать резервы освоения новых земель и повышения их продуктивности и качества. Данные, получаемые при учете, должны были соответствовать фактическим размерам и состоянию земель на момент проведения его. Из этого следует, что при учете земель на местности нужно было определять с необходимой точ- ностью те признаки и свойства, которые были предусмотрены учетной классификацией. Поэтому одним из основных путей развития земельного учета было повышение точности определения площадей категорий земель, землепользований и угодий, углубление и расширение характеристики качества земель.

Источниками получения данных о площадях земель, учитываемых в районах Крайнего Севера, служили материалы аэрофотосъемки, землеустройства, отвода оленьих пастбищ и охотничьих угодий, геоботани- ческих и других обследований. Границы в большинстве случаев устанавливали по живым урочищам. Описание границ отвода оленьих пастбищ давали в виде приложения к соответствующему решению районного Совета народных депутатов.

Для обследования и учета земель в этих районах, как правило, использовали плановые материалы мелкого масштаба (1 : 100 000… 1 : 200 000).

Таким образом, земельный кадастр социалистического периода развития России представлял собой сведенные в единую книгу регистрационные сведения по землепользователям, а также количественные и качественные характеристики земель. Основой ведения кадастра служила развернутая система регулярно проводившихся за счет государственных средств съемок и обследований земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда. Сведения о землях промышленности и территориях городов и других населенных пунктов (в силу их малого влияния на планирование промышленного производства) приводили в кадастре укрупненно и недостаточно объективно.

К началу земельных реформ 90-х гг. в России сложился многоцелевой ГЗК как единая интегрированная система сведений о правовом, природном и экономическом положении земель, призванная решить задачи управления в различных сферах экономики.

165