ПС «Свод» было первой попыткой унифицировать технологии подготовки и предоставления отчетных материалов. Фрагмент интерфейса ПС «Свод» представлен в приложении 5.2, где отображена форма 22-с аналитической отчетности, предоставляемая ежегодно Управлением Росреестра по Московской области.

5.4. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ МОНИТОРИНГ ЗЕМЕЛЬ КАК ОСНОВА ФОРМИРОВАНИЯ СВЕДЕНИЙ О СОСТОЯНИИ И ИСПОЛЬЗОВАНИИ ЗЕМЕЛЬ

Мониторинг земель — основной способ получения информации о состоянии и использовании земель для решения задач управления земельными ресурсами. Государственная система мониторинга земель — это система наблюдений, сбора, обработки, передачи, сохранения и анализа информации о состоянии земель, прогнозирования его изменений, разработки научно обоснованных рекомендаций для принятия решений о предупреждении негативных изменений состояния земель с учетом требований экологической безопасности1.

Объекты государственного мониторинга земель — все земли в Российской Федерации.

При мониторинге земель следует обратить внимание на то, что рядом федеральных законов в свое время были установлены особые нормы мониторинга земель отдельных категорий.

Так, ст. 21 Федерального закона от 10 января 1996 г. ¹ 4-ФЗ «О мелиорации земель» (далее — ФЗ-4) установлено, что мониторинг мелиорированных земель является составной частью государственной системы мониторинга земель и представляет собой систематические наблюдения за состоянием мелиорированных земель. На основе этих наблюдений выявляют изменения состояния мелиорированных земель и дают их оценку. ФЗ-4 не вводит самостоятельный вид мониторинга мелиорированных земель, но констатирует, что мониторинг таких земель осуществляют в рамках общей системы государственного земельного мониторинга.

Согласно Федеральному закону от 10 января 2002 г. ¹ 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» мониторинг окружающей среды (экологиче- ский мониторинг) — это комплексная система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов.

Однако в отличие от государственного мониторинга земель государственный мониторинг окружающей среды осуществляют не только органы государственной власти Российской Федерации, но и органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией.

1 Теория и методы управления земельными ресурсами в условиях многообразия форм собственности на землю/ Под науч. ред. А. А. Варламова. — М.: ГУЗ, 2006, 343 с.

230

Информация о состоянии и использовании земель должна быть основана на данных государственного мониторинга земель (ГМЗ). Такую информацию делят на два вида:

агрегированная и готовая к передаче потребителю (постоянная информация);

агрегированная информация, подготавливаемая специально по индивидуальным запросам потребителей (переменная информация).

Второй вид информации формализовать заранее нельзя, так как его формируют на основании имеющейся информации первого вида.

Постоянную информацию делят: на семантическую (базовую и дополнительную) и картографическую.

Базовую семантическую информацию ГМЗ можно разбить на четыре составные части:

показатели правового режима земель — данные о границах и площадях административно-территориальных единиц, зон, земельных участков различного правового режима (по видам вещных прав на землю, по субъектам прав, по наличию зарегистрированных прав);

показатели использования земель — данные о динамике целевого назначения, разрешенного использования земельных участков, установленных ограничений и обременений;

показатели качественного состояния земель — данные об изменении плодородия земель сельскохозяйственного назначения, мелиоративного состояния земель, экологического состояния земель всех категорий, включая следующие негативные процессы: подтопление и затопление, переувлажнение, заболачивание, эрозия, засоление, загрязнение земель токсичными веществами, опустынивание, нарушенность земель, зарастание сельскохозяйственных угодий кустарником и мелколесьем, захламление земель промышленными и бытовыми отходами, вырубки и гари на землях лесного фонда, карст, сели, землетрясения и другие процессы; данные о рекультивации земель;

показатели экономического состояния земель — данные о налогооблагаемой, рыночной, залоговой и нормативной стоимости земельных участков, ставок земельного налога и арендной платы.

На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы относительно взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, направленного на формирование сведений о состоянии и использовании земель в рамках государственного мониторинга земель:

в рамках рассматриваемой горизонтали центральное положение Правительством Российской Федерации закреплено за Росреестром;

Росреестр вступает во взаимодействие с другими федеральными органами и организациями на основе соглашений между министерствами, в ведении которых находятся взаимодействующие стороны;

формат и процессуальные аспекты обмена информацией федеральных служб и агентств задает Росреестр, и закрепляют их двухили многосторонним соглашением. Содержание соглашения основывают и обязательно корреспондируют с содержанием федеральной программы ведения государственного мониторинга земель в Российской Федерации;

231

федеральные министерства, службы и агентства определяют подчи- ненные территориальные органы (при их наличии в структуре ведомства), учреждения и предприятия, уполномочиваемые на участие в межведомственном взаимодействии;

Росреестр обеспечивает взаимодействие самостоятельно, а также с привлечением, находящихся в его ведении учреждений и предприятий;

научно-методическое обеспечение деятельности в сфере формирования и ведения земельного баланса возлагают на Росреестр в лице имеющегося или созданного подразделения или учреждения.

Региональная деятельность в сфере ведения мониторинга базируется на территориальных управлениях Росреестра в федеральных округах

èв субъектах Российской Федерации. Территориальные управления Росреестра в федеральных округах организуют, регулируют и контролируют работу территориальных подразделений Росземкадастрсъемка — ВИСХАГИ и ФКЦ «Земля», а также территориальных управлений и органов кадастрового учета в субъектах Российской Федерации соответствующего округа. Полномочия «базовых» территориальных управлений определены положениями о них, а также должны быть дополнены приказом руководителя Росреестра в части возложения дополнительных регулятивных функций при взаимодействии с подразделениями ВИСХАГИ и ФКЦ «Земля», другими территориальными управлениями в сфере осуществления государственного мониторинга земель на территории федерального округа и субъекта Российской Федерации. Территориальные управления Росреестра взаимодействуют с территориальными органами других федеральных министерств, служб

èагентств, а также с расположенными в регионах подведомственными учреждениями и предприятиями данных ведомств на основе взаимных соглашений, формат которых устанавливают вышестоящие ведомства.

Взаимодействие Росреестра, его территориальных органов и подведомственных учреждений и предприятий с исполнительными органами государственной власти, учреждениями и предприятиями субъектов Федерации должно осуществляться на базе соглашений между агентством и соответствующим субъектом Российской Федерации, где указывается в качестве уполномоченного органа, представляющего Росреестр — территориальное управление по данному субъекту. Формат отношений по обмену информацией устанавливает территориальное управление с каждым уполномоченным региональным ведомством и предприятием. В качестве обязательной стороны, участвующей во взаимодействии, в соглашении должны быть поименованы ФГУ «Земельные кадастровые палаты» по субъекту Российской Федерации и их подразделения (филиалы или представительства), ВИСХАГИ и ФКЦ «Земля» в данном регионе. Соглашение должно содержать региональную программу действий областных органов и организаций по осуществлению мониторинга на территории субъекта Российской Федерации, являющейся составной частью федеральной программы мониторинга. Содержательная часть должна быть посвящена перечню показателей,

232

поступающих от региональных органов в областную базу мониторинга, процедуре их передачи, периодичности, а также форматам, условиям и порядкам предоставления сведений из сформированной базы.

Взаимодействие в сфере формирования ГКН и земельного баланса на местном уровне следует сконцентрировать на реализации локальных программ ведения мониторинга в муниципальном образовании. Соглашения о взаимодействии заключают по поручению Росреестра территориальные управления по субъекту Российской Федерации с муниципальными органами власти. К участию в соглашении о взаимодействии должна быть привлечена Госземкадастрсъемка — ВИСХАГИ в качестве держателя фонда мониторинговой информации, однако роль предприятия во взаимодействии со всеми участниками отношений должна быть заранее определена и стандартизирована для всей территории Российской Федерации.

Центральным звеном во взаимодействии на местном уровне должна стать формализация и стандартизация потоков сведений, наполняющих базу данных мониторинга земель и процедур их предоставления пользователям. Информационный блок, формируемый на местном уровне, является определяющим с точки зрения точности, детальности, актуальности, доступности и востребованности. Он выступает в каче- стве исходного элемента базы, которую формируют на следующих территориальных уровнях. Включение мониторинговых данных в систему сведений, формируемых земельно-кадастровыми палатами, придает им статус государственного информационного ресурса. Съемки и обследования — исходную основу для ведения мониторинга — проводят, как правило, в пределах отдельных земельных участков или их частей – отдельных угодий или групп угодий и выводят за пределы района при реализации областных или федеральных программ. Их результаты после рассмотрения, контроля и анализа территориальными управлениями Роснедвижимости (в субъектах Российской Федерации или федеральных округах — в зависимости от обследуемой территории) должны пополнить мониторинговую базу соответствующего региона (группы регионов), а документацию после структурирования передают фондодержателю — Госземкадастрсъемке — ВИСХАГИ.

Предложение относительно выстраивания рассмотренной вертикали позволит исключить пробелы в массиве данных об объекте мониторинга земель, закрепить организующую функцию в сфере государственного мониторинга земель в части реализации программ всех уровней за территориальными органами Росреестра.

Административный регламент исполнения Росреестром функции «Государственный мониторинг земель в Российской Федерации, в том числе с использованием автоматизированной информационной системы» (далее — Регламент), определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) Росреестра и его территориальных органов, порядок их взаимодействия и должностных лиц, порядок взаимодействия территориальных органов Росреестра с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления при осуществлении полномочий по государствен-

233

ному мониторингу земель в Российской Федерации, в том числе с использованием автоматизированной информационной системы, а также порядок, сроки и последовательность действий Росреестра и его территориальных органов при предоставлении органам государственной власти, органам местного самоуправления, юридическим лицам и гражданам данных, полученных в ходе проведения мониторинга земель.

Реализация государственной функции «Государственный мониторинг земель в Российской Федерации, в том числе с использованием автоматизированной информационной системы» включает:

сбор информации о состоянии земель в Российской Федерации; сбор информации об использовании земель в Российской Федера-

ции исходя из их целевого назначения и разрешенного использования; обработку информации о состоянии и использовании земель; анализ качественного состояния земель с учетом воздействия при-

родных и антропогенных факторов, выявление изменений состояния земель;

оценку изменений качественного состояния земель, прогноз развития негативных процессов;

выработку рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов;

хранение информации о состоянии и использовании земель; информационное обеспечение деятельности по осуществлению го-

сударственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций в области государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;

обеспечение граждан информацией о состоянии земель. Информацию о состоянии и использовании земель собирают под-

рядные организации на конкурсной основе в рамках государственных контрактов с использованием:

дистанционного зондирования (съемки и наблюдения с косми- ческих аппаратов, самолетов, с помощью средств малой авиации и других летательных аппаратов);

сети постоянно действующих полигонов, эталонных стационарных и иных участков;

наземных съемок, наблюдений и обследований (сплошных и выборочных);

соответствующих фондов данных.

Собирают информацию исходя из единой системы показателей государственного мониторинга земель.

Результатом деятельности по сбору информации является продукция, содержащая сведения (данные) о состоянии и использовании земель, представленные в текстовой или графической форме.

К сведениям (данным) о состоянии и использовании земель относят:

описание местоположения земельных угодий; площадь земельных угодий;

вид земельных угодий (пашня; многолетние насаждения; сенокосы и пастбища; земли под древесно-кустарниковой растительностью; лес-

234

ные земли; земли под застройкой; земли под дорогами, коммуникациями, улицами, площадями; земли под водой; болота; нарушенные земли; прочие земли);

степень развития негативного процесса на землях, подверженных линейной эрозии (слабая, средняя, сильная, очень сильная степень развития);

на землях, подверженных опустыниванию (слабая, средняя, сильная, очень сильная степень развития);

на подтопленных землях (слабая, средняя, сильная степень развития); на захламленных землях (слабая, средняя, сильная степень развития); на землях, подвергшихся радиоактивному загрязнению (годовая эф-

фективная доза, мЗв: 1…5, 5…20, 20…50, более 50); на землях, загрязненных нефтью и нефтепродуктами (умеренно

опасная, опасная, чрезвычайно опасная степень развития); на землях, загрязненных тяжелыми металлами (умеренно опасная,

опасная, чрезвычайно опасная степень развития); на землях, загрязненных средствами химизации сельского хозяйства

(умеренно опасная, опасная, чрезвычайно опасная степень развития). Для земель сельскохозяйственного назначения дополнительно к пе-

речисленным:

площадь земельных угодий (по видам) с указанием степени развития негативного процесса, га:

эродированных (слабая, средняя, сильная степень развития); дефлированных (слабая, средняя, сильная степень развития); засоленных (слабая, средняя, сильная степень развития); заросших кустарником и мелколесьем (слабая, средняя, сильная

степень развития).

Данные, характеризующие состояние земель, выражают как в абсолютных, так и в относительных значениях, отнесенных к определенному периоду или сроку.

Показатели качества земель в основном формируются согласно действующему законодательству вне системы государственного кадастра недвижимости. В основном это мониторинговая информация, которая должна на основе соглашений поступать в ГКН из внешних систем.

Для подготовки земельного баланса используют следующие источ- ники поступления информации о качественном состоянии земель.

235

зованию Нарушение вследствие лесоМинистерство природных ресурсов и экологии Россий-

хозяйственной деятельности ской Федерации

Как видно, приоритетное место занимают сведения, предоставляемые Министерством сельского хозяйства Российской Федерации.

Показатели о состоянии земель, предоставляемые из внешних источников в систему государственного мониторинга земель (ГМЗ) следует разделить на две группы:

единая система показателей государственного мониторинга земель (ЕСП ГМЗ). Это общие показатели, которые едины для всех его уровней: федерального, регионального и локального;

частные показатели, собираемые дополнительно на региональном и локальном уровне.

Общие показатели для федерального, регионального и локального уровней собирают по единым методикам.

Êпоказателям федерального уровня относят показатели регионального уровня, генерализированные для территории Российской Федерации для субъектов Российской Федерации, а также дополнительные показатели, в соответствии с которым собирают данные на федеральных полигонах мониторинга земель.

Êпоказателям регионального уровня относят показатели локального уровня, генерализированные для территории субъекта Российской Федерации для административных районов Российской Федерации, а также дополнительные показатели, по которым собирают данные на региональных полигонах.

Êпоказателям локального уровня относят показатели, в соответствии

ñкоторыми собирают базовую информацию о состоянии и использовании земель в муниципальных образованиях, а также дополнительные показатели, по которым собирают данные на региональных полигонах. Системообразующими показателями всей системы показателей являются показатели локального уровня.

Состав системообразующих локальных показателей определяют в соответствии со следующими основными критериями:

236

востребованность собираемых данных при решении задач кадастра объектов недвижимости, госземконтроля, землеустройства и при государственных мониторингах природных ресурсов;

возможность объективного определения информации; экономическая целесообразность сбора информации в соответствии

с тем или иным показателем; цель сбора информации;

исключение дублирования информации о состоянии земель в различных информационных системах.

ЕСП ГМЗ устанавливает минимально необходимый перечень показателей объектов (земель) и их характеристик для проведения государственного мониторинга земель, и он является основой для разработки методических и нормативно-технических документов, утверждаемых Росземкадастром по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

Каждая единица мониторинга характеризуется установленным минимальным числом показателей, определяющих условия и вид систематического использования земельного участка или степенью пригодности к использованию для конкретных хозяйственных целей, а также присущими природными и антропогенными признаками.

Показатели мониторинга состояния земель подразделяют на общие (для земель всех категорий) и специальные (для земель сельскохозяйственного назначения). Общие показатели мониторинга состояния земель приведены в таблице 5.1.

5.1. Общие показатели состояния земель

237

Собранную информацию записывают и генерализуют от уровня муниципального образования до уровня Российской Федерации в соответствии с показателями, приведенными в приложении 3.

Специальные показатели мониторинга состояния земель приведены в приложении 4.

Показатели состояния сельскохозяйственных земель (приложение 5) подразделяют на следующие группы:

1.Пригодные для использования под любые сельскохозяйственные угодья.

2.Малопригодные под пашню, под многолетние насаждения, но пригодные под естественные кормовые угодья.

3.Непригодные или малопригодные под сельскохозяйственные угодья в естественном состоянии.

4.Уникальные земли [малопригодные под пашню, но по своим уникальным свойствам пригодные для выращивания некоторых видов технических культур, многолетних насаждений, ягодников (чай, виноград, рис) и др.].

При учете качества земель показатели качественных характеристик земель:

формируют по категориям земель; поступают в балансовую систему из баз данных соответствующих

служб, осуществляющих учет качества земель; формируют в балансе на муниципальном уровне, а по землям, нахо-

дящимся в федеральной собственности и в собственности субъектов Российской Федерации, — в соответствующих учетных системах балансов этих уровней;

вносят в систему по мере проведения обследований конкретных земельных участков.

Сроки и периодичность мониторинга негативных процессов приведены в таблице 5.2.

5.2. Сроки и периодичность мониторинга негативных процессов

238

Обработку информации о состоянии и использовании земель, анализ качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов, выявление изменений состояния земель, оценку изменений качественного состояния земель, прогноз развития негативных процессов, выработку рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов осуществляют подрядные организации на основании государственных контрактов.

При этом выявляют изменения и оценивают: состояние землепользований, угодий, полей, участков;

соответствие фактического использования земель установленному; процессы, связанные с изменением плодородия почв, зарастанием

кустарником и мелколесьем сельскохозяйственных угодий, загрязнением земель пестицидами, тяжелыми металлами, радионуклидами, другими токсичными веществами;

процессы, вызванные образованием оврагов, оползнями, селевыми потоками, землетрясениями, карстовыми, криогенными и другими явлениями.

Оценивают состояние земель путем анализа ряда последовательных наблюдений и сравнения полученных показателей с нормативными.

По результатам оценки состояния земель составляют сводки, доклады, прогнозы и рекомендации с приложением к ним тематических карт, диаграмм и таблиц, характеризующих динамику и направление развития изменений, особенно негативных.

Данные, полученные в ходе проведения мониторинга земель, используют для информационного обеспечения деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан.

Характеристики, полученные в ходе проведения мониторинга земель, содержащие данные о состоянии и использовании земель и результаты оценки состояния земель, до 2008 г. передавали на хранение в Государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства.

Хранение, обновление и предоставление информации о состоянии и использовании земель проводят территориальные управления Росреестра, в том числе с использованием автоматизированной информационной системы.

Информационное обеспечение государственного земельного контроля предоставляет сведения о выявленных изменениях в состоянии и использовании земель для целей установления нарушений земельного законодательства. Например, мониторинг изменения границ земельных участков (самозахват прилегающих земель) с применением ГИСтехнологий может служить основой для оперативного планирования действий по земельному контролю. Данные о границах самозахватов (на рисунке показаны белым цветом) в населенном пункте, выявленные путем сравнения сведений ГКН и космического снимка, показаны на рисунке 5.7.

239

Рис. 5.7. Площади самозахватов, выявленные в результате мониторинга границ земельных участков

Информационное обеспечение проведения землеустройства осуществляют путем предоставления данных мониторинга земель лицам, разрабатывающим землеустроительную документацию.

Для проведения административных процедур в целях реализации государственной функции в Росреестре, управлении, отделе приказом руководителя Росреестра, управления назначают уполномоченное должностное лицо, имеющее право подписи, и должностных лиц, выполняющих административные процедуры.

Порядок получения информации о процедуре исполнения государственной функции. Информацию о процедуре исполнения государственной функции предоставляют всем заинтересованным лицам.

Основные требования, предъявляемые к информированию заинтересованных лиц:

достоверность предоставляемой информации о процедуре; четкость в изложении информации о процедуре; полнота информирования о процедуре;

наглядность форм предоставляемой информации о процедуре; удобство и доступность получения информации о процедуре; оперативность предоставления информации о процедуре. Информирование заинтересованных лиц разделяют на индивиду-

альное и публичное. Информирование проводят устно и письменно.

240

Публичное устное информирование осуществляют с привлечением средств массовой информации (радио, телевидение, печатная продукция).

Результаты исполнения государственной функции следующие: созданная (обновленная) продукция, содержащая данные о состоя-

нии и использовании земель в Российской Федерации; информация об изученности территории Российской Федерации в

части состояния и использования земель; обновленные базы данных мониторинга земель;

аналитические записки о состоянии и использовании земель; обеспечение органов государственной власти, органов местного само-

управления, граждан и юридических лиц данными мониторинга земель; уведомление об отказе в предоставлении данных мониторинга зе-

мель в письменной форме с указанием причины отказа.

Данные мониторинга земель предоставляют бесплатно органам государственной власти, органам местного самоуправления, гражданам и юридическим лицам, представителям заинтересованных лиц1.

Данные мониторинга земель открыты и общедоступны, за исключе- нием сведений, отнесенных законодательством Российской Федерации к ограниченной информации.

Общедоступную информацию могут использовать любые лица по их усмотрению при соблюдении установленных федеральными законами ограничений в отношении распространения такой информациии2.

Заинтересованным лицам могут предоставлять: данные мониторинга земель; информацию о данных мониторинга земель;

уведомления об отказе в предоставлении данных мониторинга земель в письменной форме с указанием причины отказа.

Исполнение государственной функции по государственному мониторингу земель в Российской Федерации, в том числе с использованием автоматизированной информационной системы, включает следующие административные процедуры:

организацию работ по мониторингу земель; централизованный учет работ, выполненных при проведении мони-

торинга земель, систематизацию и обобщение информации о выполненных работах по мониторингу земель;

корректировку баз данных мониторинга земель на основе поступающей информации;

подготовку аналитических записок о состоянии и использовании земель;

информационное обеспечение деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан данными мониторинга земель (предоставление данных мониторинга земель или направление уведомления об отказе).

1 Постановление Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2002 г. ¹ 846. 2 Федеральный закон от 27 июля 2006 г. ¹ 149-ФЗ «Об информации, информаци-

онных технологиях и защите информации».

241

Контрольные вопросы и задания

1.Дайте основные понятия информационного обеспечения государственного кадастра недвижимости.

2.Как классифицируют информацию государственного кадастра недвижимости?

3.Что такое единое информационное пространство? Каковы задачи и принципы его формирования?

4.Каковы задачи информационного взаимодействия органов, осуществляющих ведение ГКН, с другими органами?

5.Каково назначение автоматизированной информационной системы ведения ГКН? Опишите структуру АИС ГКН.

6.Каковы статистическая отчетность ГКН, ее назначение и содержание?

7.Какие показатели государственного мониторинга земель должны быть использованы для формирования системы сведений о состоянии и использовании земель?

242