05_arzamasov_nomogafiya

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 4. ЭТАПЫ ПРОХОЖДЕНИЯ ЗАКОНОПРОЕКТА В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ОРГАНЕ

ется на заседании палаты. Палата может принять по

некоторых вопросов парламентской практики. Требует

становление о продолжении работы по подготовке за

ся хорошо отлаженный механизм, который обеспечивал

конопроекта к рассмотрению во втором чтении, устано

бы эту важнейшую часть законодательного процесса.

вив срок подготовки, а при необходимости перепоручить

Необходимы, прежде всего, такие преобразования

ее осуществление другому комитету, назначив его от

в осуществлении комитетами процедуры рассмотрения

ветственным по законопроекту. Такой подход способ

поправок, которые бы обеспечивали активное участие

ствует более оперативной работе с законопроектами, а

в нем депутатов. Особое значение имеет информиро

кроме того, освобождает парламент от предписываемой

ванность депутатов обо всех поступающих в комитет

ранее действующими регламентными нормами обязан

поправках. Это позволяет депутатам определить свое

ности всякий раз возвращаться к процедуре первого

отношение к поправкам еще на предварительной ста

чтения законопроекта, прежде чем отклонить его.

дии работы с ними, что служит важной гарантией их

Подготовка законопроекта комитетом к рассмот3

делового настроя на предстоящие дебаты и в токакой

рению во втором чтении. Одной из основных функций

степени помогает согласованию интересов и позиций

комитетов на этом этапе является изучение и обобще

депутатов, представляющих различные фракции, депу

ние поступающих от субъектов права законодательной

татские группы.

инициативы поправок, составление таблиц поправок.

Процессуально важным является установление

Рассмотрение поправок в комитетах предопределяет

требований, предъявляемых к порядку внесения попра

ход их дальнейшего продвижения, упорядочивает его.

вок в комитет. На протяжении ряда лет действовало

Именно здесь осуществляется полный учет поправок,

правило, которое прямо предусматривало возможность

внесенных по проекту, взвешенная их оценка, тщатель

внесения поправок в устной форме. Это выработало

ный глубокий анализ. Комитет выступает своего рода

определенный стереотип в поведении законодателя,

«лабораторией», в которой ведется предварительное

который нуждается в преодолении. Крайне вредное

обсуждение поправок и их подготовка к рассмотрению

влияние оказал в свое время психологический настрой

непосредственно на пленарном заседании. Выводы

на некую необходимость использования стенограммы,

комитета призваны быть ориентиром для последующих

которая якобы должна действовать наряду с регламент

процедурных действий, предупреждать возникновение

но установленной процедурой — дополнять ее и помо

споров, излишние дебаты во время заседания законо

гать в работе с поправками.

дательного органа. Важным представляется устране

Изучение регламентов законодательных собраний

ние дублирования в проработке одних и тех же вопро

иностранных государств дает основание констатировать,

сов комитетами законодательного органа и самим

что в качестве основного ими, как правило, устанавлива

законодательным органом. Наибольший эффект рабо

ется требование письменного оформления поправок.

та с поправками будет иметь лишь при полной согла

Возможность подачи поправки в устной форме предус

сованности их действий. В отношении основной массы

матривается только во время дебатов, когда в ходе пле

предложений рекомендации комитетов должны носить

нарного рассмотрения законопроекта возникает необхо

если не решающий, то хотя бы определяющий харак

димость в постановке новых постатейных предложений.

тер. Этот общий принцип, принятый в виде правила

Но в данном случае предполагается обязательный пере

парламентской деятельности в большинстве зарубеж

рыв в работе заседаний парламента с целью детального

ных стран, начинает получать распространение и в

обсуждения поправок в комитетах.

нашей законотворческой практике.

Существует практика регламентного закрепления

Вместе с тем следует подчеркнуть, что порядок дея

в качестве обязательного условия предельных сроков

тельности комитетов по рассмотрению поправок не на

внесения поправок в комитет. Введение такого прави

$

шел достаточного отражения в Регламенте Государствен

ла заслуживает одобрения, но само правило нуждает

$

ной Думы. Данное обстоятельство затрудняет решение

ся в некотором уточнении. Прежде всего следует иметь

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 4. ЭТАПЫ ПРОХОЖДЕНИЯ ЗАКОНОПРОЕКТА В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ОРГАНЕ

в виду, что срок для внесения поправок в комитет дол

Позитивным моментом в связи с изложенным сле

жен исчисляться днями его заседаний, а не календар

дует считать закрепление Регламентом Государствен

ными датами, поскольку последние могут прийтись на

ной Думы за комитетами палаты обязанности по про

нерабочий день (выходной, праздник и т. п.). Продол

ведению правовой экспертизы поправок на предмет

жительность срока целесообразно устанавливать с

соответствия Конституции РФ и федеральным консти

учетом того времени, которое необходимо для рассмот

туционным законам. В случае обнаружения каких

рения комитетом всех поступивших поправок, осуще

либо противоречий комитет уполномочен сообщить о

ствления технической работы по их юридическому

них автору поправки, а саму поправку отклонить. Обя

оформлению, подготовки поправок к обсуждению на

зательной, на наш взгляд, необходимо признать и экс

пленарном заседании. В отношении поправок, внесен

пертную оценку поправки с точки зрения ее «встроен

ных позже установленного срока, комитету, видимо,

ности» в будущий закон. Другими словами не нарушит

должно быть предоставлено право самому определить,

ли введение поправки взаимосвязи его отдельных

примет ли он их к рассмотрению. При положительном

предписаний, не вызовет ли противоречий, несогла

решении поправки рекомендуется обсуждать по суще

сованности. В целом было бы полезно разработать и

ству, наравне с поправками, внесенными в срок.

нормативно урегулировать принципы и порядок ис

В зарубежном законодательстве существует такое по

пользования комитетами результатов экспертизы по

нятие, как неприемлемость поправки, т. е. невозможность

правок.

ее принятия в силу какихто обстоятельств. Анализ зако

Второе чтение. Подготовленный ко второму чтению

нодательства зарубежных стран показывает, что поправ

законопроект передается ответственным комитетом на

ка может считаться неприемлемой по двум причинам.

обсуждение Государственной Думы. Вместе с законопро

Первая причина связана с необходимостью соблю

ектом на обсуждение Государственной Думы также вы

дения иерархии правовых норм. Это означает, что лю

носятся: таблица поправок, рекомендуемых комитетом

бая поправка, заявленная на определенном уровне, по

к принятию; таблица поправок, рекомендуемых к откло

смыслу должна относиться к той материи, которая рег

нению; таблица поправок, по которым комитетом не

ламентируется правовыми нормами данного уровня, и,

принято решения.

как следствие, соответствовать процедурным правилам

Суть второго чтения заключается в обсуждении за

создания такого рода норм. Например, всякое проти

конопроекта вместе с вносимыми в его текст изменения

воречащее Конституции предложение, внесенное в

ми и дополнениями на пленарном заседании палаты. Оно

процессе принятия текущего законодательства, долж

начинается с сообщения представителя ответственного

но отклоняться комитетами. К тексту конституционно

комитета о поступивших в комитет поправках и итогах

го закона не может предлагаться поправка, относяща

их рассмотрения. Если против рекомендаций комитета

яся к нормам обычного закона, и наоборот, никакая

относительно принятия или отклонения либокаких по

норма конституционного закона не может быть вклю

правок у депутатов, депутатских групп, фракций име

чена в текст обычного законодательного акта.

ются возражения, каждая из таких поправок отдельно

Вторая причина неприемлемости поправки — это

ставится на голосование. Принятие отдельно каждой

необходимость сохранения порядка обсуждения зако

поправки предусмотрено и тогда, когда по ней комите

нопроекта. Так, поправка не должна выходить за пре

том не принято никакого решения.

делы обсуждаемого текста, противоречить уже приня

Порядок голосования во втором чтении, особенно

тым поправкам. Она может относиться только к одной

на первых порах введения нескольких чтений законо

статье. Нельзя предлагать поправки к тем статьям, по

проекта в практику отечественного парламентаризма,

которым прошло согласование мнений палат законо

складывался таким образом, что чаще всего сначала

$

дательного органа. Противное означало бы подвергнуть

голосовался проект в целом, затем шло его обсужде

$!

сомнению достигнутое согласие между палатами.

ние и голосование по статьям, как правило, без отдель

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 4. ЭТАПЫ ПРОХОЖДЕНИЯ ЗАКОНОПРОЕКТА В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ОРГАНЕ

ного голосования поправок. При таком подходе мно

тов может взять слово при обсуждении поправок не

гие существенные поправки не попадали в поле зре

более одного раза. В целом процедура ограниченного

ния законодателя и не учитывались им. Статья голосо

обсуждения поправок, воспринятая российской прак

валась в том виде, в каком она была изложена в проекте.

тикой (она широко применима в парламентах зарубеж

Тем самым судьба всех поправок, замечаний решалась

ных стран — Франции, Швеции и др.), во многом спо

автоматически, в зависимости от решения по статье в

собствует устранению излишних дебатов и повышению

целом, поэтому установление правила о голосовании в

конструктивности парламентских обсуждений.

необходимых случаях конкретно каждой поправки

Целесообразным представляется такой порядок

имеет принципиальное значение. Оно позволяет взве

рассмотрения законопроекта во втором чтении, при

шенно оценить поправки всем составом палаты, выяс

котором после предварительного обсуждения статьи

нить по ним общее мнение.

законодательный орган переходит к обсуждению и

Заслуживает также одобрения, что в отношении

голосованию внесенных в нее поправок, а затем к го

такого рода поправок новой регламентацией сохране

лосованию статьи в целом с принятыми по ней поправ

на «единая связка»: обсуждение–голосование. Обсуж

ками. Ответственный комитет в этом случае должен

дение в рассматриваемой ситуации нельзя отделить от

объединять все поступающие к нему поправки в по

голосования, поскольку поправки могут предлагаться

статейную таблицу. Рассмотрение законопроекта в со

в разных сочетаниях, частично перекрывая, а иногда

ответствии с постатейной таблицей включает в себя

исключая одна другую. Если обсуждать поправки от

обсуждение и голосование поправок в той последова

дельно, а голосовать в конце общего для них всех об

тельности, в какой они расположены в тексте законо

суждения, т. е. опасность перепутать поправки, не со

проекта.

отнести с тем текстом, на изменение либо дополнение

В некотором уточнении нуждается порядок поста

которого они непосредственно направлены.

новки на обсуждение и голосование нескольких попра

В соответствии со ст. 122 Регламента Государствен

вок к одной статье. В этом случае целесообразно исхо

ной Думы перед голосованием поправки, вызвавшей

дить из необходимости голосования первоначально той

возражения против внесения ее в текст законопроек

поправки, принятие или отклонение которой позволяет

та, председательствующий предоставляет слово для

решить вопрос о других поправках. Данное правило

выступления автору поправки, депутату, выступающе

эффективно действует на практике. С принятием основ

му против этой поправки, а также докладчику. Каж

ной поправки нередко отпадают все споры по статье в

дый из названных субъектов вправе дать мотивацию

целом, а это дает возможность снять с обсуждения по

по поправке в выступлении до трех минут. Такой срок

правки, которые по смыслу связаны с поправкой, име

следует признать оптимальным. Он позволяет высту

нуемой основной. Представляется целесообразным дан

пающему кратко обосновать свою позицию и в то же

ные поправки не ставить на голосование при условии,

время ограничивает его возможности углубляться в не

если этого не потребуют авторы поправок. При нали

существенные детали, частности. Если имеются возра

чии такого требования поправки должны голосоваться

жения против отклонения поправки, рекомендуемой

на общих основаниях. Если предлагаемые к внесению

ответственным комитетом к отклонению, то предостав

в одну статью поправки конкурируют друг с другом, то

ляется слово для его обоснования автору поправки.

вначале обсуждению и голосованию подлежат те по

Докладчик отвечает на возражение, после чего прово

правки, которые направлены на исключение статьи либо

дится голосование об отклонении или одобрении по

ее части, а затем другие поправки, начиная с тех, кото

правки. Возможность других выступлений в указанных

рые наиболее отличаются от предложенного текста, и в

случаях должна быть поставлена, видимо, в зависи

зависимости от того, противоречат ли они тексту или

$"

мость от усмотрения председателя заседания. Непре

дополняют его либокаким положением. При наличии

$#

менным условием является то, что каждый из депута

конкуренции нескольких поправок, исключающих друг

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 4. ЭТАПЫ ПРОХОЖДЕНИЯ ЗАКОНОПРОЕКТА В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ОРГАНЕ

друга, последние ставятся на общее обсуждение. При

учет поправок. Возможна и утеря авторства на поправ

обсуждении авторы поправок получают слово в опреде

ку. Дальнейшее рассмотрение таких поправок предпо

ленной последовательности.

лагает заслушивание на заседании палаты заключения

И еще один вопрос по процедуре рассмотрения

по ним ответственного комитета, после чего слово для

поправок имеет, на наш взгляд, принципиальное зна

выступления должно быть предоставлено инициатору

чение. Он связан с постановкой новых постатейных

поправки, если он не согласен с заключением комитета.

предложений, поступивших в качестве поправки во

Прения в этом случае не допускаются.

время пленарного обсуждения законопроекта, непо

После принятия решения по всем поправкам и

средственно в ходе дискуссии. На федеральном уров

тексту, к которому поправки относятся, законопроект

не данный вопрос не получил нормативного разреше

ставится на голосование в целом. В результате голосо

ния. Тем самым создается опасный прецедент, который

вания законопроект принимается во втором чтении

в парламентской практике называется «работать с

либо отклоняется. Регламентом Государственной Думы

голоса». Поправки вносятся и сразу голосуются. Иног

установлено, что в случае отклонения законопроекта

да на слух голосуются очень важные поправки, требую

ответственный комитет готовит его к повторному рас

щие основательной проработки. Случается, что суще

смотрению палатой во втором чтении.

ственные поправки остаются неучтенными и, напротив,

Третье чтение. Принятый во втором чтении законо

малозначительные — автоматически включаются в

проект направляется в ответственный комитет для вы

текст. Кроме того, такая работа на ходу, без определен

явления лингвистических дефектов, внутренних проти

ного анализа и уточнения отдельных формулировок,

воречий, определения правильности взаимосвязей

неизбежно ведет к их дублированию, к несогласован

статей. Комитет устанавливает окончательное изложе

ности, несбалансированности всего законопроекта, к

ние законопроекта, не допуская никаких его изменений

нарушению логической последовательности его изло

по существу, после чего законопроект выносится на

жения.

третье чтение.

Все это свидетельствует о необходимости разработ

Третье чтение состоит в заключительном голосова

ки специального механизма, призванного обеспечивать

нии по законопроекту с целью принятия его в качестве

рассмотрение поправок, вносимых в ходе обсуждения

закона. При третьем чтении не допускается внесение в

законопроекта. Помимо обязательного изучения таких

проект поправок и возвращение к обсуждению в целом

поправок комитетами желательно, чтобы была регламен

либо по отдельным статьям, главам, разделам. В исклю

тирована возможность оперативного размножения и

чительных случаях по требованию депутатских объеди

раздачи их текста депутатам. Четко регламентирован

нений, представляющих большинство депутатов Государ

ным должен быть перерыв в заседаниях парламента на

ственной Думы, председательствующий на заседании

время работы комитета и ознакомления депутатов с

Государственной Думы вправе поставить на голосование

соответствующим текстом поправок. В особом урегули

вопрос о возвращении законопроекта к процедуре вто

ровании нуждается вопрос о необходимости письмен

рого чтения. Предложения, высказанные в ходе третьего

ного оформления такого рода поправок. Отсутствие

чтения, могут быть направлены лишь на устранение

данного нормативного установления с неизбежностью

противоречий, возникших при рассмотрении проекта во

порождает ситуацию, которая вынуждает комитеты

втором чтении, на исправление оговорок, опечаток либо

ориентироваться исключительно на стенограмму вы

касаться только тех статей, которые противоречат дей

ступлений, поскольку в указанном случае она становит

ствующему законодательству. Прения по данным пред

ся единственным документом, содержащим сведения о

ложениям не проводятся. Все это способствует приня

внесенных поправках. Это не всегда позволяет четко

тию законодательным органом точного окончательного

$$

сформулировать высказанные по проекту предложения,

текста закона и фактически исключает необходимость его

$%

может вызвать их разночтение, не обеспечивает полный

последующей доработки.

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 4. ЭТАПЫ ПРОХОЖДЕНИЯ ЗАКОНОПРОЕКТА В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ОРГАНЕ

принятия законодательных решений: простое и квали

укреплению общественного контроля за деятельностью

фицированное. Простым большинством, когда за ре

выборных органов публичной власти»1. Следует согла

шение подается больше половины голосов от общей

ситься с приведенным суждением. Обладая статусом

численности каждой из палат Федерального Собрания,

законного представителя своих избирателей и являясь

принимаются акты текущего законодательства. Квали

в этой связи выразителем их интересов, депутат, наря

фицированное большинство требуется для принятия

ду с другими обязанностями, должен самым активным

федеральных конституционных законов. Закон такого

образом участвовать в работе представительного орга

рода считается принятым, если за него проголосовало

на, что предполагает обязательное посещение им его

не менее трех четвертей от общего числа членов Сове

заседаний. Нарушение данного обязательства, свиде

та Федерации и не менее двух третей от общего числа

тельствующее о недостаточно эффективной деятельно

депутатов Государственной Думы.

сти депутата, если это вменяется ему в вину избирате

Практика работы палат Федерального Собрания

лями, влечет за собой наступление ответственности,

свидетельствует, что обеспечить должное представи

которая в данном случае может быть установлена, в

тельство лиц, участвующих в голосовании, становится

том числе и в виде отзыва депутата избирателями.

все более затруднительно. Основная причина — нере

Требуется продумать вопрос и о внесении измене

гулярное посещение членами парламента его заседа

ний в части определения кворума. Рациональность

ний. Сам факт отсутствия голосов, необходимых для

такого определения в ныне сложившихся условиях,

принятия решения, приводит к вынужденным переры

когда большинство при голосовании исчисляется от

вам в работе парламента, парализуя тем самым его

общего численного состава палаты, явно требует сни

деятельность и лишая возможности принимать законы

жения кворума. Это позволяет, в частности, начинать

в срок. Не многим лучше, когда заседания заиз отсут

пленарные заседания в отсутствие депутатов, задей

ствия значительного количества депутатов, членов

ствованных в работе комитетов, комиссий, в совеща

Совета Федерации проходит «на грани достаточности

ниях фракций, опаздывающих депутатов, заболевших

кворума», что также негативно влияет на ход голосова

или отсутствующих по либокакой иной уважительной

ния, а значит, на результативность принимаемых зако

причине. Зарубежной парламентской практике извест

нодательных решений. Положение осложняется, когда

ны примеры, когда конституционно установленный

для принятия решения требуется квалифицированное

кворум, при наличии которого представительный орган

большинство голосов.

считается правомочным, весьма незначителен. Так, в

В соответствии с установленным регламентами

Японии, для того чтобы палата парламента могла при

палат порядком право на отсутствие депутата, члена

нимать решения, достаточно присутствия на ее засе

Совета Федерации на заседании палаты дает лишь его

дании 1/3 депутатов, в Индии — 1/10. В некоторых

письменное заявление, поданное заблаговременно на

странах кворум вообще не предусматривается (Вели

имя председателя палаты, заместителя председателя

кобритания, Израиль, Швеция). Необходимое присут

либо в секретариат палаты с указанием причины отсут

ствие депутатов на заседании парламента здесь обеспе

ствия. Недостаточное количество присутствующих слу

чивается посредством реально действующего механизма

жит основанием для переноса голосования по прини

предупредительных и принудительных мер, важная роль

маемому палатой решению на следующее ее заседание.

в осуществлении которых отводится партийным струк

В правовой литературе, исходя из ответственности

турам.

депутатов перед избирателями, обосновывается необ

Следует также иметь в виду, что голосование по

ходимость признания неправомерным их несанкцио

законопроекту и в первом, и во втором его чтении, как

нированного отсутствия на заседаниях представитель

%

ного органа. В этой связи А.С. Автономов пишет: «Право

1 Автономов, А.С. Правовая антология политики : к построе

%

отзыва выборного должностного лица способствует

нию системы категорий / А.С. Автономов. — М., 1999. С. 306.

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 4. ЭТАПЫ ПРОХОЖДЕНИЯ ЗАКОНОПРОЕКТА В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ОРГАНЕ

правило, не служит основанием для окончательного

за пределами Российской Федерации в момент созыва

решения. Лишь голосование законопроекта в целом,

чрезвычайной сессии парламента; случаи, квалифици

означающее принятие закона, является завершающим

рованные как непреодолимая сила.

этапом, ради которого осуществляется предшествую

Заявление о делегировании должно быть состав

щая ему законодательная деятельность. Именно оно, с

лено на имя Председателя палаты и передано ему до

нашей точки зрения, должно проходить при кворуме.

начала голосования, к которому делегируемое право

При первых же голосованиях наличие кворума пред

относится. Между тем следует признать, что на прак

ставляется необязательным. Стремление соблюсти его

тике сегодня еще нередки случаи, когда один депутат

в этих случаях «любой ценой», что подчас можно на

голосует за другого депутата по просьбе последнего,

блюдать в работе представительного органа, приводит

заявленной им в устной форме исключительно по соб

к искусственному затягиванию процесса выработки

ственному усмотрению. Дело не только в том, что тако

законодательного акта. Порядок, который допускает

го рода голосование не позволяет выявить личную

голосование законопроекта в первом и во втором чте

позицию отсутствующего депутата. Фальсификация го

нии без установления кворума, известен мировой пар

лосования ставит под сомнение достоверность его

ламентской практике.

результатов, а значит, и объективность принятого за

Принятие законодательного акта предполагает

конодательного решения. В соответствии, например, с

установление подлинного мнения голосующих о пред

Регламентом Национального собрания Французской

мете голосования. Полезным в этой связи представля

Республики Председатель собрания в аналогичной си

ется регламентное положение, которым закреплена

туации вправе закрыть заседание и созвать Бюро, ко

обязанность депутата голосовать лично. Депутат, отсут

торое выносит решение о наказании парламентария в

ствующий во время голосования, не может подать свой

виде порицания с временным исключением и лишением

голос по истечении времени, отведенного для голосо

его половины жалованья сроком на шесть месяцев. Ис

вания. Тем самым подчеркивается ответственность

пользование такого опыта в отношении лиц, нарушив

непосредственно каждого депутата за принимаемое

ших личный характер голосования, вполне возможно в

решение. В исключительном порядке, при наличии ува

работе нашего представительного органа.

жительных причин, парламентариям разрешена деле

По сложившейся парламентской практике законо

гация права голоса. Право голоса делегируется только

дательные акты принимаются путем тайного либо откры

на личной основе, т. е. конкретно поименованному де

того голосования. Чаще право выбора соответствующей

путату с указанием того, как распорядиться голосом при

формы голосования остается за самим законодательным

голосовании по вопросам, рассматриваемым палатой.

органом, который определяет ее своим решением. Осо

Важно при этом соблюдение правила, устанавливаю

бую актуальность в этой связи приобретает вопрос о том,

щего, что никому не может быть передано более «од

какой из названных форм надлежит отдавать предпочте

ного мандата».

ние в законотворческой деятельности. Некоторые ученые

Необходимым представляется нормативно регла

высказываются за более широкое использование в дан

ментируемый перечень причин, признаваемых в дан

ном случае тайного голосования1. Действительно, тайное

ном случае уважительными. Опираясь на зарубежный

голосование обеспечивает депутату полную самостоя

опыт в решении данного вопроса, к таковым следовало

тельность при выборе решения, защищая его от всякого

бы отнести болезнь; несчастный случай; серьезные

стороннего влияния. Главным преимуществом тайного го

события в семье, мешающие изменить местопребыва

лосования является то, что им целиком исключается на

ние; выполнение временного поручения, связанного с

характером депутатской деятельности; прохождение

1 См., напр.: Пиголкин, А.С., Демократические основы созда

%

военной службы в мирное время; назначение палатой

ния актов / А.С. Пиголкин, Т.Н. Рахманина // Советское госу

%!

для участия в международных ассамблеях; нахождение

дарство и право. 1989. — № 11. С. 17.

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 4. ЭТАПЫ ПРОХОЖДЕНИЯ ЗАКОНОПРОЕКТА В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ОРГАНЕ

личие такого фактора, как групповое мнение, способного

зультаты, а именно: как и за что в этом случае голосо

подчас негативно воздействовать на убеждение голосую

вал тот или иной депутат, в первую очередь были

щих.

известны избирателю.

Поддерживая идею о более широком использова

В литературе обосновывается идея замены тради

нии в законотворчестве тайного голосования, нельзя

ционной формы голосования более совершенной фор

вместе с тем не признать, что сегодня для принятия

мой, основанной на методе консенсуса1. Использование

правовых решений открытое голосование нередко

консенсуса при голосовании законопроекта позволяет

действует с большей эффективностью. В частности,

защитить интересы меньшинства, обеспечить макси

это касается случаев, когда необходима наглядная

мальный учет мнений голосующих депутатов и добивать

картина голосования и занимаемая депутатами пози

ся их согласованности. Результатом общего согласован

ция по конкретному вопросу. Все чаще в работе пред

ного мнения должно явиться принятие приемлемого для

ставительных органов открытое голосование приоб

всех законодательного решения. Консенсус к тому же

ретает форму открытого поименного голосования, и

снижает вероятность проявления голосующими любой

это не случайно. Поименным голосованием создают

агрессивности по отношению друг к другу в процессе

ся условия, в определенном смысле не позволяющие

выявления существующих мнений. Внимание голосую

депутатам уклоняться от голосования, отвергать серь

щих в этом случае сосредоточивается на оценке проек

езные предложения и тем самым срывать принятие

та и выработке собственной позиции как основания для

важных для страны законов. Следует, однако, учиты

реализации полученных от своих избирателей полномо

вать, что процедура поименного голосования довольно

чий, а не на борьбе с политическими противниками.

сложна, трудоемка, требует больших временных зат

Вырабатываемая депутатом позиция по законопро

рат. Желательно поэтому ограничивать круг вопросов,

екту является выражением его индивидуальной воли,

по которым должно проводиться такое голосование.

которая трансформируется в единую волю, в закон. В ка

Так, голосовать поименно по всему законопроекту,

честве обеспечения полной свободы волеизъявления

включая статьи, которые не имеют принципиального

консенсуальная система голосования предполагает уста

значения, как это нередко бывает на практике, вряд

новление принципа равных возможностей. В силу ука

ли целесообразно. Анализ зарубежной практики по

занного принципа участнику голосования гаранти

зволяет констатировать, что поименное голосование

руется доступность информации. Он должен быть

парламентами применяется здесь, как правило, лишь

информирован обо всех изменениях по законопроекту

при утверждении финансовых законопроектов, кон

с вручением текста законопроекта и материалов к нему

ституционных поправок или по требованию опре

прилагаемых. Это позволяет создать реальную возмож

деленной части депутатов (например, в Конгрессе

США — 1/5 членов палаты).

1 Взгляд о возможном использовании метода консенсуса при

Обычно поименное голосование проводится с ис

менительно к процедуре принятия законодательных решений

пользованием электронной системы подсчета голосов.

впервые был высказан И. Базилевой и П. Эмерсоном (см.: Бази6

В данном случае наглядность голосования исчезает, что

лева, И., Консенсус / И. Базилева, П. Эмерсон // Новый мир. —

фактически превращает открытое голосование в тай

1990. — № 3. С. 223). Этот взгляд получил свое развитие в работах

некоторых ученых.правоведов См., например: Никитинский, В.И.

ное. Особого одобрения в этой связи заслуживает прак

Оценка процедуры и результатов голосования при принятии

тика официального обнародования результатов поимен

правовых решений / В.И. Никитинский // Советское государ

ного голосования — опубликование их в средствах

ство и право. — 1990. — № 11. С. 29–30; Дрейшев, Б.В. Съезд

массовой информации. Указанным способом сведения

народных депутатов и проблемы законотворчества / Б.В. Дрей

о голосовании доводятся непосредственно до избира

шев // Правоведение. — 1991. — № 5. С. 10; Абрамова, А.И. Поря

док голосования при принятии законов Российской Федерации

телей. Основное предназначение поименного голосо

%"

и проблемы его совершенствования / А.И. Абрамова // Труды

%#

вания в том, на наш взгляд, и состоит, чтобы его ре

ИЗиСП. — 1992. — № 51. С. 99.

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 4. ЭТАПЫ ПРОХОЖДЕНИЯ ЗАКОНОПРОЕКТА В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ОРГАНЕ

ность для более тщательной подготовки к заседанию

крываемые за счет федерального бюджета, в Совет

парламента, содействует преодолению пассивности и

Федерации должно быть направлено соответствующее

воплощению в законе мнения действительно всех уча

заключение Правительства Российской Федерации.

ствующих в голосовании лиц. Гарантируется и непо

Отсутствие такового может служить основанием для

средственность волеизъявления. Оценивая законопроект,

отклонения федерального закона.

депутат правомочен на выбор собственного варианта

В соответствии с Регламентом Совета Федерации

решения. При этом он руководствуется интересами сво

поступивший из Государственной Думы федеральный

их избирателей, накопленным опытом, присущими ему

закон регистрируется в Совете Федерации в течение

взглядами, воззрениями. Снижается вероятность непри

одного часа и в срок, не превышающий 24 часов, вме

ятия чьей бы то ни было точки зрения. От каждого депу

сте с сопровождающими его документами и материа

тата в определенной степени зависит, будет ли принят

лами направляется всем членам палаты. Члены Совета

или отклонен обсуждаемый законопроект, какого он бу

Федерации вправе организовать предварительное об

дет содержания, качества. За принятое по проекту реше

суждение закона в субъектах Федерации. Со дня сле

ние каждый депутат лично ответствен. Важным следстви

дующего за днем регистрации поступившего закона на

ем консенсуальной системы голосования является то, что

чинает исчисляться установленный Конституцией

она исключает возможность подчинения воли одного го

четырнадцатидневный срок, в продолжение которого

лосующего воле другого.

закон должен быть рассмотрен Советом Федерации.

Нельзя, однако, не учитывать, что, получая право

Процедура прохождения в верхней палате принято

непосредственно влиять на принятие законодательно

го нижней палатой закона в целом зависит от того, под

го решения, депутат может воспользоваться им исклю

лежит ли он обязательному рассмотрению этой палатой.

чительно для удовлетворения личных амбиций, не стре

В отношении законов, не подлежащих обязательному

мясь к нибудьсколько аргументированной оценке

рассмотрению в Совете Федерации, действует правило,

принимаемого закона, поэтому первостепенное значе

согласно которому такого рода закон может быть не

ние в предлагаемой системе голосования следует при

вынесен на обсуждение всей палаты, тогда по истечении

давать собственному пониманию депутатом своей роли

четырнадцатидневного срока со дня его поступления в

и осознанию им возможных и допустимых в этом слу

Совет Федерации он считается одобренным Советом

чае разногласий.

Федерации без рассмотрения. Разные варианты реаги

Согласование позиций палат Федерального Собра3

рования палаты на принятый Государственной Думой

ния по принимаемому закону. Понятие «принятый фе

закон могут зависеть в этом случае от важности и акту

деральный закон» по смыслу ч. 1 ст. 107 Конститу

альности регулируемых законом отношений, от степени

ции РФ относится к результату деятельности обеих палат.

учета интересов субъектов Российской Федерации.

Законы принимаются первоначально нижней палатой и

Рассмотрение принятого Государственной Думой

в течение определенного регламентами палат срока

закона на заседании Совета Федерации начинается с

передаются на рассмотрение верхней палаты. Факт

оглашения заключения комитета (комиссии), ответ

передачи удостоверяется председательствующим на

ственного за рассмотрение данного закона в Совете

заседании Государственной Думы и Председателем

Федерации, обобщенной позиции по нему органов

Совета Федерации или его заместителем. Вместе с

власти субъектов РФ и проекта постановления Совета

текстом принятого Государственной Думой закона в

Федерации, внесенного ответственным комитетом (ко

Совет Федерации направляются стенограмма заседа

миссией). В случае недостаточной подготовленности

ния Государственной Думы, а также документы и ма

вопроса о рассмотрении закона Совет Федерации

териалы, которые были представлены при внесении

вправе принять решение о переносе его рассмотре

%$

законопроекта в законодательный орган. Если закон

ния на очередное заседание палаты. Такое решение

%%

содержит нормы, предусматривающие расходы, по

принимается большинством голосов от числа членов

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 4. ЭТАПЫ ПРОХОЖДЕНИЯ ЗАКОНОПРОЕКТА В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ОРГАНЕ

Совета Федерации, принявших участие в голосовании,

кий уровень достигаемых в этих случаях комиссией со

но не менее чем 46 голосами.

гласований, о чем свидетельствует практика тех лет,

По результатам обсуждения принятого Государ

нередко служил поводом для последующего отказа Сове

ственной Думой закона Совет Федерации принимает

та Федерации от этих согласований. Изменение положе

решение одобрить либо отклонить закон в целом или

ний Регламента, регулирующих порядок участия Совета

ввиду неприемлемости отдельных его положений, раз

Федерации в работе согласительной комиссии, позволя

делов, глав, статей, а также частей и пунктов статей.

ет координировать позицию палаты по принимаемому

В закон могут быть внесены поправки, изменения. В слу

закону. В создавшихся условиях закон становится актом,

чае принятия Советом Федерации решения об одобре

действительно выражающим волю сторон.

нии принятого Государственной Думой закона его текст

Заседания комиссии проводятся при наличии зара

вместе с постановлением Совета Федерации направля

нее установленного кворума. Член комиссии обязан при

ется Председателем Совета Федерации Президенту РФ

сутствовать на ее заседаниях. О невозможности присут

для подписания и обнародования. Отклоненный Сове

ствовать на заседании согласительной комиссии по

том Федерации федеральный закон передается в ответ

уважительной причине депутаты Государственной Думы

ственный по данному закону комитет Государственной

либо члены Совета Федерации, избранные в ее состав,

Думы, который рассматривает возражения Совета Фе

должны заблаговременно информировать сопредседате

дерации, дает по ним заключение и вносит предложе

ля согласительной комиссии от своей палаты. Комиссией

ния по преодолению возникших разногласий на рас

рассматриваются лишь те положения, по которым суще

смотрение своей палаты.

ствуют разногласия, и в этом смысле предмет рассмот

Для снятия существенных разногласий, возникаю

рения закона в комиссии ограничен рамками спорного

щих в связи с принятием федерального закона, действую

вопроса. Согласительная комиссия вправе принимать

щим законодательством предусмотрена необходимость

решение об изменении редакции отдельных статей фе

создания согласительной комиссии. Право инициировать

дерального закона, в отношении которых не имелось

создание комиссии в равной мере предоставлено обеим

возражений Совета Федерации, только в случае, когда

палатам парламента, которое каждая из них реализует

такое изменение обусловлено новой редакцией статей,

путем принятия соответствующего решения. Согласи

выработанной на основе предложений Совета Федера

тельная комиссия создается на паритетных началах из

ции, поддержанных согласительной комиссией.

членов Совета Федерации и депутатов Государственной

Необходимым представляется создание условий,

Думы. Избрание членов комиссии непосредственно на

которыми бы обеспечивалось всестороннее обсужде

заседании палат позволяет обеспечить их официальное

ние членами комиссии различных точек зрения на

представительство. Следует заметить, что в отличие от

предмет спора, исследование аргументов, высказывае

прежнего порядка формирования состава согласитель

мых как в поддержку, так и против отклонения прини

ной комиссии, когда в него от Совета Федерации, наряду

маемого закона в целом либо в части. Если Советом

с членом Совета Федерации, мог войти полномочный

Федерации выдвигаются возражения по конкретным

представитель члена Совета Федерации, а также работ

положениям закона, они должны быть обоснованы и

ник Правового управления палаты, новый порядок, уста

содержать альтернативные варианты, предлагаемые

новленный действующим Регламентом Совета Федера

вместо тех, против которых высказывается палата.

ции, предусматривает включение в состав комиссии от

Очень важно в процессе обсуждения пытаться найти

Совета Федерации только его членов. Ситуация, при

необходимый компромисс, позволяющий снять имею

которой функциями законодателя были наделены субъек

щиеся между палатами противоречия и принять реше

ты, по существу таковыми не являющиеся, значительно

ние, которое устраивало бы обе палаты.

%&

снижала эффективность договоренности палат, ослабля

По окончании работы согласительной комиссии

%'

ла их стремление к такого рода договоренностям. Низ

федеральный закон подлежит повторному рассмотре