05_arzamasov_nomogafiya

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

проектам законодательных актов, находящихся на рас

смотрении законодательного органа.

4.4. Подписание законодательных актов Президентом Российской Федерации

Процедура принятия законодательного акта по дей ствующему российскому законодательству завершается

подписанием его Президентом. Подписывая закон, Пре

зидент удостоверяет, что закон принят и подлежит опуб

ликованию. Вместе с тем Президент имеет право выра зить свое несогласие с законом или его отдельными положениями и с соответствующей мотивировкой вер нуть закон в парламент. В этом случае производится:

а) рассмотрение Государственной Думой отклоненного

Президентом закона и либо снятие закона с дальнейше

го рассмотрения палатой, если она соглашается с реше нием Президента об его отклонении, либо принятие за кона в редакции с учетом предложений Президента или в прежней редакции; б) рассмотрение Советом Федера ции закона, принятого Государственной Думой в редак ции с учетом предложений Президента либо в прежней редакции, его одобрение или отклонение.

Важный нормативный блок законодательной про цедуры составляет повторное рассмотрение парла

ментом возвращенных Президентом законов. Ход рас смотрения возражений Президента на заседании

парламента во многом зависит от того, высказано ли

им несогласие с законом вообще либо его отдельны ми положениями. В первом случае обсуждение и го лосование проводятся в отношении всего закона в целом. Если же возражения Президента касаются отдельных статей закона, то обсуждение и голосова ние проводятся по каждой из них. Весьма полезным представляется правило, запрещающее во время рас

смотрения возражений Президента ставить на обсуж

дение парламента новые предложения депутатов.

Депутаты могут участвовать лишь в общей дискуссии

по поправкам, внесенным Президентом. Особо следу ет подчеркнуть, что применением выборочного вето,

когда закон отклонен не в целом, а частично, расши ряются возможности более гибко влиять на характер

&развития процесса и добиваться в ходе обсуждения

ГЛАВА 4. ЭТАПЫ ПРОХОЖДЕНИЯ ЗАКОНОПРОЕКТА В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ОРГАНЕ

Глава 5

ПРАВОВАЯПРИРОДАИТЕХНОЛОГИИ ПОДГОТОВКИНОРМАТИВНЫХАКТОВ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙФЕДЕРАЦИИ

Роль Президента как единоличного органа власти

и как главы государства, стоящего сегодня фактиче

ски над исполнительной властью, а по ряду властных полномочий и над другими ветвями власти, что закреп

лено в Конституции Российской Федерации (ст. 84 —

назначение выборов Государственной Думы, ст. 109, 111

и 117, регламентирующие вопрос о назначении выбо

ров при роспуске Государственной Думы, ст. 107 о

праве отклонять принятые федеральные законы), го

ворит о его больших властных полномочиях по сравне нию с другими государственными органами. При этом Президент осуществляет свои полномочия при помощи такого правового инструмента, как указы и распоряже ния.

В сегодняшних условиях проведения правовых реформ (административной, судебной и др.) Президент

Российской Федерации является активным участником

процесса создания системы законодательства1. Конеч но, в данном контексте под законодательством пони мается совокупность всех федеральных нормативных актов. При этом правовые акты, принимаемые главой

государства, выполняют важную роль в механизме

1 См.: Дмитриева, Л.И. Участие Президента Российской Фе дерации в законодательном процессе : автореф. дис. … канд.

&$ юрид. наук / Л.И. Дмитриева. — М., 2005. С. 3.

ГЛАВА 5. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА И ТЕХНОЛОГИИ ПОДГОТОВКИ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ...

правового, особенно конституционноправового регу лирования, являясь важным источником российского

права и занимая особое место в системе нормативно правовых актов и, конечно, в динамике механизма правового регулирования в Российском государстве. Акты Президента выступают не только определенны ми правовыми инструментами, юридическими сред ствами воздействия на различные виды общественных отношений в социуме, но и особой юридической фор мой осуществления этим институтом власти своей ком петенции. Важное значение среди актов Президента

имеют нормативные указы. Они выполняют роль свое

образного связующего звена между федеральными

законами и различными по форме и сфере действия

нормативными документами федеральных органов

исполнительной власти.

Однако осуществление управленческих функций

Президента в сегодняшних условиях столкнулось с

проблемой «опережающего» правотворчества, т. е.

возможностью принятия до федеральных законов

указов Президента. В связи с этим в юридической

науке широко стал использоваться термин, введенный в отечественную юриспруденцию В.О. Лучиным, — «указное право»1.

Среди указов, издаваемых Президентом, следует выделять нормативные и индивидуальные (правопри6 менительные) акты. Первые содержат в себе нормы

права, рассчитанные на неограниченный круг участ

ников правоотношений и подлежащие неоднократно му применению. Нормативные указы детализируют и

конкретизируют законы в тех случаях, когда без такой

конкретизации процесс их применения был бы затруд нен или даже невозможен2. Вторые характеризуются всеми признаками, присущими любому правоприме нительному акту (конкретизированы применительно к единичному случаю и субъекту права).

В зависимости от компетенции, которой обладает

Президент Российской Федерации, О.Н. Кичалюк под разделила указы на три вида:

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

1)издаваемые в целях реализации внутренних и внешних функций;

2)постоянные и временные;

3)единоличные и совещательные1.

Помимо этого, согласно ст. 33 Федерального кон

ституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» постановления и распоряжения Президен

та Российской Федерации в случае их противоречия

Конституции Российской Федерации, федеральным

конституционным законам и указам Президента Россий ской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации. Причем такая отмена будет оформлена в виде указа Президента. Таким образом, можно говорить и о нормоотменяющих указах Прези дента.

Однако среди актов, принимаемых Президентом,

не только указы могут содержать общеобязательные

нормы, т. е. являться нормативными актами, но и неко торые распоряжения Президента также содержат нор мы общеобязательного характера. Как отмечается в научной литературе, аргументы в пользу наделения

первых более высокой юридической силой вряд ли

следует считать достаточно убедительными, поскольку

акты, имеющие разное наименование, но издаваемые

одним и тем же органом государственной власти (долж

ностным лицом), сами по себе не должны иметь раз

личную юридическую силу2. Кроме того, необходимо учесть, что своим указом Президент способен отменить или изменить содержание распоряжения, но не наобо

рот. Следовательно, нормативными могут быть только

указы Президента.

Указы Президента представляют собой особый вид нормативных документов. Эти акты содержат опреде ленные правила поведения для субъектов правовых отношений, они регулируют, как правило, наиболее важные отношения в социуме, фактически, данные акты, имеющие вроде бы временный характер, могут

1 См.: Кичалюк, О.Н. Акты Президента Российской Федерации

правовой(конституционно аспект) : дис. … канд. юрид. наук /

О.Н. Кичалюк. — Саратов, 1999. С. 75.

2См.: Толстик, В.А. Иерархия источников российского права /

&&В.А. Толстик. — Н. Новгород, 2002.

ГЛАВА 5. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА И ТЕХНОЛОГИИ ПОДГОТОВКИ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ...

действовать довольно продолжительный период и рас пространяться на широкий круг лиц, практически на

всех субъектов, находящихся на территории Россий ской Федерации, которые не обладают правом экстер риториальности.

Указы издаются Президентом для реализации ру ководства государством, координации деятельности системы органов государственной власти и, как пра вило, регулируют вопросы в таких сферах, как1:

1) организационно6политическая. Значительный спектр политикоорганизационных полномочий Прези

дента и обусловленное им предметное многообразие

издаваемых в данной сфере актов во многом вытекают

из содержания и смысла ч. 1 ст. 80 Конституции РФ, согласно которой Президент Российской Федерации является главой государства, гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и граж данина. Эту важнейшую функцию глава государства выполняет посредством принятия мер по охране суве

ренитета Российской Федерации, ее независимости и

государственной целостности, обеспечивая согласован

ное функционирование и взаимодействие органов го

сударственной власти.

Осуществляя цементирующую2, арбитражноинте

гративную функцию3 в системе разделения государ

ственной власти, Президент вправе издавать указы практически по неограниченному кругу вопросов, ка сающихся организации, согласованного функциониро вания органов власти при условии непротиворечия издаваемых актов Конституции и федеральным законам. И это вполне логично, поскольку эффективность госу дарственного аппарата, реальность суверенитета, цело

стность страны — все это в конечном итоге служит реа

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

лизации важнейшей обязанности Российского государ ства — гарантировать человеку его права и свободы.

Например, Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов испол нительной власти»1 в своей преамбуле содержит сле

дующее положение: «В целях формирования эффек тивной системы и структуры федеральных органов

исполнительной власти…» При этом вполне очевидно,

что, пожалуй, самым важным критерием эффективно

сти органов любой ветви власти является то, как она способствует реализации прав и свобод человека и гражданина, иначе как еще понимать смысл ст. 18 Кон ституции, фиксирующей положение о том, что права и свободы человека определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность всех, без исключе

ния, ветвей власти.

Если рассматривать «чисто» организационные по

содержанию указы Президента, то в качестве примера вполне подходит указ о назначении выборов в Госу дарственную Думу Федерального Собрания Россий ской Федерации. С момента вступления в силу этого

документа начинается реализация определенного комп

лекса мероприятий и процедур, направленных на фор

мирование одной из палат Федерального Собрания;

2) внешняя политика и вопросы обороны страны.

Содержание указов в данной сфере во многом обус

ловлено характером полномочий Президента во внеш неполитической деятельности. Указанные полномочия

условно можно сгруппировать в следующие блоки2:

1) по определению основных направлений российской внешней политики; 2) по представлению России в

международных отношениях (Указ Президента РФ

«О порядке присвоения и сохранения дипломатических рангов и об установлении ежемесячной надбавки к

должностному окладу за дипломатический ранг»);

3) в области обороны страны. Из всех отмеченных выше

сфер приложения «указного» нормотворчества вопро сы обороны занимают больший объем и, кроме того,

1 Росийская газета. — 2004. — 12 марта.

2 См.: Марусина, О.В. Полномочия Президента Российской Фе дерации в осуществлении внешних функций государства : авто ' реф. дис. … канд. юрид. наук / О.В. Марусина. — М., 2005. С. 15.

ГЛАВА 5. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА И ТЕХНОЛОГИИ ПОДГОТОВКИ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ...

находят в Конституции более детальное закрепление. Данное обстоятельство вполне объяснимо с точки зре

ния элементарной логики, поскольку вопросы оборо ны, а следовательно, безопасности страны и населяю щего ее народа являются стратегически важными. Президент как Верховный Главнокомандующий Воору женными Силами посредством издания соответствую щих указов решает вопросы, связанные с формировани ем и деятельностью Совета Безопасности, утверждением военной доктрины, назначением и освобождением выс шего командования Вооруженными Силами, использова

нием Вооруженных Сил Российской Федерации и вве

дением военного положения. В качестве примера можно

назвать Указ Президента РФ от 25 июня 1999 г. «Об ис

пользовании воинских формирований Вооруженных Сил

Российской Федерации в международном присутствии по безопасности в Косово, Союзная Республика Югосла

вия»1;

3) организационно6кадровые вопросы. В соответ

ствии со ст. 89 Президент награждает государствен ными наградами Российской Федерации, присваивает

почетные звания Российской Федерации. Большинство

указов, издаваемых Президентом в этой сфере, явля

ются индивидуальными (правоприменительными), од

нако, отечественной конституционноправовой практи

ке известен случай издания соответствующего указа

например, положение «О государственных наградах Российской Федерации», утвержденное Указом Пре

зидента от 2 марта 1994 г. № 442). В качестве примера

указов, содержащих юридические нормы и регулиру ющих кадровые вопросы, можно назвать указы, кото рыми утверждены положения об Администрации Пре зидента и ее структурных подразделениях;

4) вопросы гражданства, предоставления полити6 ческого убежища и помилования. В составе Админист рации Президента Российской Федерации создано и функционирует самостоятельное структурное подраз деление — Управление Президента Российской Феде

рации по обеспечению конституционных прав граж

дан, основной задачей которого является обеспечение

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

реализации конституционного права осужденного за преступление просить о помиловании, обеспечение

реализации конституционных полномочий Президен та Российской Федерации по вопросам гражданства Российской Федерации, предоставления политическо го убежища и осуществления помилования. Одна из основных функций этого органа — подготовка, согла сование и представление в установленном порядке Президенту Российской Федерации проектов указов, распоряжений, поручений и обращений Президента Российской Федерации, а также аналитических докла

дов, справок и иных необходимых Президенту Россий

ской Федерации документов по вопросам гражданства,

предоставления политического убежища и помилова

ния. В качестве примера указа, издаваемого по вопро

сам политического убежища, можно привести Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 «Об утверж

дении Положения о порядке предоставления в Россий

ской Федерации политического убежища» (с измене ниями от 1 декабря 2003 г.)1.

Как видим, сфера регулирования общественных отношений нормативными указами Президента весь ма широка. В действующем законодательстве пока еще

не обозначены границы указного регулирования, за ис

ключением двух случаев, предусматривающих издание главой государства нормативных указов. Речь идет о ст. 87 и 88 Конституции РФ, соответственно предус

матривающих введение Президентом РФ военного по

ложения (ст. 87) и чрезвычайного положения (ст. 88). В этих случаях указ Президента должен отражать опре

деленные законодательством вопросы (обстоятельства

принятия такого решения, дата и время его действия, границы территории его действия и т. д.)2. «Указное» или «законозамещающее» правотворчество Президен та с точки зрения конституционной законности явля ется допустимым явлением. В своих постановлениях

Конституционный Суд Российской Федерации указы

1 См.: Российская газета. — 1997. — 29 июля.

2 См.: Мелехин, А.В. Чрезвычайное законодательство Российс

кой Федерации : теоретические, правовые и организационные проблемы его реализации : автореф. дис. … рад юрид. наук /

' А.В. Мелехин. — М., 2005. С. 24.

ГЛАВА 5. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА И ТЕХНОЛОГИИ ПОДГОТОВКИ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ...

вал, что «в соответствии со статьей 80 Конституции Рос сийской Федерации Президент Российской Федерации

является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и вза имодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Феде рации издание им указов, восполняющих пробелы в пра вовом регулировании по вопросам, требующим законо дательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени огра

ничивается периодом до принятия соответствующих за

конодательных актов»1.

Однако в юридической науке существует и проти воположное мнение, которое опирается на концепту

альное положение о том, что пробелы в законе должен

восполнить сам законодатель. По данной проблемати

ке С.А. Авакьян пишет: «Когда очевидно, что обще ственные отношения составляют предмет закона, но нет возможности его принятия, то хотя бы необходи мо (предусмотренное Конституцией) решение Госу дарственной Думы о поручении Президенту урегули рования этих отношений. Такого рода практика есть

в других странах, она именуется делегированным за конодательством»2. Более категоричную оценку «опе

режающего» «указного нормотворчества» в своих ра ботах дали Л.А. Окуньков и Е.А. Лукьянова3.

Нормативные указы характеризуются рядом при знаков, подчеркивающих уникальность и специфику

данного вида актов:

1) нормативные указы, выступая разновидностью правовогонормативно акта, являются юриформально дическим носителем государственной воли. Поскольку

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

Говоря о подзаконном характере указов Президен та, необходимо отметить, что не все авторы безогово

рочно признают данное свойство за рассматриваемым видом нормативных актов. Например, Л.А. Окуньков считает, что «было бы ошибкой квалифицировать акты Президента как обычные подзаконные акты», поскольку они обладают «явно более высокой юридической силой, чем постановления и распоряжения Правительства, ко торые издаются на основе и во исполнение федераль ных законов и нормативных указов Президента»1.

Действительно, если сравнивать текстуальное кон

ституционное закрепление подзаконности актов главы

государства и актов Правительства, то нетрудно обна

ружить некоторое различие. Так, в отношении актов главы государства (п. 3 ст. 90 Конституции РФ) за креплено, что они не должны противоречить Консти туции РФ и федеральным законам. Применительно же к актам Правительства законодатель (п. 1 ст. 115 Кон ституции РФ) сформулировал, что они издаются на

основании и во исполнение Конституции РФ, феде

ральных законов, нормативных указов Президента РФ.

Еще одним аргументом в пользу условного, косвенного

признания подзаконности актов Президента иногда

выступает утверждение о том, что Президент РФ в организационноправовом смысле вполне обосновано претендует на статус самостоятельной ветви власти2. А поскольку глава государства, исходя из анализа за конодательства, не входит и не возглавляет систему исполнительнораспорядительных органов, то и изда ваемые им акты лишь условно можно признавать под законными. Кстати говоря, самим Президентом в на чале 90х гг. неоднократно высказывалась мысль о том,

что подзаконный характер издаваемых им актов не

вполне очевиден3.

1 Цит. по: Марченко, М.Н. Источники права. 2005. С. 210.

2 См., напр.: Чиркин, В.Е. Президентская власть / В.Е. Чиркин // Государство и право. — 1997. — № 5. С. 15–23; Радько, Т.Н. Тео

рия государства и права / Т.Н. Радько. — М., 2004. С. 129; Радчен6

ко, В.И. Президент в конституционном строе Российской Федера ции / В.И. Радченко. — М., 2000. С. 23.

3 См.: Марченко, М.Н. Источники права. С. 210; Кутафин, О.Е. '$ Предмет конституционного права. С. 202.

ГЛАВА 5. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА И ТЕХНОЛОГИИ ПОДГОТОВКИ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ...

Безусловно, отрицать особую роль актов главы го сударства по отношению к актам, издаваемым федераль

ными органами исполнительной власти, вряд ли оправ дано, указы в числе подзаконных актов всегда занимают первое место. Вместе с тем наделение издаваемых Президентом актов силой и статусом закона — доволь но опасная идея, способная дестабилизировать консти туционноправовой порядок и законность в России. Президентское нормотворчество должно осуществлять ся на основе, в пределах и во исполнение закона. Указы Президента как акты подзаконного нормотворчества

должны конкретизировать и детализировать те положе

ния, которые содержатся в федеральных законах. Изда

ние материальных норм — это таки,все в большинстве

своем, полномочие федерального законодателя, за ис

ключением принятия статусных нормативных докумен тов Президента в форме положений о федеральных

органах исполнительной власти, которые, согласно

Федеральному конституционному закону «О Правитель

стве Российской Федерации», подчиняются непосред

ственно Президенту.

Из сказанного следует, что президентское «указ ное законотворчество», нарушая прерогативы законо дательной власти, таит в себе опасность бесконтроль

ного произвола в сфере правотворчества, открывает широкие возможности для обхода права через прини жение роли закона, бьет по основам иерархии источ ников действующего права и ведет к разрушению системы разделения властей, к нарушению конститу

ционного порядка в целом1.

Указы Президента выступают особой иерархиче ской разновидностью подзаконных актов, последние же, в свою очередь, несмотря на важность регулиру

емых отношений, находятся в субординационной зави

симости от закона, располагаясь хотя бы на одну сту пень, на один уровень ниже его2. Акты Президента РФ

в иерархии подзаконных актов занимают более высо

кое положение, чем акты, издаваемые Правительством РФ, и в силу данной особенности должны иметь иерар

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

хический приоритет перед актами, издаваемыми Пра вительством РФ1.

Проблематика иерархического соотношения зако

на и указа обладает лишь относительной новизной.

Довольно остро обсуждалась она и в дореволюцион ной России. Например, Г.Ф. Шершеневич примени

тельно к административным указам (норма, исходящая

от исполнительной власти, т. е. от главы государства с подчиненными ему органами управления) указывал на обязательность наличия такого признака, как соответ ствие действующему законодательству: «…администра тивный указ должен быть в соответствии с действую щим законодательством. Принцип, в силу которого

административный указ не должен противоречить за

кону, называется началом подзаконности»2. «На чем бы ни было основано право издания законов, — отме

чал Н.М. Коркунов, — на общем полномочии управ

лять государством или на специальной делегации за

кона, указ имеет обязательную силу лишь под условием

непротиворечия его законам. Это условие иногда прямо выражается в постановлениях конституции об указной власти; но, во всяком случае, оно подразуме вается всегда само собой, по крайней мере, как об щее правило»3.

Представляется верной точка зрения О.Е. Кутафи на, который считает, что «…необходимо не столько вести дискуссию о соотношении закона и указа, сколько

основательно урегулировать законодательным путем

вопрос о тех рамках, в пределах которых Президент вправе издавать свои указы, а также предусмотреть его

ответственность за нарушение принципа верховенства

законов в Российской Федерации»4.

В современной науке отмечается, что количество указов нормативного характера, издаваемых Президен

1 См.: Толстик, В.А. Иерархия источников российского права.

2 Шершеневич, Г.Ф. Общая теория права : учеб. пособие : в 2 т. / Г.Ф. Шершеневич. — М., 1995. — Т. 2. С. 80.

3 Цит. по: Теория государства и права : хрестоматия: в 2 т. / авт.сост. В.В. Лазарев, С.В. Липень. Юрист, 2001. — Т. 2. С. 179.

4 Кутафин, О.Е. Предмет конституционного права. С. 203.

5 См.: Дмитриева, Л.И. Участие Президента Российской Феде '& рации в законодательном процессе. С. 15.

ГЛАВА 5. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА И ТЕХНОЛОГИИ ПОДГОТОВКИ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ...

том РФ, существенно сократилось5. Например, только в 1998 г. было принято порядка 800 указов Президента.

Вместе с тем объем указного права попрежнему оста ется довольно внушительным по целому ряду обстоя тельств. Однако в сегодняшних условиях развития системы российского законодательства есть все осно вания надеяться на то, что в обозримом будущем по мере укрепления отечественной конституционнопра вовой культуры и совершенствования конституцион ной практики сфера указного регулирования заметно сократится. Тем не менее не стоит строить иллюзий

относительно того, что в недалеком будущем верховен

ство и универсальность закона восторжествуют. Из

законов, которые должны регулировать наиболее важ

ные общественные отношения, нельзя делать подроб

ные инструкции, регламентирующие отдельные дета ли поведения субъектов.

По нашему мнению, нормативные указы Президен

та должны быть предельно «точечными» и выверенны

ми на предмет их соответствия действующему законо

дательству, и прежде всего международным стандартам

в области прав и свобод человека и гражданина и Кон ституции Российской Федерации. Для того чтобы указы Президента не подменяли и не вытесняли из правового

поля законы, необходимо законодательно ограничить пределы нормотворчества Президента Российской Фе дерации путем определения места указа Президента в системе правового регулирования1:

7) указы Президента обязательны для исполнения

на всей территории Российской Федерации. В юриди ческой литературе отмечается, что указы Президента

являются актами прямого действия на всей террито

рии РФ. Это свойство вытекает из закрепленного зако нодательством статуса Президента и его нормотворче ской практики2. Указы Президента имеют одинаковую юридическую силу на всей территории Российской Федерации. Вместе с тем нормативный указ главы