05_arzamasov_nomogafiya

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

Таблица 1

Анализ обоснованности проектов законов1

1 Таблицы составлены на основе анализа нормативных пра

вовых актов: Закон Алтайского края «О правотворческой дея

" " тельности» // Сборник законодательства Алтайского края. — 1995.

ГЛАВА 7. НОРМОТВОРЧЕСТВО СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Нормативное установление данного положения для всех субъектов Российской Федерации обязывало бы

субъекта права законодательной инициативы при оп ределении концепции законопроекта и его разработке соблюдать ст. 71,72,73, п. 5 ст. 76 Конституции Россий ской Федерации.

Только в законах двух субъектов Российской Феде рации из названных (Республика Алтай и Алтайский край) имеются требования об указании в пояснительной запис ке разногласий по проекту правового акта и мотивиро ванного мнения о них. Представляется, что необходи

мость такого требования можно обосновать тем, что

изложение разногласий и мотивированное мнение о них

может побудить депутатов к более полному и глубокому

рассмотрению законопроекта на заседаниях законода

тельного органа. Закрепление данного положения для всех субъектов Российской Федерации в определенной

степени могло бы гарантировать более качественную

подготовку законопроекта и более объективное его об

суждение и принятие.

Важной частью данного этапа законотворчества, на

наш взгляд, является проведение правовой и научной (специализированной или комплексной) экспертизы, а также апробация проекта закона.

Исследования показали, что субъекты Российской Федерации неоднозначно подходят к решению этого вопроса. Так, Закон Кемеровской области «О законода тельной деятельности в Кемеровской области» преду сматривает правовую, специализиропрофессионально

ванную, финансовоэкономическую, лингвистическую и

другие экспертизы законопроекта.

Законом Алтайского края «О правотворческой дея

тельности» предусмотрены научная, экологическая, пра

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

вовая (в виде заключения государственноправового от дела законодательного органа) экспертизы. Законодатель ный орган Красноярского края требует представления за конопроекта к рассмотрению с обоснованной правовой

оценкой. Другие же виды экспертиз законопроекта в дан

ном субъекте Российской Федерации не предусмотрены. Не предусмотрено проведение либокакой экспер

тизы законопроекта соответствующим законом Ново

сибирской области.

В субъектах Российской Федерации достаточно часто

принимаются законы по вопросам природопользования,

владения, пользования, распоряжения землей и т. д. (в со ответствии с пп. «в», «д» п. 1 ст. 72 Конституции Россий

ской Федерации). Однако лишь Законом Алтайского края

«О правотворческой деятельности» из анализируемых

нами указанных законов субъектов Российской Федера

ции предусмотрено представление к законопроекту зак

лючения государственной экологической экспертизы (см. табл. 2). Учитывая, что такое требование является обяза тельным в соответствии с Федеральным законом «Об эко логической экспертизе», представляется необходимым зак репить это положение на уровне законодательных актов в субъектах РФ повсеместно.

Независимая экспертиза нормативных актов, по нашему мнению, является важнейшим технологиче

ским этапом вообще нормотворчества и регионально

го в частности.

Именно научная экспертиза позволяет в большей

степени обеспечить качество законов и способствует

созданию научно обоснованной системы принимаемых нормативных актов, их согласованность, а также по могает выявить возможные негативные социальные, экономические, юридические и другие последствия при реализации законов.

На практике отдельные проекты законов направ ляются законодательными (представительными) орга нами государственной власти субъектов Российской

Федерации в научные учреждения. Однако делать это постоянно не представляется возможным, т. к. в субъек

тах Российской Федерации довольно оперативно гото вятся проекты законов с выходом для рассмотрения на

ближайшую сессию законодательного (представитель " $ ного) органа власти. Поэтому целесообразно, на наш

ГЛАВА 7. НОРМОТВОРЧЕСТВО СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Таблица 2

Виды экспертиз законопроектов, проведение кото3

рых предусмотрено законом субъекта Российской

Федерации о законотворческой деятельности

взгляд, при законодательном (представительном) орга не государственной власти субъекта Российской Фе

дерации иметь экспертные советы, в которые входили

бы ученые разных специальностей (юристы, экономи сты, политологи и др.). В ряде субъектов Российской

Федерации имеются такие экспертные советы. Одна

ко, по нашему мнению, учитывая значительное количе ство представляемых на каждую сессию законопроек тов (например, в Алтайском краевом Совете народных депутатов до 10 и более ежемесячно), для более опера тивной и качественной работы необходимо создание эк спертных научных советов при каждом депутатском ко митете.

Ученымиюристами обоснованно замечено, что

немалое значение в более качественной подготовке законопроекта имеет апробация проекта правового

акта. Поэтому представляется целесообразным вклю чать в составы научных экспертных советов при депу

татских комитетах практиков,специалистов которые " %

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

низации законодательных (представительных) и ис полнительных органов государственной власти

субъектов Российской Федерации».

Таблица 3

Анализ положений законодательства о законотвор3 ческой деятельности ряда субъектов Российской

Федерации о проведении I, II, III чтения по закону

субъекта Российской Федерации

В законодательстве многих субъектов Федерации от мечается одностороннее, неполное, а также бессистем

ное изложение порядка и содержания законотворчества в субъекте Федерации, игнорирование научного подхо

да к созданию закона. Возможно, это объясняется тем,"! что разработка проблемы закрепления правил законо

ГЛАВА 7. НОРМОТВОРЧЕСТВО СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

творчества в субъектах Российской Федерации и их эффективности является достаточно новой1. Между тем

решение данной проблемы, по нашему мнению, будет

способствовать значительному уменьшению законотвор

ческих «ошибок», повышению качества закона субъек та Федерации, что представляется весьма актуальным

на современном этапе, когда одной из важнейших госу

дарственных задач является задача обеспечения един ства правового пространства на территории Российс кой Федерации.

Таким образом, проводя анализ теоретических по ложений, а также практического опыта по созданию закона субъекта Российской Федерации, мы полагаем,

что правила законотворчества в субъекте Российской

Федерации должны быть унифицированы и обеспече

ны обязательностью их применения.

С этой целью видится важным закрепление следую

щих предложенных нами этапов законотворчества: перс пективное планирование законотворчества как составная

часть плана и (или) комплексной программы социально

экономического развития субъекта Российской Феде

рации; текущее планирование законотворческой дея

тельности; создание рабочей группы для подготовки

законопроекта и подготовка законопроекта, проведение

научной экспертизы, а также апробация проекта закона; принятие закона законодательным (представительным)

органом государственной власти субъекта Российской

Федерации, подписание, опубликование, введение в силу. Данные положения могут быть использованы при разра ботке проекта Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации».

Представляется возможным распространить прак

тику проведения чтений законопроектов на разных заседаниях законодательного (представительного) орга

на государственной власти субъекта Российской Фе

дерации. Внедрение такой практики обеспечит усло

вия для более полной проработки законопроектов,

тщательного изучения поступающих поправок к ним и

1 См.: Власенко, Н.А. Правила законодательной техники в нор

мативных правовых актах субъектов Российской Федерации /

Н.А. Власенко // Законотворческая техника современной России:

состояние, проблемы, совершенствование. Т. 1. Н. Новгород, 2001. "! С. 176–183.

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

вила оформления правовых актов с учетом требований юридической техники.

Однако разовое мероприятие в отдельном субъек те Российской Федерации не может разрешить суще ствующую проблему, которая характерна не только для Алтайского краевого Совета народных депутатов, но и для других субъектов Российской Федерации1.

Учитывая «массовое» вовлечение государственных служащих, специалистов разного профиля в разработку

законопроектов, представляется важным в законодатель

ных органах государственной власти субъектов Россий

ской Федерации иметь учебноконсультационные цент

ры (по примеру Алтайского края), где можно было бы

обучать депутатов, государственных служащих, а также специалистов, не являющихся юристами, но занимаю щихся разработкой проектов нормативных актов.

Кроме того, по нашему мнению, назрела необ ходимость введения в государственный стандарт по высшему образованию соответствующей дисциплины,

изучающей в юридических вузах и факультетах нор

мотворческий процесс. Также следовало бы организо

вать специальные курсы для государственных служа щих, осуществляющих нормотворческие функции.

Следует заметить, что попыткой решения данной

проблемы явилось создание в Российской академии го

сударственной службы при Президенте Российской Федерации курсов по повышению квалификации и

переподготовке государственных служащих по програм

ме «Парламентаризм и парламентская деятельность». Следующим важным фактором повышения каче ства законотворчества в субъектах Российской Феде рации, на наш взгляд, является обоснованное перспек

тивное планирование законотворческой деятельности

субъекта Российской Федерации.

Как известно, на протяжении нескольких десят

ков лет в нашей стране явно преувеличивалась роль

планирования в различных сферах деятельности го

сударства. Затем этот подход сменился другой крайно

стью — нигилистическим отношением ко всякого рода

1 Тихомиров, Ю.А. Правотворчество области как субъекта Рос сийской Федерации / Ю.А. Тихомиров, Т.Д. Зражевская // Госу

"!" дарство и право. 1997. № 1. С. 12–17.

ГЛАВА 7. НОРМОТВОРЧЕСТВО СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

планам, а тем более к надлежащему их выполнению. Между тем законотворческая сфера не может быть

стихийной, т. к. по своей природе она связана с упоря дочением общественных отношений путем разработки и принятия нормативных правовых актов, создающих необходимую правовую основу жизни общества. Как справедливо отмечает ряд исследователей,юристов в настоящее время отсутствие четкой долговременной экономическойсоциально программы развития обще ства лишает законодательство его основы.

Следует заметить, что вопрос организации и про

цедуры перспективного планирования в области пра

вотворчества в юридической науке не получил доста

точно широкого изучения. Необходимость планирования

в области правотворчества доказана в юридической нау

ке, однако в теоретическом решении нуждаются вопро сы, касающиеся правового регулирования деятельнос

ти по планированию правотворчества. Для решения

данной проблемы представляется необходимым установ

ление предмета планирования в данной области, кото

рый зависит от двух взаимосвязанных обстоятельств: от

обязательной силы плана как правового акта и от того, кто утверждает его.

Рассматривая в свое время вопрос планирования

правотворчества, Д.А. Ковачев отмечал, что важно, что бы орган, составляющий план, не имел властных полно мочий по отношению к субъектам, обладающим правом правотворческой инициативы1. Однако в условиях дей

ствия современной конституционной концепции рос

сийской государственности этот тезис, на наш взгляд, утратил свое значение. Вместе с тем конституционное

закрепление единства системы государственной влас

ти предопределяет взаимодействие различных органов государственной власти субъекта Российской Федера

ции в законотворчестве, что, на наш взгляд, позволяет

допустить возможным и даже необходимым перспектив

ное планирование законотворчества законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской

Федерации как важного фактора повышения качества законотворчества.

1 См.: Ковачев, Д.А. Механизм правотворчества социалистиче ского государства : вопросы теории/ Д.А. Ковачев. — М., 1977. С. 60. "!#

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

При этом в данном случае предметом планиро вания будут являться предложения, выработанные

специалистами, учеными, субъектами права законо дательной инициативы при изучении планов соци альноэкономического развития субъекта Российской Федерации, целевых программ, обращений (жалоб) граждан, федерального законодательства из содер жания которого усматривается необходимость пра вового регулирования какихлибо общественных от ношений на уровне субъекта Российской Федерации.

Исследования, проведенные на основе законода

тельных актов ряда субъектов Российской Федерации,

входящих в Сибирский федеральный округ, показали,

что планы законотворческих работ законодательных

органов субъектов Российской Федерации составляют

ся на полугодие (Алтайский край), на один год (Кеме ровская, Томская, Новосибирская области), в ряде дру

гих субъектов Российской Федерации — на два года.

Причем эти планы не базируются на долговременных

планах экономическогосоциально развития субъекта

Федерации, не являются их частью, а составляются для

правового регулирования видимых на данный момент проблем общественной жизни, а также для приведе ния законодательства субъекта Российской Федерации

в соответствие с федеральным законодательством или подготовки проектов законов в связи с принятием но вых актов на федеральном уровне1.

Не содержат разделов о правовом регулировании общественных отношений в результате выявленных и

спрогнозированных потребностей региона и планы

экономическогосоциально развития субъектов Феде рации (Республика Алтай, Алтайский, Красноярский край, Новосибирская, Кемеровская, Омская, Томская области и др.). Данные планы состоят в основном из цифр, процентов и не имеют текстового выражения, т. е. не выполнены в виде комплексной программы действий (например, План экономическогосоциально развития Алтайского края на 1998–2000 гг. и на пери

од до 2005 г.). Отдельные же программы, нацеленные

1 Текущий архив Алтайского краевого Совета народных депу татов. Место хранения — Алтайский краевой Совет народных

"!$ депутатов.

ГЛАВА 7. НОРМОТВОРЧЕСТВО СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

на решение важных проблем субъекта Федерации, не включают в себя весь комплекс задач, отраженных в

цифрах плана социальноэкономического развития. Такое положение характерно и для многих других субъектов Российской Федерации, не входящих в Си бирский федеральный округ.

Попыткой научного подхода к перспективному пла нированию экономическогосоциально развития субъек та Российской Федерации, на наш взгляд, является За кон Красноярского края от 10 февраля 2000 г. № 6279 «О государственном прогнозировании и программах со

циальноэкономического развития в Красноярском крае».

Однако и в нем не заложены требования о необходимо

сти иметь в указанных программах раздел о законотвор

ческой деятельности субъекта Российской Федерации,

направленный на выполнение намеченных перспектив1.

Оторванность законотворческой деятельности зако

нодательного (представительного) органа государствен ной власти субъекта Российской Федерации от перс

пективных задач субъекта Федерации не способствует

стабилизации процесса законотворчества и служит, на

наш взгляд, одной из причин отсутствия стабилизации

в социальноэкономическом развитии субъекта Россий

ской Федерации.

Перспективный план законотворческой деятельно сти законодательного (представительного) органа госу дарственной власти субъекта Российской Федерации, как представляется, должен разрабатываться законода тельным (представительным) и исполнительным (по согласованию) органом государственной власти субъек та Российской Федерации совместно с привлечением

других субъектов права законодательной инициативы.

К разработке проекта плана должны привлекаться уче ные, специалисты в различных областях знаний.

Обязательным условием, по нашему мнению, долж

но быть включение перспективного плана законотвор

ческой деятельности законодательного (представи

тельного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в комплексную Программу социальноэкономического развития субъекта Федера

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ции в виде отдельного раздела и соответствовать сро ку, на который принимается план и комплексная про

грамма социальноэкономического развития субъекта

Российской Федерации. Оптимальным вариантом было бы составление такого плана к новому созыву депутат ского корпуса, который, начиная свою работу, не тра тил бы время на разработку перспективного плана своей деятельности. К тому же обоснованное перспек тивное планирование требует значительного времени и, как нам представляется, должно начинаться и вес тись параллельно с прогнозированием и разработкой плана и комплексной программы экономисоциально

ческого развития субъекта Российской Федерации.

Таким образом, наличие перспективного планиро

вания законотворческой деятельности законодательно го (представительного) органа государственной влас ти субъекта Российской Федерации по предложенной модели может служить одним из условий стабилиза

ции в экономическойсоциально жизни субъекта Фе

дерации, в его правотворчестве, в связи с чем пред

ставляется необходимым закрепить требование об осуществлении перспективного планирования в про екте Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации».

Как уже было отмечено ранее, качество закона

зависит от того, насколько он соответствует потребно

стям человека, т. е. насколько закон «социален». По этому не менее важным фактором повышения качества закона субъекта Российской Федерации является со циальная значимость закона.

Если учесть, что проблемы социума, как уже отме чалось, не могут быть решены без разрешения проблем в разных отраслях хозяйства, то и в целом социальная

политика не может существовать раздельно, например,

от политики промышленной, экономической, аграрной. Между тем в практике органов государственной власти социальная политика, как правило, понимается узко, т. е. как мероприятия по социальной поддержке

отдельных слабозащищенных групп населения1.

1 Закон Алтайского края «О краевом бюджете на 2002 год» //

Сборник законодательства Алтайского края. — Барнаул, 2001. — "!& № 68.

ГЛАВА 7. НОРМОТВОРЧЕСТВО СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Однако социологамиучеными предлагается пони мать под социальной политикой целенаправленную

деятельность государства и других субъектов полити ки (работодателей, профсоюзов, партий и других об щественных организаций) по развитию социальной сферы, по организации прогрессивных изменений в социальном положении различных социальных групп общества1.

Придерживаясь более широкого понимания со

циальной политики, представляется, что в деятельнос

ти законодательных (представительных) органов госу

дарственной власти субъектов Российской Федерации

особую роль в обеспечении социальной направленно

сти законотворческой деятельности играют соответ ствующие депутатские комитеты по вопросам социаль ной политики.

В процессе подготовки и проведения Алтайским краевым Советом народных депутатов 29 ноября 2001 г. заседания «круглого стола» по вопросу современного

состояния и перспектив развития правового ресурса

социальной политики в субъекте Российской Федера

ции автором настоящей работы совместно с учеными был проведен опрос участников «круглого стола» по ряду вопросов, касающихся понимания принципа со

циальной справедливости и оценки отражения его в

законодательстве субъекта Федерации.

При ответе на вопрос о реализации принципа

социальной справедливости при принятии норматив

ных правовых актов (в том числе законов) Алтайским краевым Советом народных депутатов более половины экспертов указало на частичную реализацию принци па, каждый десятый ответил утвердительно и 1 про

цент опрошенных — отрицательно.

Несмотря на то что социальная политика субъекта Федерации, по мнению экспертов, зависит от феде

рального центра, ими были предложены конкретные

меры по ее совершенствованию. В частности, предла

1 Сергиенко, А.М. Социальная политика в субъектах Федера

ции: сущность, особенность формирования и реализации в пери

од реформ // Правовой ресурс социальной политики в субъекте

Федерации : современное состояние и перспективы развития : материалы «круглого стола» (29 ноября 2001). Барнаул, 2001. С. 11. "!'