05_arzamasov_nomogafiya

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

пример, в Италии согласно ст. 70 Конституции преиму

вились работниками заинтересованных ведомств, хо

щественным правом законодательной инициативы об

рошо знающими нужды отрасли. Иными словами, в

ладает Правительство. А вот во Франции Президент

законотворческой деятельности следует опираться на

республики таким правом законодательной инициати

ведомственный принцип подготовки проектов зако

вы вообще не обладает, поскольку там субъектами за

нов, т. к. основные проблемы того или иного ведом

конодательной инициативы являются министрпремьер

ства, кроме его служащих, вряд ли кто знает доско

и парламент. Аналогичная ситуация наблюдается и в

нально. А вот осуществить полноценную экспертизу,

Японии, где несмотря на то, что правом законодатель

оценить то, что уже наработано, выбрать оптимальный

ной инициативы обладают кабинет министров, палаты

вариант из имеющихся альтернативных предложений —

парламента и их постоянные комиссии и депутаты,

дело федеральных законодателей. На данной стадии за

большинство законопроектов вносится в парламент на

конотворческого процесса парламентарии выступают в

рассмотрение именно кабинетом министров. Осуще

роли независимых арбитров, способных принять вер

ствление права законодательной инициативы в Японии

ное решение, поскольку чиновники часто стараются ру

для парламентариев ограничено. Это обусловлено тем,

ководствоваться принципом целесообразности в ущерб

что депутату необходимо заручиться поддержкой 20–

реализации принципа законности, ставя интересы свое

50 членов палаты представителей, а также не менее

го органа власти превыше общегосударственных ин

10–20 членов палаты советников.

тересов.

Как орган, отвечающий за проведение социально

Подготовленный квалифицированными специали

экономической политики в государстве, Правительство

стами первоначальный проект должен в дальнейшем

должно готовить и вносить законопроекты, прежде

быть подвергнут всестороннему анализу и всесторон

всего по экономической тематике и социальным воп

нему обсуждению в парламентских комитетах. Возмож

росам. Правительство Российской Федерации, реали

но также, чтобы комитеты, поручающие подготовить

зуя право законодательной инициативы, иной раз само

первоначальный текст проекта той или иной организа

вносит проекты законов, в которых нуждается, добива

ции или группе ученых, вместе с поручением определя

ется их принятия, разрабатывает механизм их реали

ли им своего рода «социальный заказ», т. е. формулиро

зации и следит за его работой.

вали его цели, назначение и главные направления

Представляется, что депутаты не должны сами

будущего регулирования. Такой опыт широко распро

разрабатывать всю массу законопроектов. Так, напри

странен во многих зарубежных странах, и его, конеч

мер, ст. 34 Конституции Франции прямо ограничила

но, следует использовать в нашей законодательной

компетенцию парламента как субъекта законодатель

практике.

ной инициативы, установив четкий перечень вопро

Все это не исключает, конечно, возможности под

сов, по которым законодатель правомочен самостоя

готовки вполне качественных законопроектов самими

тельно принимать решения. Как нам представляется,

депутатами, особенно если речь идет о депутатах, яв

первоначальный вариант законопроекта должен раз

ляющихся квалифицированными специалистами в

рабатываться вне политических дебатов, специали

соответствующей области знания.

стами из различных сфер деятельности, как научны

К подготовке проектов, затрагивающих права и

ми работниками, так и практиками. Действительно,

интересы субъектов Российской Федерации, следует

невозможно одинаково глубоко разбираться и в не

привлекать соответствующие органы этих субъектов.

фтяной промышленности, и в трудовых вопросах, и в

А если готовятся проекты по отдельным отраслям эко

бизнесе, и в обороне, и т. д. Поэтому вряд ли было бы

номики либо иным сферам, к их разработке следует

правильным полностью отстранить ведомства от за

привлекать федеральные органы исполнительной вла

&

конопроектной работы по их профилю. Целесообраз

сти, отвечающие за состояние и развитие соответствен

&

но, чтобы первоначальные варианты проектов гото

но этих отраслей или сфер.

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

причем не только юристы, но и экономисты, политоло

стоверное, полное и своевременное информанаучно

ги, работники социального обеспечения и др. А для

ционное обеспечение законодательной деятельности.

того, чтобы они были заинтересованы в такого рода

Оперативность и качество такого обеспечения, причем

деятельности, участие их в работе комиссий и рабочих

на всех этапах работы над законопроектом, способству

групп должно материально и морально поощряться. Им

ют эффективности разрабатываемых законов, более

должна быть предоставлена возможность выступать с

полному и точному отражению в них многообразия

заключениями и рекомендациями и в комитетах, и на

регулируемых данным законом общественных отноше

самих заседаниях Государственной Думы.

ний. При этом объем и характер информации, а также

Разумеется, необходимо всячески укреплять и раз

приоритетные ее формы определяются в зависимости

вивать уже испытанные, устоявшиеся формы участия

от той или иной стадии законотворческого процесса.

ученых в законопроектной работе, такие как подготов

Например, на начальной стадии приоритетными будут,

ка материалов к проектам актов, проведение сравни

по всей видимости, такие виды информации, как свод

тельных исследований действующего законодатель

ные научные обзоры предложений по совершенство

ства, работа в качестве членов комиссий и рабочих

ванию законодательства в соответствующей сфере,

групп, консультирование, обсуждение готовых проек

аналитические обзоры действующих актов по данной

тов, проведение различных экспертиз проектов норма

теме, информация об имеющемся зарубежном опыте

тивных актов и т. п. Однако очень важен сегодня и

законодательного регулирования, анализ состояния и

поиск новых эффективных форм такого участия.

прогнозы развития соответствующей сферы обще

юристыУченые могли бы оказывать существенную

ственных отношений, данные социологических иссле

помощь депутатам в вопросах законотворчества, прояв

дований. На стадии обсуждения законопроекта —

лении их творческой активности. Конкретно эта помощь

оценка возможных правовых альтернатив в регулируе

могла бы выражаться в осуществлении научного кон

мой сфере, научный анализ итогов обсуждения.

сультирования депутатов по вопросам разъяснения

Таким образом, составление проекта закона долж

действующего законодательства, а также в подготовке

но сопровождаться сбором информации, характер ко

соответствующих мотивировок и обоснованных предло

торой соответствует определенному этапу процесса

жений к законопроектам, составлении обоснования к

законотворчества. С этой целью формируется «инфор

законопроекту, в котором излагаются финансовое и

мационное досье» законопроекта, которое должно не

хозяйственное значение предлагаемого регулирования,

прерывно пополняться и изменяться по мере продви

способы покрытия требуемых расходов.

жения законопроекта по стадиям законодательного

В практику участия науки в подготовке проектов все

процесса.

чаще входит такая форма, как разработка либокаким

Обеспечить научную обоснованность законопроек

научным коллективом, имеющим солидный теоретический

тов помогает также разработка научных концепций

задел по тематике проектируемого акта, конкретного про

будущих законов. В последнее время стала чаще при

екта целиком, начиная с предварительных исследований

меняться практика предварительного создания таких

и кончая представлением готового проекта. При этой

концепций. Разработка научной концепции предше

форме активно работает весь научный коллектив, что

ствует подготовке собственно проекта. Однако что же

благотворно сказывается на всестороннем обсуждении

следует вкладывать в понятие «концепция законопро

всех основных вопросов, выработке оптимальных реше

екта»? Анализ нормативной базы показал, что концеп

ний. Такие проекты служат хорошей основой для их по

ция должна соответствовать целому ряду правил, за

следующего обсуждения и доработки в комиссиях, обра

крепленных постановлением Правительства Российской

зуемых компетентными правотворческими органами.

Федерации от 02.08.2001 г. № 576 «Основные требова

&"

Важным компонентом механизма обеспечения на

ния к концепции и разработке проектов федеральных

учной обоснованности законодательства является до

законов». Согласно данному подзаконному акту концеп

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

ция законопроекта представляет собой документ, в

вторых,во не определяет предмет правового (зако

котором определены:

нодательного) регулирования, поскольку предмет зако

–основная идея, цели и предмет регулирования, круг

нопроекта должен содержаться в пояснительной запис

лиц, на которых распространяется действие зако

ке наряду с концепцией этого законопроекта.

нопроекта, их новые права и обязанности, в том

Из сказанного следует, что законодателю надо за

числе с учетом ранее имевшихся;

крепить понятие концепции законопроекта, чтобы лик

–место будущего закона в системе действующего

видировать существующую коллизию. При этом дефи

законодательства с указанием отрасли законода

ниция, раскрывающая значение термина «концепция

тельства, к которой он относится, положений Кон

законопроекта», и, соответственно, требования, предъяв

ституции Российской Федерации, федеральных

ляемые к данному понятию, должны не просто быть

конституционных законов и системообразующих

приведены к одному знаменателю, а закреплены в фор

законов Российской Федерации, на реализацию

ме федерального закона «О нормативных правовых

которых направлен данный законопроект, а так

актах Российской Федерации».

же значение, которое будет иметь законопроект

Для согласования основных концептуальных по

для правовой системы;

ложений проектов законов по однородным вопросам

–общая характеристика и оценка состояния право

весьма полезной представляется разработка единой

вого регулирования соответствующих обществен

базовой концепции для группы взаимосвязанных за

ных отношений с приложением анализа действую

конопроектов, что, несомненно, будет способствовать

щих в этой сфере законов и иных нормативных

построению современной системы права, установле

правовых актов; при этом указываются пробелы и

нию между ее элементами взаимодействия и слажен

противоречия в действующем законодательстве,

ности.

наличие устаревших норм права, фактически утра

Как обеспечить научность самой концепции того

тивших силу, а также неэффективных положений,

или иного законопроекта? Прежде всего, это практи

не имеющих должного механизма реализации,

ческое использование результатов научных исследова

рациональные и наиболее эффективные способы

ний, внимательное рассмотрение предложений ученых,

устранения имеющихся недостатков правового

подготовка ряда концепций самими учеными, целыми

регулирования; общая характеристика состояния

научными коллективами, оценка таких концепций по

правового регулирования должна содержать ана

средством проведения различных видов экспертиз

лиз соответствующей российской и зарубежной

(правовых, криминологических, экономифинансово

правоприменительной практики, а также резуль

ческих и иных) другими учеными, не участвовавшими

таты проведения статистических, социологических

в их разработке, наконец, конкурсы на создание кон

и политологических исследований;

цепций законопроектов среди ученых и научных уч

– социальноэкономические, политические, юриди

реждений.

ческие и иные последствия реализации будущего

Концепции законопроектов обсуждаются соответ

закона.

ствующими рабочими группами и подготовительными

Иначе представляет концепцию законопроекта

комиссиями, комитетами палат Федерального Собра

нижняя палата парламента. Так, в Регламенте Государ

ния. Помимо этого, концепции проектов важнейших

ственной Думы Федерального Собрания Российской

законов целесообразно обсуждать также на парламент

Федерации, хотя и нет четкой дефиниции понятия

ских слушаниях и иных парламентских собраниях.

«концепция законопроекта», отмечается, что она:

К примеру, 16 декабря 2005 г. в Совете Федерации Фе

вопервых, представляет собой не документ, а не

дерального Собрания Российской Федерации прошло

&$

что иное — то, что должно быть изложено в таком

обсуждение концепции федерального закона «О коо

&%

документе, как «пояснительная записка»;

перации», где собрались представители различных

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

ный закон о ветеранах, для реализации которого не

растал» многочисленными инструкциями, которые

оказалось необходимых финансовых средств.

нередко выхолащивали сам дух закона, фактически

Важно, чтобы вопрос о соответствующем матери

подменяли собой законоположения.

альном и финансовом обеспечении был продуман еще

Если составители законопроекта признают необ

на стадии разработки законопроекта. Тогда можно бу

ходимым определить порядок исполнения закона,

дет предотвратить возможные основания опротестова

конкретизировать и детализировать его отдельные

ния принятого акта. Например, в Уставе Курганской

положения, в проекте закона формулируется пред

области заложено право главы (губернатора) области

ложение Президенту, Правительству Российской

опротестовать принятый областной Думой правовой акт

Федерации либо федеральным министерствам под

в случае не только его противоречия действующему

готовить и принять соответствующие нормативные

законодательству, но и недостаточного обеспечения

акты. Важно, чтобы все вопросы по определенной

финансовыми и материальными ресурсами (ст. 119).

теме были с максимальной полнотой урегулированы

Статья аналогичного содержания имеется и в Уставе

в том или ином комплексе актов. При этом перед

Ленинградской области. В ч. 3 ст. 46 говорится: «Если

законодательной практикой встает задача свести

акт, принятый Законодательным Собранием области,

число актов, дополняющих и развивающих закон, к

противоречит действующему законодательству либо

разумному минимуму.

недостаточно обеспечен финансовыми ресурсами, гу

В тех случаях, когда закон неизбежно должны со

бернатор вправе в установленном порядке принести

провождать акты, гарантирующие его практическое осу

протест».

ществление, очень важно одновременно с проектом

Конечно, законы, и особенно законы основопола

закона готовить, рассматривать и принимать весь па

гающего характера, отличаются достаточно высокой

кет сопутствующих ему актов. В противном случае нор

степенью обобщенности нормативных предписаний и

мы основного закона, требующие конкретизации и раз

содержат относительно большое число принцинорм

вития, могут «повиснуть в воздухе», остаться долгое

пов, общих положений и т. п. Однако это свойство за

время бездействующими. Кроме того, это позволит уже

конодательных актов не имеет ничего общего с тем

на стадии разработки актов увидеть и оценить в целом

нежелательным явлением «размывания» законополо

намечаемое правовое регулирование, избежать пробе

жений, о котором идет речь. Важным в связи с этим

лов и неувязок.

представляется вывод о том, что «не будучи излишне

То же относится и к проблеме подготовки (а точ

детальным и подробным, закон должен быть в доста

нее, согласования) взаимосвязанных законов. Трудно

точной степени конкретным, содержать нормы, выпол

не согласиться с тем, что резервы совершенствования

нение которых обеспечивается соответствующими

законопроектной работы — прежде всего в комплекс

правовыми средствами, установленными в нем самом».

ности, одновременном «запуске» в действие пакета вза

Нечеткость, юридическая аморфность законоположе

имоувязанных законов. Некоторые законы просто не

ний затрудняют применение закона, подрывают его

будут работать в полную силу, если не подкрепить их

престиж и особую регулятивную функцию в правовой

другими нормативными актами.

системе.

«Пакетный», или, как его еще называют, «блоко

Разумеется, в законе могут содержаться и такие

вый», принцип, на наш взгляд, должен стать одним из

нормы, которые нуждаются в последующей конкрети

основных и при формировании законодательных про

зации указами Президента Российской Федерации, а

грамм. Целесообразно планировать, вносить и рассмат

также актами Правительства Российской Федерации

ривать «блоки» законопроектов, взаимосвязанных по

и другими подзаконными актами. Но здесь очень важ

предмету законодательного регулирования. В этом от

'

но не повторять ошибок прошлого опыта нашего пра

ношении законотворческая практика российского пар

'

вотворчества, когда тот или иной закон буквально «об

ламента постепенно накапливает положительный опыт.

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

представителей заинтересованных органов и организа

дет способствовать обострению борьбы между научны

ций, научных учреждений. Очень важно создать усло

ми центрами и институтами. Между тем научные спо

вия, обеспечивающие свободное и конструктивное, твор

ры, в том числе и по вопросу качества того или иного

ческое рассмотрение и обсуждение различных вариантов

проекта закона, способствуют нахождению и принятию

решений, а также имеющихся альтернативных проектов.

наиболее эффективного, грамотного и целесообразного

Обсуждение конкурсных, альтернативных проектов

разрешения существующей проблемы.

дает возможность получить неординарные решения,

Тем не менее, как показывает практика, даже под

полнее учесть новые явления, тенденции, отразить раз

готовка альтернативных проектов законов и их актив

ные мнения и позиции. Альтернативные проекты гото

ное обсуждение не панацея от юридических ошибок и

вятся либо различными исследовательскиминаучно

коллизий в праве, от неверного регулирования обще

институтами, либо по заданию государственных орга

ственных отношений и т. п.

нов (Государственной Думы, Президента, Правитель

По результатам обсуждения парламентские комите

ства), либо по собственной инициативе. Применение в

ты, а также другие органы и организации, осуществляю

законотворческом процессе методики подготовки аль

щие подготовку проекта федерального закона, организу

тернативных проектов федеральных законов говорит о

ют учет, обобщение и анализ поступивших замечаний и

его демократизации в Российской Федерации. При этом

предложений, а также доработку проекта в соответствии

данный вид социального процесса должен опираться

с ними.

на последние данные научных исследований, и не толь

Проекты законов по предметам совместного веде

ко в области юриспруденции, но и социологии, полито

ния Российской Федерации и субъектов Федерации

логии, истории, экономики и других наук, т. е. юристы

направляются субъектам Федерации, соответствующие

должны применять комплексные методики исследова

предложения которых рассматриваются в Государ

ния. При этом разработчики нормативных актов долж

ственной Думе. Законопроекты по вопросам ведения

ны учитывать не только волевой фактор, поскольку

Российской Федерации могут быть направлены соот

любой проект нормативного документа (акта или дого

ветствующим органам государственной власти субъек

вора) выражает волю той или иной социальной группы,

тов Федерации для дачи предложений и замечаний по

класса, партии либо общенародную волю, но и соотно

ним. Такая практика, наряду с использованием других

сить его разработанную модель регулирования каких

форм взаимодействия (например, совместным обсуж

либо отношений в социуме с отмененными норматив

дением общих концепций законов, взаимным обменом

ными актами, которые регламентировали эти же либо

правовой информацией, согласованием программ за

аналогичные общественные отношения, а также изучать

конодательной деятельности по линии Федерации и ее

практику урегулирования данной проблемы в других

субъектов и т. п.), способствует развитию систем зако

правовых системах. Следует подчеркнуть, что приори

нодательства на основе общих конституционных прин

теты законодателя в большинстве случаев отдаются тем

ципов правовой системы Российской Федерации.

субъектам, обладающим правом законодательной ини

Весьма целесообразна практика совместного обсуж

циативы и реализующим это конституционное право на

дения законопроектов по однородным вопросам, гото

практике, в форме законопроектов, которые опираются

вящихся разными парламентскими комитетами. Такое

на пакетный принцип формирования системы законо

обсуждение проводится с целью согласования общих

дательства, т. е. когда в парламент вносятся вместе с

концептуальных положений взаимосвязанных проектов.

готовым законопроектом проекты подзаконных актов,

На стадии обсуждения законопроекта целесообраз

документов, фактически развивающих нормы законов

но преимущественно использовать следующие виды

посредством осуществления функций конкретизации и

информации:

'"

детализации. Однако на первый взгляд может показать

1) расчетную информацию (возможные расходы,

'#

ся, что подготовка альтернативных законопроектов бу

доходы, издержки, экономия);

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

2) материалы сравнительного характера (вариан

нужные коррективы. На практике между тем нередко

ты решений того или иного вопроса, разного рода со

устанавливаются сроки, недостаточные для серьезного,

поставительные таблицы текстов);

делового обсуждения и обобщения предложений по за

3) альтернативные проекты, сопровождаемые обосно

конопроекту.

ванием концепции законопроекта, связанную с ним

Очень важно обеспечить максимальный учет пред

расчетную и прогнозную информацию;

ложений, высказываемых в ходе всенародного обсуж

4) экспертные оценки законопроекта.

дения, предоставить для них самую широкую трибуну.

Особое значение в последнее время имеют право

Обобщенные сводки предложений следует публиковать,

вые прогнозы и эксперименты, когда действие закона

комментировать по радио и телевидению. Наряду с

распространяется не на всю Российскую Федерацию,

этим должен быть отлажен механизм изучения и ана

а на определенную территорию (республику, область,

лиза этих предложений. В частности, необходимо ис

город и т. п.). Проведенный эксперимент помогает бы

пользование современных научных методов обработки

стро и наглядно показать все имеющиеся плюсы и

и обобщения предложений, в том числе конкретно

минусы подготовленного законопроекта.

социологических методов. Предложения, предвари

Подготовленные проекты законов могут быть опуб

тельно обобщенные и систематизированные, должны

ликованы в печати, обнародованы по телевидению и

изучаться в первую очередь депутатами, работающи

радио, а также доведены до сведения населения иным

ми в комитетах палат Федерального Собрания.

способом.

Какая информация может дать наибольшую отда

В необходимых случаях подготовленный проект

чу на стадии всенародного обсуждения законопроек

может быть опубликован в средствах массовой инфор

та ? Прежде всего, это:

мации для всенародного обсуждения. Данный инсти

1) аналитическиесправочно материалы о предложе

тут является одним из важных, действенных рычагов,

ниях и замечаниях по тексту законопроекта, выс

способствующих предотвращению законотворческих

казанных в ходе обсуждения;

ошибок, повышению качества законов, и его необходи

2) данные проведенных социологических исследова

мо развивать и совершенствовать.

ний и опросов;

Повышению эффективности проведения всена

3) сводные материалы анализа общественного мнения.

родных обсуждений способствует публикация в печа

Общественное мнение — один из важных соци

ти не только самого проекта, но и комментариев к нему,

альных факторов законотворчества. Необходимо, что

интервью по наиболее актуальным и острым вопросам,

бы законодатель получал полную, достоверную и об

затрагиваемым в проекте. Необходимо расширить и

стоятельную информацию, касающуюся анализа и

формы обсуждения: заполнение анкет, выборочные

учета предложений, высказанных в ходе всенародного

опросы населения, читательские конференции, встре

обсуждения.

чи и беседы депутатов с избирателями и др.

До внесения в Государственную Думу законопро

А для того, чтобы обсуждение не было формальным,

ект должен быть согласован с заинтересованными

срок его должен быть достаточным, т. е. обеспечиваю

органами и организациями.

щим возможность тщательного обсуждения проекта,

Согласование проекта является достаточно важ

организации широкой, свободной дискуссии. Срок про

ным этапом законоподготовительной работы, и нужно

ведения всенародного обсуждения, как правило, не

максимально использовать все возможности, чтобы

должен быть менее двух месяцев. Очевидно, что в более

согласие заинтересованных органов по проекту было

короткий срок нет возможности тщательно обсудить

достигнуто. Если этого все же добиться не удается, то

законопроект, организовать широкую, неформальную

желательно, чтобы мотивы отказа либо возражения по

'$

дискуссию, а главное — систематизировать, глубоко

проекту были изложены письменно и, не препятствуя

'%

проанализировать высказанные предложения и внести

дальнейшему движению проекта, были доведены до