05_arzamasov_nomogafiya

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 6. НОРМОТВОРЧЕСТВО ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

дя из своих полномочий, определенных ст. 22 Закона

Существуют и другие мнения. Так, например,

«О прокуратуре Российской Федерации», могут обра

Ю. Ковязина, выступая в защиту института прокурор

титься в суд или арбитражный суд с требованием

ского надзора, приводит следующие аргументы: «При

признать недействительными принятые какимлибо

проведении надзорной проверки прокуратура находит

министерством или ведомством акты, противоречащие

ся в полностью независимом положении от любого

закону. В постановлении Пленума Верховного Суда

органа власти, что дает ей преимущество руководство

Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 5 «О не

ваться в своих действиях исключительно законом»1.

которых вопросах, возникающих при рассмотрении дел

По нашему мнению, чрезмерно восхвалять органы

по заявлениям прокуроров о признании правовых актов

прокуратуры, идеализируя их работу, не следует, но тот

противоречащими закону» отмечалось, что «правовыми

факт, что сегодня прокуроры реально участвуют в конт

актами, соответствие которых закону может проверить суд

роле за законностью ведомственных нормативных ак

по заявлению прокурора, являются решения, содержащие

тов, подтверждают следующие статистические данные.

обязательные предписания (правила поведения), влекущие

Так, за последние полтора года прокуроры принесли

юридические последствия. Такие акты могут носить нор

свыше 170 тыс. протестов на незаконные правовые

мативный характер, т. е. устанавливать правовые нормы,

акты, в результате чего было отменено или приведено

обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитан

в соответствие с законодательством 154 тыс. актов.

ные на неоднократное применение».

Протесты на незаконные ведомственные акты проку

Прокурор и его заместитель, в силу п. 1 ст. 23 Фе

роры и их помощники приносят как федеральным

дерального закона «О прокуратуре...», имеют право

органам, так и территориальным. Однако принесение

принести протест на противоречащий закону право

прокурором протеста не приостанавливает действие

вой акт в орган или должностному лицу, которые изда

ведомственного нормативного акта, данный акт попре

ли этот акт. При этом немаловажное значение в над

жнему продолжает действовать. В связи с этим следо

зорной работе прокурора по выявлению нарушений

вало бы внести изменения в Федеральный закон «О про

закона имеют сигналы о фактах нарушения законнос

куратуре Российской Федерации», чтобы не только

ти. Здесь на помощь приходят письма, заявления и

ведомственные, но и все другие нормативные акты при

жалобы граждан1.

останавливали действие, пока государственный орган

Тем не менее, как показывают современные реа

рассматривает принесенный протест.

лии, отношение к институту прокурорского надзора не

На современном этапе становления демократических

является однозначным. В наши дни существующее пра

институтов задача органов прокуратуры заключается не

вовое положение прокуратуры критикуется все актив

только в том, чтобы выявлять незаконные нормативные

нее, особенно наличие института прокурорского надзо

акты, но и препятствовать вступлению данных актов в

ра. Такие высказывания формируются, как правило, на

юридическую силу. В связи с этим актуальным вопросом

основе заявлений Парламентской Ассамблеи Совета

стал поиск более оптимальных и результативных мето

Европы, которая критикует как отсутствие реформы

дов контроля за ведомственным нормотворчеством, яр

прокуратуры в целом, так и наличие у нее надзорных

ким свидетельством чему является заключенное между

функций. В связи с этим сторонники радикальных ре

Генеральной прокуратурой и Министерством юстиции

форм предлагают полностью отобрать у прокуратуры

соглашение о взаимодействии в сфере надзора и контро

полномочия по надзору за соблюдением законности и

ля за ведомственным нормотворчеством и правовыми

передать их Министерству юстиции.

актами субъектов Российской Федерации.

1 См.: Николаева, Л.Н. Прокуратура и законность в советском

1 Ковязина, Ю. Реформы ХХ века : стремление к преобразова

!&

государственном управлении. Л.: Издво Ленингр. ун.та 1978.

нию прокурорского надзора / Ю. Ковязина // Законность. —

!&

С. 48.

2002. — № 10. С. 3.

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 6. НОРМОТВОРЧЕСТВО ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Указу Президента от 16.05.1997 г. № 490, официальному

дением законности в государстве, главным органом

опубликованию1. Данные акты вступают в силу со дня

защиты прав и свобод человека и гражданина. И если

государственной регистрации и присвоения им регис

либокакой нормативный акт ущемляет права и свобо

трационного номера, что фактически исключает возмож

ды человека и гражданина, закрепленные общеприз

ность применения предостережения о недопустимости

нанными стандартами о правах и свободах человека и

нарушения закона. Объявление предостережения в дан

гражданина либо российским законодательством, то

ном случае становится возможным, только если самими

любое физическое лицо, а также прокурор в рамках

актами установлен более поздний срок вступления их в

своих полномочий могут обратиться в органы судеб

юридическую силу.

ной власти с требованием признать такой акт недей

Из этого следует, что предостережение о недопус

ствительным. Согласно ГПК заявление подается по

тимости нарушения закона как инструмента обеспече

подсудности по месту нахождения органа, должност

ния законности должно носить опережающий, предуп

ного лица, принявшего нормативный акт. Если норма

редительный характер, когда еще не нарушены нормы

тивный акт был принят главой администрации района,

права и не ущемлены права, свободы и законные инте

то заявление подается в районный суд. Если акт был

ресы человека и гражданина. Подытоживая сказанное,

принят законодательным либо исполнительным орга

можно сделать вывод: прокурорский надзор за ведом

ном субъекта Федерации, то заявление подается в суд

ственным нормотворчеством является одним из компо

субъекта Федерации (республиканский, областной и

нентов системы гарантий соблюдения законности го

т. п.). По подсудности заявления о признании незакон

сударственными органами и должностными лицами.

ными нормативных актов федеральных органов испол

Прокурорский надзор способствует созданию единого

нительной власти юридические и физические лица, а

правового пространства, обеспечению правового поряд

также их объединения подают в Верховный Суд Рос

ка, он ставит преграды коррупции и лоббированию.

сийской Федерации. Так, согласно официальной ин

Контроль за ведомственным нормотворчеством

формации Министерства юстиции Российской Феде

осуществляют и судебные органы власти при рассмот

рации в 2003 г. полностью отменен был лишь один

рении вопросов о соответствии законодательству ве

нормативный акт — приказ Минобразования России

домственных нормативных документов. Данная дея

от 30.04.2003 г. № 1955 «Об утверждении перечня ми

тельность судебных органов основывается прежде

нимума необходимых работ (услуг), обеспечиваемых в

всего на части первой й15 ст. Конституции, в которой

период проведения забастовок в организациях, филиа

говорится, что правовые акты, принимаемые в Россий

лах и представительствах системы образования». Шесть

ской Федерации, не должны противоречить Конститу

ведомственных нормативных актов, прошедших госу

ции Российской Федерации и ст. 46 Основного закона,

дарственную регистрацию, были отменены Верховным

где отмечается, что решения и действия (или бездей

Судом частично1.

ствие) органов государственной власти, органов мест

Для более детального анализа рассмотрим подроб

ного самоуправления, общественных объединений и

нее ряд дел, возникших по жалобам о признании не

должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Кроме

действительными нормативных актов министерств и

этого, согласно ст. 120 Конституции суд, установив при

ведомств Российской Федерации.

рассмотрении дела несоответствие акта государствен

1.Жалобы от юридических лиц.

ного или иного органа закону, принимает решение в

Такие жалобы в Верховный Суд Российской Феде

соответствии с законом.

рации либо в Высший Арбитражный Суд Российской

Анализ данных норм говорит о том, что законода

Федерации могут подавать различные юридические

тель наделил суд главными контрольными полномочия

!&"

ми, в том числе и за нормотворческой деятельностью.

1 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов

!

Сегодня суд становится высшей инстанцией за соблю

исполнительной власти. — 2004. — № 6. С. 158–159.

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 6. НОРМОТВОРЧЕСТВО ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

лица. Данное правомочие вытекает из ст. 48 Граждан

бирже, но и уполномоченным банкам напрямую. Дан

ского кодекса Российской Федерации, в которой гово

ным решением фактически была разрушена монопо

рится, что юридические лица не только имеют в соб

лия Московской межбанковской валютной биржи

ственности, хозяйственном ведении или оперативном

(ММВБ) на покупку валютной выручки. Основанием

управлении обособленное имущество, но и могут при

для этого судебного разбирательства стала жалоба не

обретать и осуществлять имущественные и личные

коммерческого партнерства «Московская фондовая

неимущественные права и быть истцом в суде. Приме

биржа», которое обратилось в Верховный Суд, требуя

ром такого разбирательства в суде является гражданс

признать п. 2 и абз. 2 п. 12 Инструкции Центрального

кое дело по жалобе закрытого акционерного общества

банка Российской Федерации от 29.06.1992 г. № 7

«Коммерсант. Издательский Дом» о признании незакон

«О порядке обязательной продажи предприятиями,

ным Положения о порядке выдачи лицензий на право

учреждениями, организациями части валютной вы

нотариальной деятельности, утвержденного Министер

ручки через уполномоченные банки и проведения опе

ством юстиции Российской Федерации 22 ноября 1993 г.

раций на внутреннем валютном рынке Российской Фе

в связи с тем, что данное Положение в нарушение

дерации», утвержденной приказом ЦБ от 29.06.1992 г.

требований действовавших в то время Указа Президен

№ 10402 А (последние изменения внесены Указанием

та от 21 января 1993 г. № 104 «О нормативных актах

ЦБ от 18.06.1999 г. № У),580 недействующими и не

центральных органов государственного управления

подлежащими применению. По мнению заявителя,

Российской Федерации» и постановления Правитель

указанные акты противоречили ст. 55 Конституции

ства от 8 мая 1992 г. № 305 «О государственной реги

РФ, ч. 2 п. 2 ст. 4 Закона «О валютном регулировании

страции ведомственных нормативных актов» не прошло

и валютном контроле», ст. 12 Закона «О защите кон

государственную регистрацию и не было опубликова

куренции на рынке финансовых услуг» и ч. 2 ст. 1

но в установленном порядке для всеобщего сведения,

Гражданского кодекса. Верховный Суд согласился с

хотя оно носит нормативный характер и затрагивает

аргументацией заявителя. Он указал, что обязатель

права и свободы граждан. Кроме этого, заявитель в

ность продажи части валютной выручки через уполно

жалобе ссылался на то, что в своей деятельности ЗАО

моченные банки вытекает из ст. 141 и п. 2 ст. 4 Закона

«Коммерсант. Издательский Дом» пользуется услугами

«О валютном регулировании и валютном контроле», ко

нотариусов и в связи с этим заинтересовано, чтобы его

торые не содержат ограничений круга лиц, через ко

права при этом не были нарушены в результате выдачи

торые экспортер может продавать валюту. Поэтому он

нотариусам лицензий на основании незаконного поло

может сделать это как непосредственно через уполно

жения. Данная жалоба была удовлетворена Верховным

моченный банк, так и через валютную биржу.

Судом Российской Федерации, и Положение о порядке

И хотя это не единственная жалоба юридическо

выдачи лицензий на право нотариальной деятельности

го лица о признании недействительным ведомствен

было признано недействующим и не подлежащим при

ного нормативного акта, по которой было принято

менению со дня его утверждения, а также обжалова

решение, тем более положительное, на практике ана

нию в кассационном порядке.

логичные дела доходят до судебного разбирательства

Решения Верховного Суда Российской Федера

очень редко. Споры решаются, как правило, «за сто

ции, как показал анализ судебной практики, выступа

лом переговоров».

ют не только в роли инструмента для восстановления

2. Жалобы различных общественных объединений.

конституционных прав, но и способствуют возникно

Так, например, Верховный Суд Российской Федера

вению новых общественных отношений и включению

ции рассмотрел в открытом заседании заявление

в этот круг отношений новых субъектов. В январе

ЦК профсоюза работников водного транспорта РФ о

!&$

2003 г. Верховный Суд указал на возможность прода

признании недействительным разъяснения Минтру

!&%

вать обязательную долю валютной выручки не только

да России от 8 февраля 1993 г. № 3 «О порядке умень

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 6. НОРМОТВОРЧЕСТВО ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

шения ежегодного оплачиваемого отпуска за прогул»,

альных, культурных).

т. к. оспариваемый акт не соответствует законодатель

Об этом справедливо отмечал в своем исследова

ству Российской Федерации о труде и нарушает пра

нии Ю.П. Лившиц. Он указывал, что контрольные пол

во работников на отдых. В ходе судебного процесса

номочия за соблюдением законности нормативных

представитель Минтруда приводил доводы о том, что

актов осуществляют суды. Автор аргументировал дан

уменьшение отпуска является мерой воздействия и не

ное высказывание следующими положениями:

относится к дисциплинарному взысканию. Председа

–суды не могут откладывать свое решение на не

тельствующий судья признал их несостоятельными,

определенное время;

т. к. действующий в то время КЗоТ РФ не предусмат

–суды обязаны отвечать на иск, они не имеют права

ривал применение к работнику, совершившему прогул

оставлять его без ответа;

без уважительных причин, применение такой меры

–традиционно суды обязаны разъяснять свои реше

воздействия, как уменьшение отпуска. В результате за

ния, в то время как законодательная и исполни

явление Центрального комитета профсоюза работников

тельная власти навязывают свое решение;

водного транспорта РФ о признании недействительным

–суды вправе принимать решения, противоречащие

разъяснения Минтруда России от 8 февраля 1993 г. № 3

интересам государства, но в соответствии с бил

было удовлетворено.

лем о правах;

Судебной статистике известны только несколько

–решение суда обязательно для любых государ

случаев подачи подобных жалоб в Верховный Суд. Оче

ственных органов, т. к. судебное решение после

видно, что профсоюзы на современном этапе утратили

вступления его в силу обретает силу закона;

свою былую роль. Существуют организации и учреж

–суды наделены полномочиями в случае неурегули

дения, в которых они вообще не созданы. В свою оче

рованности вопроса разрешать его на основе ана

редь, правозащитные организации еще не обладают

логии закона и аналогии права1.

опытом оспаривания именно нормативных актов в

Что касается обращений в суд граждан по поводу

судах. Они решают вопросы об ущемлении прав и сво

соответствия Конституции и законодательству ведом

бод отдельных субъектов правоотношений.

ственных нормативных актов, то они, как правило,

3.Жалобы от граждан. Во многих законах, приня

оформляются в виде жалоб. Однако с вступлением с

тых в Российской Федерации, закреплено право граж

1 февраля 2003 г. нового Гражданского процессуально

дан на судебную защиту в форме предъявления исково

го кодекса появилась определенная коллизия, посколь

го заявления либо жалобы. Так, граждане в соответствии

ку в данном акте не употребляется понятие «жалоба»,

с Конституцией Российской Федерации и Законом

а используется юридический термин «заявление». Кро

Российской Федерации «Об обжаловании в суд дей

ме этого, ст. 4 Федерального закона «О введении в

ствий и решений, нарушающих права и свободы граж

действие Гражданского процессуального кодекса Рос

дан» могут подать заявление в суды общей юрисдик

сийской Федерации» обязывает привести все феде

ции, если считают, что какойлибо ведомственный

ральные законы в соответствие с ГПК РФ.

нормативный акт не соответствует законодательству1.

По подсудности граждане подают жалобы о при

Из этого следует, что конституционное право граж

знании незаконными ведомственных нормативных ак

дан на судебную защиту становится возможностью

тов именно в Верховный Суд Российской Федерации.

для защиты всех других видов прав человека и граж

При этом в жалобе должно содержаться, вопервых,

данина (личных, политических, экономических, соци

наименование органа, принявшего акт, наименование

1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Фе

1 См.: Лившиц, Ю.П. Оценка конституционности норматив

!&&

дерации и Верховного Совета Российской Федерации. — 1993. —

ных актов: автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Ю.П. Лившиц. —

!&'

№ 19. — Ст. 685 (с изм. и доп. от 14 декабря 1995 г.).

М., 1994. С. 19–20.

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 6. НОРМОТВОРЧЕСТВО ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

акта, дата принятия нормативного акта. вторых,Во долж

в ходе судебного разбирательства тратят чрезвычайно

ны быть четко указаны нарушенные нормы права и

много душевных сил, времени, средств, чтобы добить

свободы человека и гражданина. По существующему

ся справедливого решения.

порядку, физические лица имеют право обращения в суд

Несмотря на то что сегодня судебная власть из ка

с жалобой о признании ведомственного акта незакон

рательной превращается в главную инстанцию по за

ным полностью либо отдельных его пунктов в том слу

щите прав и свобод граждан, чиновники очень быстро

чае, когда нормы оспариваемого акта затрагивают пра

учатся «обходить» действующие нормы. Приведем та

ва заявителя. При этом Суд может принять один из

кой пример. Министерство издает и применяет акт,

возможных вариантов решения.

имеющий нормативный характер, но не публикует его.

1. Жалобу оставить без удовлетворения.

Что же касается судов, то они не принимают заявле

2. Признать недействительным отдельный пункт

ний на оспаривание таких актов, потому что они не

или абзац и т. п.

опубликованы, делая из этого вывод, что они ненорма

3. Жалобу удовлетворить частично.

тивны. По нашему мнению, в таких случаях необходи

4. Жалобу удовлетворить, нормативный акт при

мо обращаться в суд с жалобой на незаконные дей

знать незаконным и не подлежащим применению.

ствия органа (должностного лица), принявшего или

Как показывает проведенный анализ, одной из немно

применяющего этот акт. И это происходит несмотря

гих жалоб о признании недействительным нормативного

на то, что 24 апреля 2002 г. было принято постановле

акта, которая не была удовлетворена, является жалоба В.М.

ние Пленума Верховного Суда № 8, в пп. 1 и 2 которого

Полетаева о признании частично недействительным п. 34

отмечалось, что неопубликование акта не является

«Положения об осуществлении сотрудниками Федераль

основанием для признания данного акта недействую

ной службы России по финансовому оздоровлению и бан

щим и не влекущим правовых последствий со дня его

кротству надзора за деятельностью арбитражных управ

издания1.

ляющих». Ему было отказано в удовлетворении жалобы

Другой пример незаконных действий. На сегодняш

по той причине, что в ней приводились доводы о том, что

ний день суды общей юрисдикции не принимают ре

ФСФО России самостоятельно установила основание для

шения по исковым заявлениям от сотрудников мини

аннулирования лицензии. Однако неоднократное или гру

стерств и ведомств, которые для защиты своих прав и

бое нарушение лицензионных требований и условий пре

свобод ссылаются на ведомственные нормативные

дусмотрено как основание для аннулирования лицензии

акты (приказы, инструкции, положения и т. п.), не про

п. 2 ст. 13 Федерального закона «О лицензировании от

шедшие регистрацию в Министерстве юстиции Рос

дельных видов деятельности».

сийской Федерации. Данная судебная практика осно

Десятки раз Верховный Суд Российской Федера

вывается прежде всего на официальном толковании

ции принимал положительные решения по жалобам

Верховного Суда Российской Федерации, который «счи

граждан. Не раз судебными решениями были отмене

тает достаточным основанием для признания норматив

ны либокакие отдельные пункты или абзацы в норма

ного правового акта недействительным отсутствие его

тивных актах.

государственной регистрации в Министерстве юстиции

Однако в данной работе большее значение имеет

Российской Федерации». Однако, по общему правилу,

аксиологический аспект. Он проявляется в том, что

решения Верховного Суда носят не обязательный ха

судебная защита прав человека и гражданина являет

рактер, а рекомендательный, поскольку официально они

ся наиболее законодательно регламентированной в

являются не источниками права, содержащими юриди

нашем государстве.

ческие нормы, а интерпретационными актами, т. е. ак

Тем не менее, как показывает анализ судебной

тами официального толкования права.

!'

практики, говорить о полном совершенстве суда, идеа

!'

лизировать его работу еще рано, поскольку граждане

1 См.: Российская газета. — 2002. — 8 мая.

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 6. НОРМОТВОРЧЕСТВО ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

По нашему мнению, практическое решение обозна

осуществления контроля в условиях строительства

ченных проблем должно быть следующим. Необходимо

демократического, правового государства и граждан

внести соответствующие изменения в законодательство,

ского общества.

т. е. все ведомственные нормативные акты должны

Проведенный анализ показал, что парламентского

проходить процедуру государственной регистрации.

контроля за ведомственным нормотворчеством и его ре

Для осуществления указанной цели необходимо увели

зультатами практически не существует. Тем не менее

чить штаты сотрудников Министерства юстиции Рос

определенные контрольные функции нижняя палата

сийской Федерации. Данное изменение норм права в

парламента — Государственная Дума Федерального

конечном счете будет способствовать не только повы

Собрания Российской Федерации — осуществляет. Это

шению качества принимаемых актов, но и реализации

касается прежде всего установленного недавно феде

прав и свобод человека и гражданина в Российской Фе

ральным законодателем порядка предоставления орга

дерации.

нами, обладающими правом законодательной инициа

Резюмируя сказанное, можно сделать вывод, что

тивы, наряду с законопроектами, проектов нормативных

высшим государственным органом по контролю за

актов федеральных органов исполнительной власти,

законностью ведомственных нормативных актов явля

направленных на реализацию представленных в пар

ется Верховный Суд Российской Федерации. Сегодня,

ламент проектов федеральных законов.

в условиях проведения правовой реформы, данный вид

Относительно предложений об установлении пре

контроля становится самостоятельным правовым ин

зидентского контроля за ведомственными нормативны

ститутом в системе права. Между тем судебный конт

ми актами необходимо пояснить следующее. Сегодня,

роль за ведомственными актами — это радикальное

в условиях построения вертикали власти в России,

средство, поскольку суд выступает в роли последней

направленной на укрепление российской государ

инстанции в системе органов защиты законности, прав

ственности, когда еще реально не созданы институты

и свобод граждан, кем бы они ни были нарушены, какой

гражданского общества и соответственно отсутствует

бы властный орган ни посягнул на конституционные пра

контроль гражданского общества за государственны

воположения и принципы. Между тем судебные органы,

ми структурами, координатором контрольных органов

как показывает практика, могут ошибаться при приня

за ведомственными нормативными актами может быть

тии решений. Из этого следует, что говорить о полном

только Президент. В этом случае трудно не согласиться

совершенстве судебной системы, идеализировать ее

с мнением по данному вопросу А.М. Тарасова о том, что

работу еще рано. Анализ судебной практики помог выде

система государственного контроля должна находиться

лить и другие недостатки судебного контроля. Фактом

в юрисдикции главы государства1. Определенная нор

является то, что контрольная функция суда носит не

мативная база для этого уже создана, подтверждением

постоянный, а разовый, фрагментарный характер.

чему является п. 2 Указа Президента от 16.05.1997 г.

Из сказанного можно сделать вывод, что сам по

№ 490 «О внесении дополнений в Указ Президента

себе судебный нормоконтроль, без помощи Президен

Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О по

та, Правительства, органов прокуратуры и юстиции,

рядке опубликования и вступления в силу актов Пре

справиться с существующими нарушениями законно

зидента Российской Федерации, Правительства Рос

сти, прав и свобод граждан не может.

сийской Федерации и нормативных правовых актов

В последнее время все чаще стали говорить, с одной

федеральных органов исполнительной власти», в ко

стороны, о необходимости парламентского контроля за

тором содержится императивная норма, обязывающая

деятельностью исполнительных органов власти, с дру

гой — о приоритетной роли президентского контроля.

1 См.: Тарасов, А.М. Президентский контроль : теоретические

!'

И это понятно, т. к. реально существует необходимость

и практические аспекты оценки его эффективности / А.М. Тара

!'!

определения новых видов, а также форм и методов

сов // Государство и право. — 2002. — № 11. С. 64.

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 6. НОРМОТВОРЧЕСТВО ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

другой — принятие федерального закона о государ

ществляться на основе комплексной методики, только

ственном контроле может стать первым этапом фор

так можно будет способствовать установлению проч

мирования новой контрольной власти в государстве.

ного режима законности в российском государстве1.

Тем не менее для становления данной ветви власти, оп

Из этого следует, что контрольные органы являются

ределения ее полномочий, функций, структуры и т. п.

составной частью системы гарантий законности за

необходимо придать такой власти в России легитим

ведомственными нормативными актами, которая долж

ный характер. Иными словами, следует внести допол

на включать в себя:

нения и изменения в действующую Конституцию, т. е.

–нормы федерального закона, регламентирующие

принять отдельную главу, посвященную именно конт

нормотворческий процесс министерств и ведомств;

рольной ветви власти в государстве. Детализация по

–требования законности, вытекающие как из зако

ложений Конституции относительно контроля за ведом

нодательства, так и из общей теории права;

ственным нормотворчеством должна осуществляться

–систему контроля и надзора за ведомственным

нормами федерального закона.

нормотворчеством;

Из сказанного можно сделать следующие выводы.

–юридическую ответственность руководителей ис

1. Нормоконтроль за ведомственным нормотворче

полнительных органов власти за умышленное при

ством целесообразно классифицировать на внутренний

нятие ничтожных нормативных актов.

и внешний. Помимо этого, контроль над ведомственным

4. Большинство контрольных функций за ведом

нормотворчеством можно подразделить на контроль за

ственным нормотворчеством должно осуществляться

ведомственным нормотворческим процессом, где глав

прежде всего органами самостоятельной контрольной

ными инстанциями выступают правовые службы (управ

ветви власти в государстве.

ления) и отчасти Министерство юстиции при прове

5.Координатором системы контроля за ведомствен

дении государственной регистрации ведомственных

ным нормотворчеством должен быть Президент как

нормативных актов, и контроль за легитимностью ве

Глава государства.

домственных нормативных актов. Последний вид конт

Таким образом, алгоритм осуществления государ

роля осуществляют такие внешние инстанции, как Ми

ственного контроля за ведомственным нормотворче

нюст, органы прокуратуры, Правительство Российской

ством и ведомственными нормативными актами дол

Федерации, Администрация Президента Российской

жен выглядеть следующим образом.

Федерации, Верховный Суд Российской Федерации.

Первый этап контроля можно охарактеризовать

2. Существующая система контроля за ведомствен

как внутриведомственный контроль. Здесь основная

ным нормотворчеством и его результатами не являет

нагрузка ложится на юридические службы феде

ся совершенной и требует проведения обусловленных

ральных органов исполнительной власти, которые

сменой общественных отношений серьезных реформ.

визируют проекты ведомственных нормативных ак

3. Контроль за ведомственным нормотворчеством

тов перед представлением их на подпись министру

и его результатами (нормативными актами) должен осу

или руководителю ведомства. При этом руководите

ли юридических служб на данном этапе проведения

1 О президентском контроле за ведомственными норматив

реформ ведомственного нормотворчества должны на

ными актами см. подробнее: Арзамасов, Ю.Г. Контроль за закон

ходиться в подчинении Министерства юстиции Рос

ностью ведомственных нормативных актов / Ю.Г. Арзамасов //

сийской Федерации.

Ползуновский вестник. 2003. № 3–4. С. 227–228; Арзамасов, Ю.Г.

Второй этап контроля — это само подписание

Президентский контроль за ведомственным нормотворчеством /

либо утверждение нормативного документа руководи

Ю.Г. Арзамасов // Актуальные проблемы борьбы с преступле

телем органа исполнительной власти.

ниями и иными правонарушениями : материалы междунар. науч.

Третий этап контроля — это вневедомственный

!'$

практ. конференции (Барнаул, 3 апреля 2003 г.) / под ред. А.Е.

!'%

Чечетина. — Барнаул : БЮИ МВД России, 2003. С. 136–138.

контроль Министерства юстиции во время проведения

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 6. НОРМОТВОРЧЕСТВО ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

экспертизы при проверке законности ведомственных

чинении Правительства в соответствии с Федеральным

нормативных актов перед их государственной реги

конституционным законом «О Правительстве Россий

страцией. Кроме указанного вида контроля Минюст

ской Федерации».

должен осуществлять независимый внезапный конт

Шестой этап контроля — это судебный контроль,

роль — ревизию проектов ведомственных актов.

который выступает в роли главного авторитетного

Четвертый этап контроля — прокурорский конт

арбитра нормоконтроля в системе гарантий обеспече

роль, который должен включать в себя такие виды про

ния законности ведомственных нормативных актов.

курорского реагирования на нарушения законности,

При рассмотрении дел в Верховном Суде Российской

как протесты, обращения в суд, предостережения о на

Федерации на соответствие законодательству ведом

рушении закона, ревизионные проверки министерств

ственных нормативных актов осуществляются функции

и ведомств.

защиты прав и свобод человека и гражданина от за

Пятый этап контроля — это правительственный

крепленного в подзаконных актах произвола чиновни

и президентский контроль. Президентский контроль

ков и ущемления различных видов прав граждан (со

от имени Президента должно осуществлять Главное

циальных, экономических, политических и т. п.).

контрольное управление Администрации Президен

та Российской Федерации. В связи с этим существу

ет необходимость расширения штатов данного управ

ления. Целесообразно создание специального отдела

контроля за ведомственными нормативными актами,

сотрудники которого будут обобщать регистрацион

ную практику, а также выходить с предложениями к

Главе государства о привлечении к ответственности

министров и руководителей ведомств за умышлен

ное нарушение законности при принятии ничтожных

ведомственных актов. Президент после изучения

представленных ГКУ материалов проверок может

принять соответствующий указ о принятии мер по

устранению выявленных в ведомственных норматив

ных актах противоречий Конституции и федераль

ным законам либо указ о привлечении к ответствен

ности должностного лица, виновного в умышленном

нарушении законодательства.

Президентский контроль за нормативными актами

отраслевых и функциональных органов исполнительной

власти субъектов Российской Федерации должны осу

ществлять окружные инспекции либо юридические

отделы в аппаратах полномочных представителей Пре

зидента в федеральных округах совместно с органами

юстиции и прокуратуры.

Правительство должно выполнять такие же конт

рольные функции за ведомственным нормотворчеством,

!'&

как и Президент, но только за теми федеральными орга

!''

нами исполнительной власти, которые находятся в под